PGN - ACCIONES POPULARES - En la constitución política de 1991

Procurador General Bogotá, D.C., enero 13 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39 y 40, inciso primero, de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: RAMIRO BEJARANO GUZMÁN

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA

Expediente No. D-4910 Concepto No. 3452 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró el ciudadano RAMIRO BEJARANO GUZMÁN contra los artículos 39 y 40, inciso primero, de la Ley 472 de 1998, “por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

1. Planteamientos de la demanda A juicio del ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán las normas demandadas vulneran los postulados establecidos en el preámbulo y en los artículos 1, 4, 13, 83 y 95, numerales 2,5,7,8 y 9 de la Carta Política, por las siguientes razones:

Procurador General 1.1. Las acciones populares nacieron a la vida jurídica como acciones de tipo civil, es así como el Código Civil las consagró en los artículos 1005, 2359 y 2360. La primera norma citada contemplaba a favor del demandante que en ejercicio de la acción popular lograra la demolición, el arreglo de una construcción o se resarciera el daño provocado, una recompensa a cargo de quien estaba causando tal amenaza o vulneración. Además de lo anterior, tal régimen ius privatista consagraba a favor de la persona que actuaba en beneficio de la comunidad y lograba sentencia favorable, una indemnización por todas las costas de la acción, reconociendo una suma por el tiempo y la diligencia empleadas en el ejercicio de la misma. Con la expedición de la Constitución Política de 1991, se elevó a rango constitucional el carácter de las acciones populares y se amplió el campo de aplicación, convirtiéndolas en acciones públicas, mediante las cuales cualquier persona puede solicitar al juez competente la protección de los derechos e intereses colectivos, que estuvieren amenazados o vulnerados por la acción u omisión de una persona natural o jurídica. En desarrollo del artículo 88 superior, que contempla las acciones populares, el legislador expidió la Ley 472 de 1998. Con su enaltecimiento a nivel constitucional, las acciones populares dejaron de ser acciones civiles para convertirse en acciones públicas, su campo de acción se amplió a la búsqueda de la protección de todos los derechos e intereses colectivos y no de sólo unos pocos, se extendió la legitimidad para demandar a cualquier persona sin importar su interés particular, pues, se presume que la búsqueda del amparo de tales derechos e intereses se hace con fines altruistas

porque el fin es la protección del interés general. No obstante, el legislador al momento de expedir la ley demandada no tuvo en cuenta el carácter público de estas acciones y conservó el incentivo a manera de premio para el actor popular, o recompensa como se denominaba en el Código Civil, la que va más allá de las simples costas procesales, para aquellas personas que actuaran en defensa de los derechos de la comunidad. Procurador General Recuerda el demandante que las acciones civiles son aquellas por las cuales las personas buscan satisfacer un interés de tipo particular, a diferencia de las acciones públicas con las cuales se busca satisfacer un interés general, por lo tanto los ciudadanos que ejercen estas acciones lo hacen de manera solidaria y altruista, con el único fin de proteger a todo el conglomerado, no sólo a sí mismo. Habiendo perdido la acción popular la condición de instrumento civilista para convertirse en acción pública de raigambre constitucional, lo mismo debió haber ocurrido con el incentivo o la recompensa a favor del actor de la acción, que se justificaba en el código de Andrés Bello, pero no en el régimen de Estado Social de Derecho, adoptado por la Carta de 1991, sustentado entre otros principios, en el de solidaridad de los ciudadanos con el bien común. Por las razones señaladas anteriormente, el ejercicio de las acciones populares no tiene por que ser premiado con incentivos o recompensas, porque tales dispositivos son propios del accionar ejercido al amparo del derecho privado. 1.2. Con la fijación del incentivo para las personas que ejerciten las acciones populares, se vulnera lo dispuesto en la Constitución, toda vez que el ordenamiento superior consagra como principio la solidaridad de las personas

que integran la Nación, y el deber de las mismas de buscar el interés general. Cuando una persona actúa de manera solidaria lo hace sin esperar mayor recompensa, que la satisfacción personal de ayudar a los demás, en el caso de las acciones populares, de haber logrado la primacía del interés general sobre el particular. Así las cosas, el incentivo señalado por el legislador en las normas demandadas “desnaturaliza el verdadero sentido y naturaleza constitucional de la acción popular, convirtiéndola en la que puede llamar un negocio de muchos particulares que no ven en ella la oportunidad de hacer un bien a la Procurador General comunidad evitando la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, sino la posibilidad de enriquecerse, como lamentablemente está ocurriendo en los estrados judiciales.” (negrilla fuera de texto). El principio de solidaridad consagrado en la Carta Política se desarrolla dentro de los ciudadanos, como “aquel deber de conducta desinteresado, en el cual el ciudadano actúa en la búsqueda del beneficio general, olvidándose de sus intereses particulares./Por lo tanto, fijar un incentivo, remuneración o recompensa, a aquellas personas que actúan en interés general contradice el principio de solidaridad y los deberes ciudadanos consignados como pilares fundamentales en nuestra Constitución Política.” El hecho de no recibir un incentivo no implica que el actor popular termine asumiendo la carga pública de adelantar un proceso, por cuanto las expensas que él invierta en el trámite del litigio, le deben ser restituidas si obtiene sentencia favorable, según lo reglado en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

En este orden, el actor popular que vence en su litigio, reporta un provecho como miembro de la comunidad, sin que pierda los costos invertidos en el litigio, que le son reembolsados por la contraparte condenada al pago de las costas. Las personas que ejercitan las acciones de inconstitucionalidad, nulidad y de cumplimiento también actúan en pos del interés general y a ellos no se les reconoce recompensa alguna por su gestión, por lo tanto no existe razón valedera para que los actores populares que obtienen un fallo favorable en este tipo de proceso obtengan un incentivo. Cosa diferente es la razón de ser que inspira el pago de recompensa a los ciudadanos que delaten a delincuentes, pues éstos si bien actúan en interés de la comunidad y en la búsqueda de la prevalencia del orden público, también es cierto que ponen en peligro su vida e integridad personal, a diferencia de quien Procurador General instaura una acción popular, que por el simple hecho de ejercitarla no pone en riesgo su vida ni la de los suyos. 1.3. El artículo 40 de la Ley 472 establece que en las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante tendrá derecho a un incentivo económico equivalente al quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular, mientras que en las acciones populares diferentes a ésta el incentivo que corresponde al actor se fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales, vulnerándose así el derecho a la igualdad de las personas que hacen uso de tal mecanismo de defensa, pues, no se justifica

establecer diferencia alguna por virtud del derecho o interés colectivo que se considera vulnerado o amenazado y finalmente protegido por una sentencia. Mas grave aún es que el artículo 40 de la Ley 471 de 1998 dispone que es la entidad pública que resultó beneficiada con los resultados del proceso, es decir, el ente estatal que participa del mismo interés del demandante, quien debe recompensarlo por su gestión, lo que deviene en ilógico, toda vez que, quien debe recompensar al actor es la persona demandada, como vulneradora o amenazadora de los derechos e intereses colectivos.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si los artículos 39 y 40, inciso primero, de la Ley 472 de 1998, que contemplan el incentivo económico a favor del demandante en una acción popular, vulnera el principio de solidaridad en que se sustenta el Estado Social de Derecho, el deber de todas las personas de proteger interés general y el derecho a la igualdad.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Las acciones populares en el ordenamiento jurídico colombiano Procurador General 3.1. Las acciones populares antes de la Carta Política de 1991

Tal como lo señala el actor, las acciones populares no son extrañas a nuestro ordenamiento jurídico, pues se encontraban consagradas en el Código Civil, principalmente, en los artículos 1005, correspondiente al Título XIV de las acciones posesorias especiales, y 2359, ubicado en Título XXXIV sobre la responsabilidad común por las delitos y las culpas. El artículo 1005 del Código Civil, consagra la acción popular denominada por la

doctrina “en favor de los bienes de uso público y de los usuarios”, por cuanto determina: “La municipalidad y cualquiera persona del pueblo tendrá en favor de los caminos, plazas u otros lugares de uso público, y para la seguridad de los que transiten por ellos, los derechos concedidos a los dueños de heredades o edificios privados...”, es decir, se trata de un mecanismo previsto tanto para la defensa de los bienes de uso público, como para proteger la seguridad de los usuarios de ellos. Vale advertir, que el inciso segundo del artículo 1005, consagraba el derecho del actor popular a obtener una recompensa, cuando la sentencia hubiese sido favorable a sus pretensiones. Por otra parte, el artículo 2359 del Código Civil, contempla la acción popular que tiene por objeto evitar el daño contingente que amenace a personas indeterminadas. Si bien, esta norma no contempla recompensa alguna en favor del actor, el artículo 2360 determina que “si las acciones populares a que dan derecho los artículos precedentes, se declararen fundadas, será el actor indemnizado de todas las costas de la acción, y se le pagarán lo que valgan el tiempo y la diligencia empleados en ella, sin perjuicio de la remuneración específica que conceda la ley en casos determinados.” En este orden, las acciones populares, si bien estaban consagradas en un ordenamiento de derecho privado y por ello consideradas como acciones de tipo Procurador General civil, eran acciones públicas, pues, además de que podían ser interpuestas por cualquier persona, perseguían la protección del interés general, aunque la defensa de éste implicara también la protección del interés privado del actor.

Luego no le asiste razón al actor cuando afirma que las acciones populares nacieron a la vida jurídica como acciones de tipo civil, es decir, de estirpe ius privatista, lo cual justificaba la existencia o el pago de una recompensa al actor a quien le prosperaban sus pretensiones en la acción popular, por cuanto, si bien los preceptos que regulaban tales mecanismos formaban parte del Código Civil, estos medios de defensa tenían un carácter público, por su fin y su titularidad. Vale destacar que no sólo por el Código Civil fueron reguladas las acciones populares, pues, a manera de ejemplo, pueden citarse la acción popular en defensa del consumidor, consagrada en el Decreto extraordinario 3466 de 1982 y la acción popular en defensa del medio ambiente rural, prevista en el Decreto 2303 de 1989. 3.2. Las acciones populares en la Carta Política de 1991 En la Asamblea Nacional Constituyente, el Doctor Alvaro Gómez Hurtado, frente a la protección del medio ambiente, propuso el siguiente artículo: “La preservación de la Naturaleza y del Ambiente es un objetivo nacional. El conflicto entre este objetivo y el desarrollo económico y social dará derecho a una acción pública cuya forma y condiciones de ejercicio serán establecidas por la ley.” En la exposición de motivos de la citada disposición señaló el autor que: “La norma propuesta, al consagrar como principio constitucional la protección del ambiente, lo hace, primero, como un objetivo programático nacional que vincule a todos los colombianos, sean ellos particulares o entidades del Estado, y segundo, como un imperativo jurídico del cual se puedan derivar efectivas acciones para la tutela de este supremo bien de la colectividad.

Procurador General (...) “No ha sido suficiente el esfuerzo que sobre el particular se ha venido realizando en Colombia. La reglamentación que en esta materia consagra el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto número 2811 de 1974) aparece lejana del conocimiento y compromiso de toda la Nación. Por tanto, debe ser elevada a una norma de mayor jerarquía y a su vez debe acompañársela de instrumentos efectivos que hagan posible la participación de los asociados en el cumplimiento de este cometido.” (Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 23, Título: Protección del Ambiente, Autor: Alvaro Gómez Hurtado, Gaceta Constitucional No. 19 de marzo 11 de 1991). Por otro lado, en el Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia No. 62, contenía el siguiente artículo: “La ley regulará el ejercicio directo y autónomo de las acciones populares para la defensa de los derechos e intereses colectivos, sin perjuicio de las correspondientes acciones individuales.” En la exposición de motivos se manifestó sobre las acciones populares que: “(...) son instrumentos procesales distintos a las tradicionales acciones públicas de inexequibilidad y nulidad de nuestro Derecho Público, ya que sus efectos no se limitan a la preservación del orden jurídico, sino que tienen consecuencias económicas sobre grupos colectivos y sobre los sujetos pasivos de dichas acciones. “Propuestas en la Constituyente “El proyecto del M-19 también contempla de manera especial las acciones populares en los siguientes términos: ‘Demandar de

manera individual o colectiva, en acción pública de defensa, a cualquier persona o entidad, pública o privada, por conductas o actividades que lesionen a una comunidad en particular o a la sociedad en su conjunto y obtener para éstas el resarcimiento correspondiente. La ley que reglamenta dicha acción podrá establecer para el actor algún tipo de recompensa o retribución en el evento en que se logre el restablecimiento del derecho colectivo.’” (negrilla fuera de texto). Procurador General “Con las acciones populares se habrá dado un paso fundamental en el desarrollo de un nuevo derecho solidario, que responda a nuevos fenómenos de la sociedad como es el daño ambiental, los perjuicios de los consumidores, los perjuicios a que se ven sometidas las comunidades en su integridad física y patrimonial, los daños que se le causan a las mismas por el ejercicio abusivo de la libertad económica, sin consideración a conductas comerciales leales y justas.” (Gaceta Constitucional del 22 de marzo 18 de 1991). Fue así como la Carta Política del 1991, en el artículo 88, inciso primero, ordenó al legislador regular “las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”, precepto que fue desarrollado por la Ley 472 de 1998.

4. El Estado Social de Derecho y la solidaridad La Carta Política de 1991, en el título I, artículos primero y tercero, consagra los

principios fundamentales que deben orientar el accionar tanto del Estado como de los particulares. Son principios constitucionales fundamentales, entre otros, los siguientes: 1) El Estado Social de Derecho; “Colombia es un Estado social de derecho”, señala el artículo 1º de la Constitución, es decir, ya no se trata solamente de un Estado de derecho, sino que va más allá, buscando no sólo la sujeción estricta a la ley y la igualdad formal, sino la igualdad real o material, lo mismo que la supremacía del interés general sobre el interés particular. 2) La Solidaridad de las personas, sobre la cual se funda la República de Colombia, según lo preceptuado por el artículo 1º Constitucional. Este principio se manifiesta en varias instituciones, tales como la función social de la empresa y de Procurador General la propiedad, y expresamente en la seguridad social, la cual, según lo señala el artículo 48 superior, debe prestarse con sujeción a él. Así las cosas, el principio de Estado Social de Derecho, una de cuyas características es la supremacía del interés general sobre el particular, y la solidaridad están íntimamente vinculados. Así lo expresó la Corte Constitucional en la Sentencia T - 067 de 1994, en los siguientes términos: “Para los fines de este proceso importa destacar el principio de solidaridad que, como ya lo expresara la Corte, aspira a realizar el valor de la justicia. Ella implica, en palabras del Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, ‘adhesión circunstancial a la causa o empresa de otros’. En términos constitucionales representa el papel activo del Estado, comprometido a prestar el

apoyo que requieran las personas para alcanzar la efectividad de sus derechos y para colmar las aspiraciones propias de la dignidad humana. Es, entonces, un concepto ligado íntimamente a la función del Estado Social de Derecho.” Sobre el principio de solidaridad la doctora Helena Herrán de Montoya, expuso en la plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente, celebrada el 14 de febrero de 1991, lo siguiente: “El consagrar la solidaridad como principio impondrá la asunción de la suerte de Colombia como cosa de todos, no sólo del Gobierno ni de cada quien en particular. (...) “Es ésta, la filosofía que viene inspirando la transformación del estado de derecho en el estado social, que tiene el deber de establecer derechos sustanciales y procurar su efectividad en la vida real, no en el mero formalismo de la letra escrita, pero que al mismo tiempo tiene el derecho de exigir de cada ciudadano su aporte, su participación democrática, para el bienestar colectivo.” De igual manera, la Corte Constitucional en la Sentencia C - 215 de 1999, señaló: Procurador General “Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.” En este orden de ideas, la prevalencia del interés general, propio del Estado Social de Derecho, se logra a través de la solidaridad y la participación de las personas en la vida política, cívica y comunitaria del país, lo que a su vez se constituye en deberes de los ciudadanos y de las personas, deberes que sólo

pueden cumplirse si se tienen los mecanismos necesarios para ello. Fue por eso por lo que el Constituyente de 1991, consciente de la necesidad de dotar a los asociados de los instrumentos necesarios para la protección de los derechos e intereses colectivos, algunos de los cuales, como el derecho al ambiente sano, están íntimamente relacionados con los derechos a la vida y a la salud de las personas, y paralelamente facilitar el cumplimiento de sus deberes, elevó a rango constitucional la acciones populares, consagradas en el artículo 88 de la Carta Política, el cual fue desarrollado por la Ley 472 de 1998. Las acciones populares son instrumentos procesales que tienen una alcance mucho mayor que las acciones públicas de nulidad e inexequibilidad, pues, no sólo buscan mantener incólume el ordenamiento jurídico, sino que persiguen la protección de derechos que interesan no sólo a la comunidad nacional sino a toda la humanidad, tales como el medio ambiente, el cual forma parte del entorno vital del hombre, necesario para su supervivencia y la de las generaciones futuras, a cuya protección se ha comprometido es Estado Colombiano a través de acuerdos internacionales contraídos por él, es por ello que a diferencia de la acción pública de inconstitucionalidad puede ser interpuesta por cualquier persona, aunque no goce de la ciudadanía.

5. El incentivo económico para el actor popular consagrado en las normas demandadas no vulnera el ordenamiento constitucional Procurador General Cuestiona el demandante que en los artículos 39 y 40, inciso primero, de la Ley 472 de 1998, se ha fijado un incentivo para aquellas personas que promuevan las acciones populares en defensa de los derechos e intereses colectivos, cuando en

virtud del principio de solidaridad y de los deberes constitucionales han de actuar en la búsqueda del beneficio general, olvidándose de sus intereses particulares. Al respecto, hay que reiterar que entre los motivos que tuvo el Constituyente para elevar a rango constitucional las acciones populares está la necesidad de suministrar instrumentos efectivos que hagan posible la realización del principio de solidaridad y el cumplimiento del deber de participación por parte de los asociados, frente a la protección de los derechos e intereses colectivos. No es cierto que al fijarse un incentivo económico para impulsar la interposición de las acciones populares en defensa de los derechos e intereses colectivos se vulnera el principio de solidaridad, pues si de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, solidaridad significa “adhesión circunstancial a la causa o a la empresa de los otros”, quien más solidario que aquel que toma la iniciativa de defender los derechos de todos y más aún de las generaciones futuras como es el caso del medio ambiente y los recursos naturales renovables, aun cuando por la interposición de este tipo de acciones se haga acreedor a tal incentivo económico. Por otro lado, tratadistas como el Doctor Germán Sarmiento Palacio, señalaron la necesidad del incentivo para que los asociados hagan uso de las acciones populares, en los siguientes términos: “Pero lo que es claro e innecesario discutir, es el hecho, de que la recompensa constituyó en el pasado, y constituye hoy en el Derecho moderno, la motivación de quienes resuelven actuar como titulares de estas acciones. Si este elemento no existe, las acciones no se ejercen. La acción popular se convertiría en letra

muerta de las legislaciones y en institución inútil.” ( Sarmiento Palacio, Germán. Las Acciones Populares en el Derecho Privado Colombiano, Colección bibliográfica Banco de la República, 1988, pag. 21). Procurador General Así las cosas, el incentivo fijado por el Congreso, en ejercicio de su libertad de configuración legislativa, para el actor popular, lejos de contrariar los principios de Estado Social de Derecho, de primacía del interés general sobre el particular y de solidaridad, lo mismo que las disposiciones constitucionales que señalan los deberes de las personas y de los ciudadanos, constituye cabal concreción de los mismos, además de dar pleno cumplimiento a lo preceptuado en los artículos 8, 78, 79, 80 y 82, todos ellos relacionados con la protección de los derechos colectivos. El término incentivo consagrado en la Ley 472 de 2002, ha sido interpretado de diferentes maneras por la doctrina y la jurisprudencia del Consejo de Estado, pues, se le ha asimilado indistintamente a premio, reconocimiento, compensación, recompensa y aún tratadistas como el Doctor Javier Tamayo Jaramillo han afirmado que cumple la misma función de las agencias en derecho y que por lo tanto tales agencias no son procedentes cuando el juez en la sentencia ordena al demandado pagar el incentivo, pues de lo contrario, este pagaría la condena, más las costas, más el incentivo, y habría enriquecimiento sin causa a favor de la entidad pública beneficiada con la sentencia. ( Tamayo Jaramillo, Javier, Las acciones populares y de grupo en la responsabilidad civil, Baker & McKenzie, 2001, páginas 174 y 175).

Otros, como el Doctor Luis Felipe Botero, citado por el Doctor Tamayo Jaramillo, consideran que la naturaleza de las agencias en derecho y de los incentivos es diferente, pues, estos últimos de alguna manera premian al actor popular que ha tenido éxito en su acción. Teniendo en cuenta que no existe unanimidad por parte de los intérpretes de los artículos 39 y 40, inciso primero, de la Ley 472 de 1997, sobre el sentido del incentivo, es preciso acudir al Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, según el cual, incentivo significa “que mueve o excita a desear o hacer algo.” Desde este punto de vista no le asiste razón al Doctor Bejarano Guzmán Procurador General cuando afirma que el hecho de no recibir un incentivo no implica que el actor popular termine asumiendo la carga pública de adelantar un proceso, puesto que las expensas que el invierta en el trámite del litigio le debe ser restituido si obtiene sentencia favorable, puesto que el incentivo y las expensas a que hace alusión el actor tienen una naturaleza diferente. El incentivo, se reitera, es un medio para estimular, mover, animar a las personas a defender, a través de las acciones populares, los derechos colectivos, en muchos casos afectados por los económicamente poderosos. En el derecho comparado, al igual que en Colombia, si bien existe el deber ciudadano de proteger los derechos e intereses colectivos, también se han diseñado incentivos económicos con el fin de reducir la contaminación por debajo del estándar o meta ambiental o para mejorar o estimular la tasa de cumplimiento de una obligación ambiental. A manera de ejemplo, vale señalar que en los

Estados Unidos fue implementado un programa relacionado con los tanques subterráneos para el almacenamiento de gasolina, el treinta por ciento (30%) de los cuales presentaba fugas de hidrocarburo que afectaba las aguas subterráneas y las aguas corrientes, por lo que se les exigió a los poseedores demostrar que contaban con los activos de capital o el seguro para pagar los costos de limpieza y compensación de los daños, seguro que les fue negado a los pequeños propietarios de tanque por parte de las empresas aseguradoras privadas, por lo que prácticamente en todos los estados del país, las administraciones asumieron la responsabilidad de suministrar el seguro o de pagar por las limpiezas. En Carolina del Norte, se emplearon los fondos del Estado para incentivar económicamente a los poseedores, de manera que mejoraran los tanquesentregándoles una prima más baja para el seguro (Glen Anderson, Los incentivos económicos de control a la contaminación en Estados Unidos en Mecanismos Administrativos y Judiciales de Control a la Contaminación, Fundación para la Defensa del Interés PúblicoFundepúblico, Bogotá, 1993). Procurador General Lo anterior, es para demostrar que el deber de protección de los derechos colectivos y los incentivos o estímulos para la defensa de tales intereses no se excluyen, sino que por el contrario se complementan sin vulnerar el ordenamiento constitucional. En cuanto a la posibilidad de enriquecerse con la interposición de las acciones populares, vale señalar que la misma Ley 472 de 1998, en su artículo 39, deja en manos del juzgador, por ser él quien cuenta con los elementos de juicio

necesarios, la determinación, en cada caso concreto, del monto de los incentivos que se concederán, los cuales oscilan entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. El juez asume, entonces, un control de ese estímulo económico fijado por el legislador en favor del actor popular. Al respecto, hay que destacar que una revisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de acciones populares muestra que en la fijación del monto del incentivo se ha tenido en cuenta principalmente la labor diligente y oportuna desplegada por el actor para lograr, a través de este mecanismo judicial de participación, la protección de unos derechos que no pertenecen a él individualmente sino a toda la colectividad. Por otra parte, de los datos suministrados por la Defensoría del pueblo a la Corte Constitucional en el escrito presentado dentro del expediente número D-4910, sobre los incentivos concedidos por el Consejo de Estado, los cuales fueron tomados del Registro Público de Acciones Populares y de Grupo, se deduce, por un lado, que por el sólo hecho de interponer las acciones populares el operador jurídico no ha reconocido incentivos y, por el otro, que en la mayoría de los casos el monto de éstos ha sido el mínimo señalado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, lo cual se convierte, entonces, en una forma de control, pues, desmotiva a aquellos que sólo ven en las acciones populares un medio de enriquecimiento. Así mismo, hay que recordar que según lo dispuesto por la Ley 472 de 1998, las acciones populares las podrá ejercitar toda persona, natural o jurídica, pública o

privada, y cuando la demandante es una entidad pública y ésta obtiene una Procurador General sentencia favorable a sus pretensiones, el incentivo se destinará al fondo de defensa de intereses colectivos, el cual tiene, entre otras funciones, la de promover la difusión y conocimiento de los derechos e inter