PGN - ACCION POPULAR - Medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivo

ACCION POPULAR-Protección derechos colectivos vida salud conexos con participación ciudadana por la construcción PTAR Rionegro Santander DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Fundamento constitucional El artículo 88 de la Constitución Política de 1991 estableció la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza conforme a la definición legal. ACCION POPULAR-Medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos/ACCION POPULAR-Procedencia/ACCION POPULARFinalidad El artículo 2º de la Ley 472 de 1998 definió la acción popular como el medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, indicando que la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre tales derechos e intereses, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible. La misma Ley dispuso en su artículo 9º que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que haya violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos, y en su artículo 4º señaló como derechos e intereses colectivos protegibles mediante esta acción, entre otros, la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente. Precisó que su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza

colectiva y que puede ejercerse para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible y busca la protección de: DERECHOS COLECTIVOS-No se demostraron la vulneración o amenaza

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms

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PROCURADURIA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 19 de diciembre de 2018

Doctor

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 18-170

Medio de Control: Acción Popular

Radicación: 6800123300020160043801 AP Actor: José Alberto Rodríguez Montaña - Alcalde Municipal de Rionegro (Santander) Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, y otros Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término de traslado especial procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, mediante el cual se solicita la revocatoria de la decisión de primera instancia, con base en las argumentaciones que se exponen a

continuación: ANTECEDENTES  La Demanda El 19 de agosto de 2015, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el municipio de Rionegro 2 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms

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(Santander) presentó demanda contra la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, la Empresa Pública de Alcantarillado de Santander, y el Consorcio Soluciones Santander, con el objetivo de que se protegieran los derechos colectivos a la vida, a la salud, a la vida digna en conexidad con derechos colectivos como el disfrute de un ambiente sano, el derecho a la participación ciudadana, que en consideración de la parte actora estaban siendo vulnerados con la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales - PTAR, del municipio de Rionegro (Santander).  Contestación Empresa Pública de Alcantarillado de Santander – EMPAS S.A. Al responder la demanda indicó que lejos de pretender vulnerar derechos colectivos, lo que se buscaba con la construcción y puesta en marcha de la planta de tratamiento de aguas residuales era precisamente proteger el medio ambiente, las fuentes hídricas e impedir cualquier otra afectación en detrimento de la comunidad, ya que como el municipio de Rionegro no contaba con una de dichas plantas, las aguas residuales estaban siendo vertidas en las fuentes hídricas, lo que generaba efectos adversos al medio ambiente y la comunidad. Agregó que la planta contaba con los estudios técnicos requeridos y una

tecnología que impediría que se generaran olores ofensivos, por lo cual, en su defensa propuso las excepciones de “ausencia de falla en la prestación del servicio por parte de la EMPAS S.A.”, e “inexistencia de vulneración de derechos colectivos”. Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga. En su escrito de contestación se opuso a las pretensiones de la demanda, en apoyo de lo cual indicó que la parte actora no allegó ni siquiera prueba sumaria de que con la construcción de la PTAR se hubiera producido un daño colectivo o que lo pusiera en riesgo, ni 3 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2018-625464 mucho menos frente a la supuesta producción de malos olores o devaluación de los inmuebles vecinos a la construcción de la misma. Agregó que contaba con soportes técnicos y científicos que demostraban que la planta de tratamiento de aguas residuales del municipio de Rionegro lo que iba a generar era la protección y mejoramiento de la salud y el medio ambiente de los habitantes de dicha población, pues para tal época los vertimientos domésticos se derramaban directamente al rio sin ningún tipo de discriminación o tratamiento, pero con la planta iban a ser tratados para descontaminar tal cuenca hídrica y parte del Rio Lebrija. En su defensa propuso la excepción de “inexistencia de violación de derechos colectivos debido a que mal podría afirmarse que una obra que redunde en beneficio de la protección del medio ambiente tenga que ser

consultada con la comunidad, o dependa de la aprobación de ésta, de modo tal, que si la comunidad no lo aprueba, no se pueda realizar la misma”.  Sentencia de primera instancia Con decisión del 24 de julio de 2017 el Tribunal Administrativo de Santander negó la protección de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, cuyo amparo que fue solicitado por el señor JOSE ALBERTO RODRIGUEZ MONTAÑA, en su condición de alcalde del municipio de Rionegro. La anterior determinación la adoptó tras concluir que la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales -PTARdel municipio de Rionegro tenía la finalidad de lograr el saneamiento de las aguas residuales y la adecuada disposición de las mismas, reducir la 4 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2018-625464 contaminación de las fuentes hídricas cercanas y proteger la salubridad pública, lo que comportaba la implementación de una infraestructura sostenible e higiénica que garantizara la eficiente prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable y alcantarillado, y que a todas luces obedecía al deber constitucional del Estado, a través del municipio, de propender por la defensa del medio ambiente. En dicho sentido, señaló que no era clara la afectación de los derechos

colectivos alegados en la demanda, puesto que se observaba que las actuaciones de las entidades accionadas lo que pretendía era la satisfacción, de manera planificada y responsable, del desarrollo y prestación eficiente del servicio público de alcantarillado.  Recursos de Apelación Personería Municipal de Rionegro La representante del Ministerio Público indicó que la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales sí iba a generar una afectación directa del derecho a la salubridad pública y al ambiente sano de los habitantes de la zona aledaña al predio en donde esta se iba a instalar, que la realización de la citada obra no fue debidamente socializada con la comunidad que iba a resultar afectada con su ejecución, y que tampoco se había considerado la posibilidad de permutar el terreno que la iba a albergar por otro que resultara más apto para evitar afectaciones a la comunidad. Municipio de Rionegro El apoderado de la entidad territorial indicó que aunque la edificación de la planta de tratamiento podría solucionar un problema ambiental, también podría generar efectos nocivos para la salubridad pública, y que no entendía cómo se daba vía libre a su construcción en un predio cuyos requerimientos técnicos no estaban plenamente probados, cuando se podría utilizar otro que por su ubicación cumplía con la 5 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2018-625464 protección de los recursos naturales, el medio ambiente, y la salud de la comunidad. José Alberto Rodríguez Montaña El actor popular indicó que la comunidad tenía el derecho a conocer, discutir, proponer y concertar el proyecto de construcción de la planta

de tratamiento de aguas residuales, y que la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga desconoció dicho derecho, pues contrató unas obras inconsultas que llevaban mucho tiempo suspendidas por no haberlas socializado con los habitantes del municipio donde se iba a realizar dicho proyecto. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: ¿Se encuentran afectados los derechos e intereses colectivos relativos a la vida, a la salud, a la vida digna en conexidad con derechos colectivos como el disfrute de un tratamiento, derecho a la participación ciudadana? Análisis Jurídico El artículo 88 de la Constitución Política de 1991 estableció la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza conforme a la definición legal. El artículo 2º de la Ley 472 de 1998 definió la acción popular como el medio procesal para la protección de los derechos e intereses colectivos, indicando que la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre tales derechos e intereses, o restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible. 6 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms

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La misma Ley dispuso en su artículo 9º que las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de

los particulares, que haya violado o amenace violar los derechos e intereses colectivos, y en su artículo 4º señaló como derechos e intereses colectivos protegibles mediante esta acción, entre otros, la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público, la seguridad y salubridad públicas y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente. Precisó que su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva y que puede ejercerse para evitar el daño contingente, para hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible y busca la protección de: a). Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Política, las Leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la Ley 472 de 1998. b). La titularidad para su ejercicio, como su nombre lo indica, está dada por su naturaleza popular, por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la Ley 472 de 1998. Caso concreto Los hechos en los que la parte actora sustentó sus pretensiones fueron descritos en la decisión de primera instancia en los siguientes términos: “(…) Indica el demandante que el 21 de octubre de 2013 el MUNICIPIO DE

RIONEGRO y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA

DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA-CDMBsuscribieron el Convenio No. 8887-08 cuyo objeto es “Aunar esfuerzos entre la CDMB y el Municipio de Rionegro, para la ejecución del componente ambiental del plan departamental de aguas de Santander, a través del diseño, construcción y puesta en marcha del sistema de tratamiento de aguas residuales –PTARen el Municipio de Rionegro”. En la cláusula segunda titulada “obligaciones de las partes”, literal A “obligaciones generales de la Corporación”, numeral 2º, establece que 7 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2018-625464 es obligación de la CDMB “...realizar socialización del proyecto de construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales en la comunidad del Municipio de Rionegro beneficiada con su ejecución...”, y como una de las obligaciones del municipio se encontraba la de destinar el inmueble para la construcción de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales del municipio (PTAR). Que debido a que ello no fue posible, el convenio en mención fue modificado para trasladar la obligación de la adquisición del inmueble destinado para PTAR a la autoridad ambiental. Que el MUNICIPIO DE RIONEGRO y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGACDMBconcedieron la ejecución de la obra a LA EMPRESA PÚBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDER S.A., teniendo en cuenta su experiencia e idoneidad, a través del Convenio N° 9506-8 y N°

000158 celebrados entre la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB - y la EMPRESA PUBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDEREMPAS S.A-. con el propósito de ejecutar el proyecto de construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales que incluye la estación de bombeo del Municipio de Rionegro. Por su parte, la EMPRESA PÚBLICA DE ALCANTARILLADO DE SANTANDER -EMPAS S.A.-, celebró el Contrato No. 00235 con la firma CONSORCIO SOLUCIONES SANTANDER, cuyo objeto es la construcción de las plantas de tratamiento de aguas residualesPTAR - de los municipios de Tona, Centro Poblado Portugal del Municipio de Lebrija y del Municipio de Rionegro. Que mediante escritura pública del 8 de octubre de 2014 la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMBadquirió inmueble con matricula No. 300-218521 situado en el punto llamado Casa Loma, vereda Vea Carreño, kilómetro 19 de la vía Bucaramanga-Rionegro ubicado en el MUNICIPIO DE RIONEGRO para la construcción de la PTAR, ello sin que se realizara socialización respecto a la construcción del proyecto y ubicación del mismo. El inmueble adquirido para la realización del proyecto se encuentra sobre el camino que conduce a la entrada principal del municipio, es por ello que la comunidad del municipio en cabeza del alcalde expresa su rechazo social a la ejecución de la obra en el sitio

denominado CASA LOMA matricula inmobiliaria #300-218521 debido a que temen el impacto de los olores ofensivos que afecten su salud y desvalorice sus inmuebles, así como por el potencial daño ambiental a los recursos naturales que se encuentran allí, sumado a la afectación en el comercio de la zona aledaña principalmente el turismo. Por lo tanto, los habitantes se han opuesto a que el proyecto se construya en el inmueble señalado y han solicitado que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales - PTARsea ubicada en un lugar diferente. Por ello el Alcalde del municipio ha manifestado la posibilidad de destinar recursos para adquirir otro predio para ubicar dicha planta. 8 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2018-625464 (…)” En el presente asunto se encuentra acreditado que entre el municipio de Rionegro y la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMBse suscribió el convenio interadministrativo N° 8887-08, cuyo objeto era “Aunar esfuerzos entre la CDMB y el Municipio de Rionegro, para la ejecución del componente ambiental del Plan Departamental de Aguas de Santander, a través del diseño, construcción y puesta en marcha del Sistema de Tratamiento de Aguas Residuales –PTARen el municipio de Rionegro”. Conforme a las obligaciones pactadas la CDMB debía realizar la socialización del proyecto de construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales con la comunidad del municipio de Rionegro beneficiada con su ejecución, mientras que al municipio le correspondía,

entre otras, presentar los documentos que acreditaran la propiedad del inmueble destinado por la entidad territorial para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, obligación que fue posteriormente trasladada a la CDMB, entidad que por medio de escritura pública N° 4175 de fecha 8 de octubre de 2014 adquirió un predio rural denominado “CASA LOMA”, en el cual se construiría la mencionada planta de tratamiento de aguas Residuales. Frente a la socialización del proyecto para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales del municipio de Rionegro se allegó copia del acta de reunión llevada a cabo el 4 de julio de 2014, en la que, con la dirección de la CDMB, se analizaron los estudios y conceptos técnicos para la adquisición de los predios sobre los que se construiría la planta de tratamiento de aguas residuales, los cuales recomendaban la adquisición del predio “Casa Loma”, por cumplir con los requerimientos técnicos y ambientales para la construcción de la obra. Contrario a lo anterior, la parte actora ha argüido que por la cercanía existente entre predio en el que se piensa construir la planta de tratamiento de aguas residuales con las viviendas ubicadas al ingreso 9 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2018-625464 del municipio de Rionegro, sus habitantes podían verse afectados con malos olores, desvalorización de sus predios, y reducción del comercio y el turismo para el ente territorial, pero para sustentar sus reclamos no se allegó ningún soporte técnico frente al posible peligro o vulneración

que se podría generar con la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales en el predio adquirido y destinado para tal efecto. Por el contrario, la Corporación Autónoma para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga –CDMBsí cuenta con un estudio que estableció que la zona en la que se pretendía construir la citada planta cumplía con los requisitos de ley1, y que solo existiría una afectación menor por los eventos de avenida, producidos por tiempos de retorno de 100 años y que para los tiempos de retorno de 50 y 25 años no tendría efecto la inundación de tal lote. Del mismo modo, conforme a la Resolución N° 1128 del 25 de noviembre de 2014, expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA - CDMB-, la distancia mínima de amortiguamiento de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) a una Zona Residencial, sería de 75 metros, distancia que es respetada por el inmueble adquirido para realizar la construcción de la planta de tratamiento de aguas Residuales del municipio de Rionegro, ya que además de cumplir con las especificaciones técnicas, se encuentra ubicado después de 110 metros de la casa más cercana y su uso de suelo estaba enmarcado como una zona de expansión industrial2. Conforme al concepto técnico de “Condiciones de diseño de la PTAR Rionegro”, que es el resultado del Contrato de Consultorio No. 6463-4 suscrito con el Consorcio de Estudios Aguas de Santander 2009, la

Planta de Tratamiento de Aguas Residuales - PTAR-Rionegro, además de garantizar una mejor calidad de vida a la población, cumple con los 1 “ESTUDIO DE GESTIÓN DEL RIESGO HIDRÁULICO Y AMENAZA POR INUNDACIÓN DE UN (01) KM DEL RIO ADYACENTE AL SECTOR DE DESARROLLO PROYECTO DE VIVIENDA DEL MUNICIPIO DE RIONEGRO-SANTANDER” – Folio 248 cuaderno principal. 2 Folio 169 del cuaderno de medidas cautelares 10 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2018-625464 parámetros de calidad exigidos por la normatividad ambiental vigente3, documentos que fueron respaldados con los testimonios rendidos por los ingenieros SERGIO DUVAN PAREDES CELIS, CARLOS ALBERTO SUAREZ SANCHEZ y OSCAR JOSE ORTEGA GOMEZ, quienes corroboraron que, tal como está diseñada la planta, no debía generar problemas ni olores ofensivos. Conforme a lo anterior, tal como lo concluyó el a quo, el Ministerio Público considera que no se encuentra demostrado que la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales -PTARdel municipio de Rionegro amenace con ser un foco de producción de malos olores ni que podría llegar a afectar la calidad de vida de los habitantes cercanos al predio en que la misma piensa ser ubicada y, por el contrario, lo que se advierte es que es necesaria para la conservación de las fuentes hídricas y para el manejo de las aguas residuales que redundara en beneficio de la

población de dicho territorio. Así las cosas, al no existir elementos de juicio que permitan corroborar el supuesto peligro o amenaza de vulneración de los derechos colectivos cuya protección se solicita, no podría accederse a las pretensiones que se esgrimieron contra la realización de una obra proyectada para el mejoramiento del entorno ambiental del municipio de Rionegro, y si hubo poca socialización del proyecto y oposición de los habitantes que consideran que la planta de tratamiento de aguas residuales puede llegar a generar algún tipo de perjuicio, ello tampoco puede constituirse en argumento para continuar paralizando o impedir que se ejecute una obra necesaria para reducir la contaminación de las fuentes hídricas y la protección de la salubridad pública. CONCLUSIÓN De conformidad con las pruebas allegadas, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en precedencia, para esta Procuraduría Delegada no existe fundamento para revocar la decisión de primera instancia, pues al no haberse demostrado la vulneración o amenaza de 3 Decreto 631 de 2015 11 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms IUS-E-2018-625464 los derechos colectivos cuya protección se pretendía, resulta inviable impedir o continuar paralizando una obra proyectada para limpieza de las fuentes hídricas y protección de la salubridad pública de los habitantes del municipio de Rionegro (Santander). En los anteriores términos, esta Agencia del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, presenta su concepto

solicitando la confirmación de la sentencia impugnada. Del señor Consejero, atentamente, ANDRÉS MUTIS VANEGAS Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 12 6800123300020160043801 5aCdeE/AMV/Llms

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