PGN - ACCION POPULAR - Lineamientos para habitantes de calle según jurisprudencia de la corte consti

ACCIÓN POPULAR-Obtener el restablecimiento del goce al ambiente sano, la seguridad y la salubridad en Medellín ACCIÓN POPULAR-Para la protección de los derechos e intereses colectivos/ACCIÓN POPULAR-Regulación Constitucional El artículo 88 de la Constitución Política de 1991 estableció la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza conforme a la definición legal. ACCIÓN POPULAR-Definición/ACCIÓN POPULAR-Regulación Legal Por su parte el, el artículo 2º de la Ley 472 de 1998 definió la acción popular como el medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, indicando que la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre tales derechos e intereses, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. ACCIÓN POPULAR-Cuando procede/ACCIÓN POPULAR-Cuando procede según regulación legal La misma Ley dispuso en su artículo 9º que las acciones populares proceden contra toda acción y u omisión de las autoridades públicas o d ellos particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos, y en su artículo 4º señaló como derechos e intereses colectivos, entre otros, el goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, el goce del espacio

público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad, y salubridad publica, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de los construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. POLÍTICA PÚBLICA-Lineamientos para habitantes de calle según jurisprudencia de la Corte Constitucional

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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D. C., 12 de agosto de 2022 Doctora

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON

Consejera Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Concepto: 22 - 259

Medio de Control: Acción Popular Radicación: 050012333000-2019 02341 01

Actor: Jesús Antonio Sánchez y otro Demandado: ICBF, Municipio de Medellín, Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional, EMVARIAS y otros.

Honorable señora Consejera: Estando dentro del término de traslado, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de

10 de mayo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, argumentaciones que se exponen a continuación: ANTECEDENTES a.- Demanda 2

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 05001233300020190234101 IUS E-2022-440719 5aCdeE/JADV/CJDR El ciudadano Jesús Antonio Sánchez y otros, interpusieron acción popular en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, Municipio de Medellín, Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional y EMVARIAS, solicitando lo siguiente: “Que se ordene a la Alcaldía de la ciudad de Medellín el restablecimiento del goce al ambiente sano, la seguridad y la salubridad en la carrera 54 Cúcuta, entre calles 54, 56, 57 y sus contornos. Derechos que vienen siendo vulnerados desde el 30 de agosto de 2018, por la población de indigentes y personas en situación de calle, cuando se intervino la “olla” del “Bronx” y ubicada en la avenida de Greiff, sin tener definida la solución integral para la población vulnerable, la cual se asentó en la carrera 54 con calles 54, 56 y 57, donde permanecen en condiciones infrahumanas, careciendo de servicios sanitarios, y consumiendo bazuco, cocaína, marihuana y otras sustancias prohibidas por la ley durante las 24 horas del día. También con presencia de menores de edad. En el mismo lugar hacen las necesidades fisiológicas”. b.- Hechos Como soporte de sus pretensiones, la parte demandante expuso los hechos que a

continuación se sintetizan: 1.- A partir de la intervención que realizó en el mes de agosto de 2018 la Policía Nacional y la Alcaldía de Medellín al expendio de alucinógenos ubicada en la avenida de Greiff, donde cientos de personas drogadictas se encontraban allí para cometer toda clase de delitos fue desmantelada. 2.- Desde el 30 de agosto día del desmantelamiento del sitio denominado el “Bronx” y hasta la fecha esta población quedó instalada en la avenida de Greiff, causando fuerte impacto negativo entre la comunidad y los comerciantes del sector, dada la afectación al ambiente sano y la sensación de inseguridad que genera la mencionada población. 3.- Manifiesta que esta situación es desesperante, pues los niños deben permanecer encerrados, no hay tranquilidad y la actividad comercial se ha venido al piso, los clientes tienen temor de visitar el lugar, existen olores fuertes, desagradables por la basura que se mezcla con el estiércol y otros elementos nauseabundos que hacen insoportable la vida en el lugar, al igual se presentan riñas permanentes y se han consumados asesinatos en este lugar. 3

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alegando que el Plan de Desarrollo de “Medellín cuenta como vos 2016-2019” la Secretaría de Inclusión Social, Familia y Derechos Humanos implementa la atención y acompañamiento a través del “Programa de atención e inclusión social para los habitantes de calle en el municipio de Medellín”, en donde se encuentran “Todos comprometidos por un nuevo modelo de equidad social, reto 3.2. Medellín “digna”, donde el objeto principal es brindar atención integral y acompañamiento a los habitantes de calle, hombres y mujeres entre 18 y 59 años que residen en la cuidad de Medellín, a través de diferentes modalidades de atención, desde un enfoque diferencial y una metodología de reducción del daño y minimización del riesgo en favor de esta comunidad. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Alegó que se opone a la prosperidad de las pretensiones y argumentó que, como Establecimiento Público del orden nacional, tiene múltiples objetivos entre ellos promover el desarrollo y la protección integral del los niños, niñas y adolescentes fortaleciendo las capacidades de las familias como entornos protectores y principales agentes de transformación social, garantizar intervenciones pertinentes y de calidad, dirigidas a los niños, niñas y adolescentes, fortaleciendo la unidad familiar.

EMVARIAS S.A. E.S.P.

Contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y propuso como excepciones previas: Falta del requisito de procedibilidad exigido por el inciso 3 del artículo 144 del CPCA y falta de competencia y como excepciones de fondo propuso: Cumplimiento de obligaciones e inexistencia de vulneración de derechos colectivos. Policía Nacional

No contestó la demanda, pero se opuso al decreto de la medida cautelar solicitada, haciendo diferencia entre los conceptos de poder de policía, función de policía y 4

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acreditado acciones concretas con las intervenciones lideradas por la Secretaría de Seguridad y Convivencia, el monitoreo con cámaras de seguridad y las coordinadas por el Puesto de Mando Unificado -Candelaria, realizando numerosos esfuerzos para dar cumplimiento a la medida cautelar, de destaca que han aumentado forma progresiva las intervenciones en la zona comprendida entre la carrera 54 entre las calles 56 y 57 de la ciudad de Medellín para brindar condiciones que mejoren la calidad de vida de los habitantes de calle que pernoctan o deambulan por el sector, con distintas ofertas institucionales y así aumentar los índices de seguridad en el sector, con la realización de operativos que posibiliten la incautación de armas de fuego, armas blancas, estupefacientes, licor adulterado, restablecimiento de derechos a menores de edad, con el único fin de impedir la consumación de un mayor número de delitos, dentro del marco de las posibilidades que cuentan las instituciones estatales. 5

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 05001233300020190234101 IUS E-2022-440719 5aCdeE/JADV/CJDR Igualmente observó que no han mantenido el control del sector, pues no solo persiste el consumo y tráfico de estupefacientes sino la tenencia de armas de fuego y cortopunzantes que facilitan la consumación de diferentes delitos, con el agravante que es imposible ingresar al lugar, aún con la oferta institucional, sin la presencia del ESMAD y la Policía Nacional.

El Tribunal también consideró que a pesar de las órdenes emitidas en el auto que decretó la medida cautelar, persiste la vulneración de los derechos colectivos invocados por los accionantes, y por esto, las entidades encargadas de elaborar el Plan Integral Focalizado deberán mantener intervenido el sector para garantizar la convivencia pacífica entre los residentes, comerciantes, ciudadanos que circulen y quienes deambulen por la calle e impedir el asentamiento humano en el espacio público con la construcción de cambuches. e.- Recurso de apelación Contra el proveído de diez (10) de mayo de 2022, las entidades demandadas interpusieron recurso de alzada así: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Alegó que la sentencia de primera instancia debe ser revocada parcialmente, en especial en lo referente a la responsabilidad del ICBF porque no resulta procedente la medida impuesta bajo la tesis del incumplimiento de las obligaciones legales y constitucionales, debiendo negar las pretensiones frente al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Alcaldía de Medellín Argumentó el Tribunal que se está incumpliendo con el mejoramiento social y cultural de los sus habitantes y procurando satisfacer las necesidades básicas insatisfechas, afirmación que debería ser suficiente para entender que existe una medida específica y concreta que busca superar la problemática y que no se están vulnerando los derechos colectivos. Policía Nacional 6

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IUS E-2022-440719 5aCdeE/JADV/CJDR Arguyó que en los puntos en que está en desacuerdo es frente a las imputaciones que realiza el ente judicial frente al cumplimiento de la medida cautelar, es que consideró que se había cumplido de manera parcial, que dicha valoración se ajusta conforme a las competencias y funciones encomendadas en la constitución y la ley. Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P. Alegó que durante el trámite del proceso se demostró que la entidad en ningún momento ha dejado de prestar el servicio de aseo en el sector objeto de presente caso, y que al igual que las demás entidades involucradas se participa en el plan integral realizando la recolección en las inmediaciones del sector, pero que debido a que en el sector se presenta una complejidad por la concentración de habitantes de calle y donde concurren otros factores que imposibilitan que se mantenga el sector limpio de residuos sólidos, escombros y otros componentes, ya que no existe cultura ciudadana ni se respeta el horario de recolección de estos elementos. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO a.- Problema Jurídico La controversia bajo estudio consiste en determinar si el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Municipio de Medellín, Fiscalía General de la Nación, Policía Nacional y EMVARIAS, incurrieron en la vulneración de derechos colectivos al goce de un ambiente sano y seguridad y salubridad pública de los habitantes y residentes de la ciudad de Medellín en la calle 54 Cúcuta entre las calles 54, 56, 57 y sus proximidades por el desplazamiento de población vulnerable que se generó a con motivo de la

intervención de la “olla” del Bronx el 30 de agosto de 2018. b.- Marco Jurídico El artículo 88 de la Constitución Política de 1991 estableció la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza conforme a la definición legal. 7

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utilización y defensa de los bienes de uso público, la defensa del patrimonio público, la seguridad, y salubridad publica, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de los construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. En el presente asunto, para esta Procuraduría Delegada, la vulneración de los derechos de los derechos colectivos a la protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, a la seguridad y a la salubridad pública, para el caso concreto, se presentó vulneración a los mencionados derechos colectivos, pues como lo plasmó la decisión objeto de estudio, las entidades accionadas no han dado cumplimiento en mantener intervenido el sector para garantizar las convivencia pacífica entre los habitantes, impidiendo el asentamiento de personas y la construcción de cambuches en el espacio público por parte de los habitantes de calle que deambulan por el sitio. Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-385/14, se pronunció sobre demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 (parcial) de la Ley 1641 de 2013 “Por la cual se establecen los lineamientos para la formación de la política pública social para habitantes de calle y se dictan otras disposiciones”, realizó algunas consideraciones que se transcriben a continuación: “… 8

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6.1 La jurisprudencia constitucional y la noción de habitante de la calle Importa observar que el propósito de las referidas sentencias no fue el de establecer la definición de la expresión habitante de la calle, sino el de proceder a la urgente protección de los derechos fundamentales afectados por circunstancias acuciantes, lo que no impide aprovechar los elementos que la Corporación empleó y que pueden ser conducentes a la definición de estas personas y a valorar si, para una caracterización, resulta determinante o no la ruptura de los vínculos con su entorno familiar. En cuanto a los términos empleados para aludir al grupo o a sus integrantes individualmente considerados, la Corte ha señalado, reiteradamente, que se trata de “ciudadanos de la calle”, “persona de la calle”, “habitantes de la calle, siendo de destacar que, en varias oportunidades, la Corporación ha designado a quien vice en la calle valiéndose del vocablo “indigente”, como acontece, por ejemplo, cuando se habla de “indigentes o ciudadanos de la calle” o de “indigentes o habitantes de la calle”. Esta asimilación responde al uso corriente de las expresiones, como lo ha indicado la Corte al puntualizar que así se conoce “en nuestro entorno social” a estas personas, pertenecientes “a un grupo humano cuyo grado de vulnerabilidad obedece en gran medida a su incapacidad económica para suplir sus necesidades básicas” o, en los términos de la Sentencia T-533 de 1992, carecientes “de recursos económicos mínimos para subsistir dignamente” y que “se encuentran incapacitados para trabajar debido a

su edad o estado de salud”. … … Así pues, tanto el indigente como el habitante de calle son personas aquejadas por la pobreza que, en su caso y según los índices de medición, puede ser extrema, pero tratándose de quienes viven en la calle debe haber algún ingrediente adicional que contribuya a su singularización mayor de este grupo dentro del conjunto de los indigentes. En esa dirección cabe apuntar que otro criterio empleado para caracterizar a los grupos afectados por determinada situación es el geográfico, pues “generalmente los asentamientos o villas de emergencia -establecidas prácticamente sin excepción en las grandes ciudadesson habitadas por personas humildes, y lo mismo ocurre con ciertos barrios o incluso grupos de barrios”. Sin embargo, la población que vive en estos lugares, pese a sus condiciones desfavorables de vida que las hacen sujetos de protección, reside en “núcleos habitacionales estables” y, por ello, el mejoramiento de sus condiciones de existencia muchas veces implica la dignificación de su vivienda, las más de las veces precaria y 9

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su edad y condiciones de salud”, mientras se adelantaban las gestiones que le en el permitirán al actor regresar “a su vivienda rural”. (…) 6.2 La jurisprudencia constitucional sobre indigentes y habitantes de la calle, sus vínculos familiares y la protección estatal constitucionalmente ordenada. (…) En concordancia con lo anterior, la Corte ha apuntado que “la pobreza, sin duda, atenta contra la vigencia efectiva de los derechos fundamentales” y que, mientras “sus causas estructurales son combatidas mediante políticas legislativas o macroeconómicas”, sus efectos, “en cambio, exigen de una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la naturaleza social del Estado y la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, contenido este que armoniza, claramente, con lo previsto en el artículo 13 superior, conforme a cuyas voces, la protección que debe brindar el Estado se enfoca hacía “aquellas personas que en su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta”. Al examinar los casos de personas indigentes, la Corte Constitucional ha hecho énfasis en el sujeto de especial protección “carece de medios económicos para sustentar su existencia” “vive de la caridad”, “se encuentra en precaria situación económica” o “no cuenta con ingresos suficientes” y, según los casos que ha abordado la jurisprudencia, la situación de pobreza del indigente o del habitante de calle coincide, en ocasiones, con alguna otra circunstancia que la agrava y que configura un motivo concurrente para reforzar la protección especial, sin que se llegue a negar la condición

de base…”. Por ese motivo, el Despacho comparte las reclamaciones de la parte actora y las consideraciones de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia el diez (10) de mayo de 2022, en la que decidió que hubo vulneración a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la salubridad y seguridad pública de los afectados por asentamiento irregular de habitantes de y en calle en el sector 1 0

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comprendido entre la carrera 54 y las calles 56 y 57 de la ciudad de Medellín, por cuanto, no ha controlado ni disminuido la problemática que representa la presencia de habitantes de y en estado de calle en sector de Zea con Cúcuta, donde es necesario replantear la intervención de las autoridades a través de un Plan Integral Focalizado que se alimente de la experiencia obtenida durante la ejecución de la medida cautelar, se potencialice la coordinación y el trabajo institucional para retomar el control de dicho sector c.- Conclusión De conformidad con los documentos allegados a la presente actuación, con la normativa aplicable para el caso, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada, está demostrada la vulneración de los derechos colectivos al goce a un ambiente sano y la salubridad y seguridad pública por parte de la Alcaldía de Medellín, Empresas Varias de Medellín S.A. E.S.P., Instituto

Colombiano de Bienestar Familiar y la Fiscalía General de la Nación. Por lo tanto, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías, presenta su concepto solicitando se CONFIRME la decisión de primera instancia. De la señora Consejera, atentamente, Original firmado

JAIME ALEJANDRO DIAZ VARGAS

Procurador Quito Delegado ante el Consejo de Estado 1 1

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