PGN - ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - El especial tratamiento a una cultura debe ser justif

Bogotá, D.C., 03 de junio de 2010 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso segundo del numeral 6 del artículo 1 de la Ley 397 de 1997, “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”.

Demandante: FERNANDO CHARRIA GARCÍA

Magistrado Sustanciador: Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA

PORTO Expediente No. D-8067 Concepto No. 4967 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5, de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró el ciudadano FERNANDO CHARRIA GARCÍA, contra el inciso segundo, numeral sexto, del artículo 1º de la Ley 397 de 1997, cuyo texto se resalta a continuación: LEY 397 DE 1997 (agosto 7) Diario Oficial No. 43102, de 7 de agosto de 1997 Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y

estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA:

TITULO I.

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y DEFINICIONES

Concepto No. 4967 ARTICULO 1o. DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES Y DEFINICIONES DE ESTA LEY. La presente ley está basada en los siguientes principios fundamentales y definiciones: (...)

6. El Estado garantiza a los grupos étnicos y lingüísticos, a las comunidades negras y raizales y a los pueblos indígenas el derecho a conservar, enriquecer y difundir su identidad y patrimonio cultural, a generar el conocimiento de las mismas según sus propias tradiciones y a beneficiarse de una educación que asegure estos derechos.

El Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones. (Negrilla fuera de texto).

1. Planteamientos de la demanda.

El ciudadano CHARRIA GARCÍA considera que la frase “El Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones”, vulnera los artículos 7, 13 y 70 de la Carta Política, por las siguientes razones: 1.1. La expresión acusada, al reconocer y brindar especial protección a una sola de las tantas culturas que existen en nuestro país, desconoce el principio de la diversidad cultural previsto en el artículo 7 de la Carta Política. A juicio del actor, ese especial reconocimiento y protección de la cultura caribe va en detrimento de las otras culturas y, en consecuencia, de la

diversidad cultural, la cual, a la luz de Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural, es patrimonio común de la humanidad, fuente de desarrollo, y está íntimamente ligada al concepto de pluralismo cultural (artículos 1, 2 y 3 ibídem). 2 Concepto No. 4967 1.2. De igual manera, en sentir del libelista, la frase demandada vulnera el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 superior, en la medida en que privilegia especialmente a una cultura frente a las demás existentes en el territorio colombiano. Sobre la base de la Sentencia T-352 de 1997, en la cual la Corte Constitucional fija los requisitos que debe reunir una medida que establece un trato diferenciado, para superar el juicio de igualdad, el actor considera que la expresión demandada no cumple con tales requisitos. Cinco son los argumentos en los que se funda esta consideración, a saber: (i) la medida de protección especial a la cultura caribe no persigue un objetivo constitucionalmente imperioso; (ii) la ley no consagra dato alguno que pueda esgrimirse como razón de idoneidad para garantizar la finalidad del trato especial a la cultura caribe; (iii) la disposición acusada no es indispensable para lograr el propósito de la Ley 397 de 1997, el cual se concreta en el desarrollo de los artículos 70, 71 y 72 de la Carta Política; (iv) el beneficio que puede obtener la cultura caribe con la norma cuestionada, es menor que el daño que causa la desatención que por ella pueda ocasionarse a los pueblos indígenas, a las comunidades negras y a los raizales, grupos que están en

peligro de extinción o en una situación de deterioro mayor que la de la cultura caribe, (v) no hay claridad sobre el grado de diferencia existente entre la cultura caribe y las demás culturas, pues la ley no lo señala ni se apoya en estudio alguno sobre el tema, razón por la cual el trato diferenciado no puede ajustarse al grado de la diferencia que pueda existir entre la cultura favorecida y las demás existentes en el territorio. 1.2.3. Finalmente, señala el demandante que la disposición acusada vulnera el artículo 70 de la Constitución, el cual reconoce la existencia de diversas culturas en el territorio colombiano. Todas las culturas tienen igual dignidad, pues la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. Tal precepto, a juicio del actor, fue ignorado por el inciso 3 Concepto No. 4967 segundo del numeral sexto del artículo 1º de la Ley 397 de 1997, al reconocer la especificidad de la cultura caribe y brindar especial protección a sus diferentes expresiones.

2. Problema jurídico.

Corresponde al Ministerio Público determinar si la disposición acusada, al reconocer la especificidad de la cultura caribe y determinar que el Estado le brindará especial protección a sus diversas expresiones, transgrede el principio de la diversidad cultural (artículo 7 superior), vulnera el derecho a la igualdad (artículo 13 constitucional) y desconoce lo dispuesto en el artículo 70 de la Constitución, el cual reconoce la existencia de diversas culturas en el territorio colombiano, indica que todas ellas tienen igual dignidad y señala que la cultura en sus diversas manifestaciones es

fundamento de la nacionalidad. Para resolver este problema es menester hacer unas breves consideraciones sobre la noción de cultura, con el propósito de ilustrar el análisis constitucional y, a la postre, llegar a una conclusión jurídica.

3. De la cultura. 3.1. La palabra cultura tiene varios significados según los contextos en los que aparece. Cultura es tanto “el Conjunto de conocimientos que permite a alguien desarrollar su juicio crítico”1, como el “Conjunto de modos de vida y costumbres, conocimientos y grado de desarrollo artístico, científico, industrial, en una época, grupo social, etc2.” (Negrilla fuera de texto). 1 Diccionario de la Lengua Española 2 Diccionario de la Lengua Española

4 Concepto No. 4967 3.2. La Carta Política de 1991 contempla la cultura en las dos acepciones señaladas anteriormente, pues en sus artículos 7°, 8°, 70 y 71 reconoce y protege la diversidad étnica y cultural; establece la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas culturales de la Nación; determina que el Estado tiene el deber de promover y fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de oportunidades y dispone que la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país. 3.3. Tal como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional3, “la diversidad cultural de la Nación hace referencia a formas de vida y concepciones del mundo no totalmente coincidentes con las costumbres de la mayoría en

aspectos tales como la raza, religión, lengua, arte, folclor y tradiciones artísticas. Los grupos humanos que por sus características culturales no se ajustan a las creencias, costumbres y parámetros sociales propios de la mayoría o difieren de los gustos y anhelos de ésta, tienen derecho constitucional al reconocimiento de sus diferencias con fundamento en los principios de dignidad humana (Preámbulo y C.P. art. 1°), pluralismo (C.P art. 1°) y protección de las minorías (C.P. arts. 1° y 7), así como en los derechos fundamentales a la identidad personal y al libre desarrollo de la personalidad (C.P. art. 16)". 3.4. La Ley 397 de 1997, parcialmente acusada, define la cultura como “el conjunto de rasgos distintivos, espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a los grupos humanos y que comprende, más allá de las artes y las letras, modos de vida, derechos humanos, sistemas de valores, tradiciones y creencias.” Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el Ministerio Público procederá a realizar el análisis constitucional de la disposición acusada.

4. Análisis de constitucionalidad. 3 Sentencia C-1192 de 2005

5 Concepto No. 4967 4.1. En el caso en estudio, el demandante solicitó a la Corte Constitucional declarar la inconstitucionalidad de la expresión “El estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones” contenida en el inciso segundo del numeral 6 del

artículo 1 de la Ley 397 de 1997, por cuanto, a su juicio, el legislador vulneró los artículos 7, 13 y 70 de la Carta Política. 4.2. El Ministerio Público considera que el especial tratamiento dado por la disposición acusada a la cultura caribe, no puede considerarse prima facie como inconstitucional. Los tratos diferentes o especiales, no son en sí mismos inconstitucionales, pues el factor relevante para hacer tal calificación es el de si éstos están o no justificados a la luz del ordenamiento superior, asunto que pasa a dilucidarse en los siguientes párrafos. 4.3. El Preámbulo de la Carta Política señala como una de las razones del ordenamiento constitucional colombiano, “asegurar a los habitantes del territorio nacional la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico democrático y participativo que garanticen un orden político, económico y social justo…” (negrilla fuera de texto). 4.4. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, que reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación, lo mismo que las riquezas culturales y que tiene como fin esencial facilitar la participación de todos en las decisiones que los afecten, en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (artículos 1, 2, 7, 8 y 72 de la Carta Política). 6 Concepto No. 4967 El pluralismo es el fundamento de la unidad nacional, una de cuyas

manifestaciones es el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación (artículos 1, 7 y 8 Superiores). Tal como se señaló anteriormente, en Colombia la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. El Estado reconoce la igualdad y dignidad de todas las que conviven en el país, por lo cual debe promover la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación (artículo 70). 4.5. En desarrollo de las citadas disposiciones constitucionales, el Congreso de la República expidió la Ley 397 de 1997, “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias”. (Negrilla fuera de texto). El título de la Ley 397 de 1997 indica que ese ordenamiento protege, en igualdad de condiciones, a todas las culturas. Sin embargo, de lectura desprevenida de la disposición acusada, es fácil deducir que la misma favorece de una manera especial a la cultura caribe. El precepto cuestionado es mucho más limitado, en su alcance, que el fijado por la Ley en su título, cuyo objetivo es el reconocimiento y protección de todas las culturas. La anterior consideración se confirma al revisar la exposición de motivos del Proyecto de Ley Número 192 de 1996 Cámara, Número 178 de 1997 Senado y Acumulado Número 85 de 1996 Senado4, que dio lugar a la Ley 397 de 1997,

en la cual se manifestó lo siguiente:

C. El derecho social a la cultura y el reconocimiento de la diversidad cultural 4 Publicada en la Gaceta del Congreso No. 153 del jueves 22 de mayo de 1997. P.2

7 Concepto No. 4967 (...) Urge que las culturas locales sean reconocidas y dotadas de mecanismos que les den la oportunidad de expresarse, prolongarse y recrearse. Configuran todas ellas el patrimonio vivo de Colombia, siendo cada una un hilo dentro del gran tejido que forma la identidad nacional. Estas culturas que se han perpetuado milagrosamente gracias al poder de la tradición son capaces de arrojarnos un conocimiento magnífico sobre nuestra identidad y a la vez explicar el porqué de aquellas diferencias que en épocas como las actuales nos separan y colocan en pugna”. (Negrilla y subraya fuera de texto). (...) 4.6. Así las cosas, se pregunta el Ministerio Público: ¿las culturas existentes en el territorio nacional tienen derecho, al igual que la cultura caribe, al reconocimiento de su especificidad y a gozar de especial protección a sus diversas expresiones? 4.6.1. La respuesta es sí, y ello se confirma al realizar un juicio de igualdad en relación con el trato de que son objeto la cultura caribe y las demás culturas existentes en Colombia por parte de la Ley 397 de 1997. Es del caso destacar las condiciones señaladas por la jurisprudencia constitucional5, para que pueda darse un trato distinto a diferentes personas o grupos sin vulnerar el artículo 13 de la Carta Política, valga decir, para que un trato diferente o discriminatorio esté justificado, a saber:

• En primer lugar, que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho; - En segundo lugar, que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad; - En tercer lugar, que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales; - En cuarto lugar, que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorgasean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna; 5 Sentencia C-530 de 1996

8 Concepto No. 4967 - Y en quinto lugar, que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican. Si concurren pues estas cinco circunstancias, el trato diferente será admisible y por ello constitutivo de una diferenciación constitucionalmente legítima; en caso contrario, el otorgar un trato desigual será una discriminación contraria a la Constitución. (negrilla y subraya fuera de texto). 4.6.2. El trato diferenciado sólo se justificaría si se dieran las cinco circunstancias anotadas. Una revisión del caso permite advertir que la cultura caribe y las demás culturas no se encuentran en una distinta situación de hecho; que la diferencia no parece tener finalidad o propósito explícito; que esta finalidad precaria, no está soportada en argumento alguno, ni razonable ni irrazonable, y más bien parece fundarse en el capricho; que al no haber situación de hecho diferente, ni finalidad perseguida, no es posible

que ellas, en tanto ausencias, sean coherentes; y que la ausencia de racionalidad impide que se pueda establecer una proporcionalidad. En este orden, la diferencia de trato entre la cultura caribe y las demás culturas resulta injustificada e irrazonable y, por tanto, contraria a la Constitución. Empero en este caso no se trata de negar el especial reconocimiento y protección a la cultura caribe, que bien lo merece y lo requiere, para desmejorar el reconocimiento y la protección de ésta, como ocurriría si se produjese una declaratoria de inexequibilidad, sino de ampliar ese reconocimiento y protección especiales, de los que goza la cultura caribe a las demás culturas que existen en el territorio nacional. 4.6.3. Todas las culturas deben ser beneficiadas por la Ley 397 de 1997, en el sentido de reconocerles lo que es propio de ellas, lo que las caracteriza y distingue de las demás, dotándolas de las herramientas necesarias para perpetuar sus modos de vida, costumbres, conocimientos, desarrollo artístico, en suma, todo el conjunto de las manifestaciones en que se expresa la vida tradicional de cada grupo social. 9 Concepto No. 4967 Sólo la inclusión de todas las culturas como beneficiarias de la Ley 397 de 1997, permite garantizar y proteger los derechos a la identidad, la autonomía e integridad cultural consagrados en los artículos 1, 2, 7, 8 y 70 de la Constitución Política. 4.7. La norma demandada parcialmente, genera una desigualdad de trato, al no extender los beneficios previstos en la disposición acusada a todas las

culturas del territorio nacional, las cuales se encuentran en una situación de hecho similar a la de la cultura caribe, lo cual transgrede el principio de la diversidad cultural (artículo 7 superior), vulnera el derecho a la igualdad (artículo 13 constitucional) y desconoce lo dispuesto en el artículo 70 de la Constitución, que reconoce la existencia de diversas culturas en el territorio colombiano, indica que todas ellas tienen igual dignidad y señala que la cultura en sus diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad. 4.8. La anterior circunstancia hace necesario que la Corte, para subsanar esa situación inconstitucional, profiera una sentencia mediante la cual garantice la efectividad del principio de la diversidad cultural (artículo 7 superior), y proteja la dignidad y el derecho a la igualdad de todas las culturas existentes en el territorio nacional (artículos 13 y 70 constitucionales).

5. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional Declarar la EXEQUIBILIDAD de la frase“El Estado colombiano reconoce la especificidad de la cultura caribe y brindará especial protección a sus diversas expresiones”, siempre y cuando se entienda que las demás culturas existentes en el territorio obtendrán los mismos beneficios consagrados en la Ley 397 de 1997, esto es, también tendrán derecho al 10 Concepto No. 4967 reconocimiento de su especificidad y se les brindará especial protección a sus diversas expresiones. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/MLOvalleB. 11