PGN - ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Contra articulo 8 ley 2044 de 2020 saneamiento de pre

Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Sorayda Janneth Riaño Burgos contra el artículo 8° (parcial) de la Ley 2044 de 2020, “Por la cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”. Bogotá D.C., 23 de junio de 2021 Honorables Magistrados Corte Constitucional Cuidad

Expediente: D-14096

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Sorayda Janneth Riaño Burgos contra el artículo 8° (parcial) de la Ley 2044 de 2020, “Por la cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo

Concepto No.: 6966

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 278.5 de la Constitución Política y 17.3 del Decreto Ley 262 de 20001, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes La ciudadana Sorayda Janneth Riaño Burgos interpuso demanda de inconstitucionalidad contra la expresión que se subraya enseguida del artículo 8° de la Ley 2044 de 2020: “Artículo 8°. Obtención de la propiedad por motivos de utilidad pública e interés social. En los asentamientos humanos ilegales consolidados que se encuentren ubicados en predios de propiedad legítima a favor de particulares, cuya posesión sea igual o mayor de diez (10) años, sin que el propietario

legítimo y a falta de este, sus herederos o terceros interesados hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales o habiéndolas hecho hasta la 1 En la presente oportunidad, el concepto del Ministerio Público es suscrito por el Viceprocurador General de la Nación, en tanto que, mediante Auto 202 de 2021 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), la Corte Constitucional aceptó el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación. 2 fecha no hayan podido adquirirlos, el ente territorial podrá obtener su propiedad a través de expropiación por vía administrativa, por motivos de utilidad pública e interés social como lo establece el artículo 58 de la Ley 388 de 1997”. La demandante solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión acusada, al considerar que mediante la misma el Congreso de la República se inmiscuyó en asuntos de competencia privativa de la rama judicial2, vulneró la independencia de dicho poder público3 y desconoció el principio de cosa juzgada constitucional4, en tanto habilitó a las entidades territoriales para que puedan adelantar la expropiación administrativa de predios ocupados desconociendo sentencias judiciales ejecutoriadas en las que se haya ordenado el restablecimiento de la posesión material de inmueble a su propietario.

II. Concepto del Ministerio Público El artículo 58 de la Constitución Política establece que “se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles”, así como que el derecho de dominio tiene “una función social” y “ecológica”, por lo que en caso de conflicto entre los intereses generales y particulares deberán ceder estos

últimos en favor de aquellos5. De igual manera, la disposición superior faculta al Congreso de la República para regular la expropiación administrativa de bienes particulares, restringiendo su margen de ordenación a que se contemple que las operaciones de tradición forzosa de la propiedad6: (i) estén justificadas en motivos de utilidad pública e interés general fijados en una norma legal previa, (ii) se adelanten en el marco de un procedimiento que permita ejercer las garantías del derecho al debido proceso, (iii) se encuentren precedidas del pago de una indemnización, y (iv) sean objeto de eventual revisión judicial7. Al respecto, se resalta que dicha facultad regulatoria no se encuentra restringida por la eventualidad de que los bienes particulares objeto de expropiación hayan sido salvaguardados mediante una decisión judicial para superar una situación de perturbación de su posesión, lo cual encuentra justificación en que: 2 Cfr. Artículo 136.1 de la Constitución. 3 Cfr. Artículo 228 de la Constitución. 4 Cfr. Artículo 243 de la Constitución. 5 En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que la propiedad privada no es un derecho intangible, pues en virtud del principio del Estado Social de Derecho, los atributos del dominio (uso, goce y disposición) se deben armonizar con los intereses de la comunidad y el principio de solidaridad, de manera que es posible privar a una persona de su propiedad contra su voluntad, previa observancia de los requisitos constitucionales (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-750 de 2015). 6 En este sentido, desde sus inicios, la Corte Constitucional ha señalado que la expropiación es una “operación de derecho público mediante la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del

dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa” (Sentencia C153 de 1994, reiterada en los fallos C-1074 de 2002 y C-227 de 2011). 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C059 de 2001 y C-227 de 2011. 3 (i) La protección judicial otorgada al propietario de un bien inmueble ante la perturbación de su posesión es de carácter real8 y, por ello, no es independiente del derecho dominio, con lo cual si este es trasferido el nuevo titular puede beneficiarse de aquella9; y (ii) Por consiguiente, como la expropiación es una trasferencia del dominio de un bien en favor del Estado, implica que éste se convierte en beneficiario de las medidas judiciales de protección que tenga la propiedad, sin que las mismas sean suprimidas del tráfico jurídico por el desarrollo de dicha operación administrativa. En este orden de ideas, la Procuraduría considera que la expresión acusada, al disponer que las entidades territoriales están facultadas para adelantar el procedimiento de expropiación por motivos de utilidad pública e interés general sobre bienes privados con asentamientos humanos ilegales consolidados, cuya posesión sea igual o mayor de 10 años y el propietario legítimo o, a falta de este, sus herederos o terceros interesados, hayan hecho uso de las instancias administrativas y judiciales correspondientes para tener su posesión material sin obtener resultados positivos, resulta conforme con: (i) El artículo 136.1 de la Carta Política, porque no es una intromisión del Congreso de la República en las competencias de otra Rama del Poder

Público, sino que constituye un ejercicio de la potestad ordenadora que el artículo 58 de la Constitución le atribuyó, la cual le permite regular la expropiación administrativa, sin que para el efecto se consagre prohibición superior sobre su procedencia frente a bienes particulares que hayan sido objeto de salvaguarda judicial por perturbación de su posesión; y (ii) El artículo 228 de la Constitución, pues en nada atenta contra la autonomía judicial, ya que no tiene el alcance de modificar o anular las órdenes judiciales de protección de la propiedad decretadas sobre bienes objeto de expropiación, porque las mismas se trasfieren junto con el dominio al momento de concretarse dicha operación administrativa. Por lo demás, el Ministerio Público estima que la expresión demandada tampoco vulnera el artículo 243 de la Carta Política, ya que dicha disposición superior hace referencia a la cosa juzgada de los fallos proferidos por la Corte Constitucional en 8 En este sentido, se ha resaltado el carácter real de la acción reivindicatoria, el cual se origina en la naturaleza del derecho de dominio que se protege a través de la misma. Al punto, se resalta que, de conformidad con el artículo 946 del Código Civil, “la reivindicación o acción de dominio es la que tiene el dueño de una cosa singular, de que no está en posesión, para que el poseedor de ella sea condenado a restituirla”. Sobre el tema ver: Angarita Gómez, Jorge. Lecciones de Derecho Civil, Timo II, Temis: Bogotá, pág. 224. 9 Sobre el particular, en el artículo 68 del Código General del Proceso, al regularse la sucesión procesal, se

señala que “(…) el adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso podrá intervenir como litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte contraria lo acepte expresamente”. 4 sede de control abstracto de constitucionalidad de las normas legales10, en los que, por su naturaleza, no se protegen en concreto las perturbaciones a la propiedad.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de la expresión “o habiéndolas hecho hasta la fecha no hayan podido adquirirlos” contenida en el artículo 8° de la Ley 2044 de 2020, “Por la cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente,

ANTONIO THOMAS ARIAS

Viceprocurador General de la Nación

Proyectó: Santiago Bernal Vásquez - Asesor Grado 19.

Revisó: Marco Antonio Campaña Vera - Asesor Grado 24.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 10 De ahí que se contemple, por ejemplo, que “(…) ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”.

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