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ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”. - Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 Bogotá, D.C., 24 de junio de 2024 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15631

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Alejandra Arévalo Briceño contra el artículo 61 (parcial) de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 20222026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

Magistrado Ponente: Juan Carlos Cortés González

Concepto No.: 7359

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes La ciudadana Alejandra Arévalo Briceño interpone demanda de inconstitucionalidad contra el numeral sexto y el parágrafo tercero del artículo 61 de la Ley 2294 de 20232, porque al desjudicializar los procesos agrarios: (i) vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la administración de justicia, en tanto los trámites administrativos tienen menores garantías, así como resultan menos eficientes; y (ii) desconoció la reserva judicial para la imposición

de limitaciones a la propiedad privada, en especial, en tratándose de trámites de extinción del dominio3.

II. Consideraciones del Ministerio Público En esta oportunidad, se advierte que la validez del numeral sexto y del parágrafo tercero del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023 fue cuestionada previamente en los procesos D-15345, D-15380, D-15516, D-15438, D-15481 y D-15461, por lo que, en virtud del mandato de cosa juzgada4, la Corte Constitucional deberá estarse a lo resuelto en las sentencias que adopte en dichas causas. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5.

Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 El texto de las normas acusadas puede consultarse en el Diario Oficial 52.400. 3 Cfr. Artículos 13, 29, 58, 228 y 229 de la Constitución Política. 4 Cfr. Artículo 243 de la Constitución Política. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Sobre el particular, se recuerda que, en los conceptos presentados en los mencionados procesos5, el Ministerio Público solicitó declarar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas por desconocer las prerrogativas constitucionales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Específicamente, se advirtió que “la desjudicialización de los procedimientos agrarios especiales que establecen las normas acusadas constituye una medida regresiva en punto de la

optimización de los derechos fundamentales”. Lo anterior, pues: “(…) aunque el debido proceso se aplica en toda actuación administrativa o judicial, lo cierto es que en el primer escenario ocurre bajo estándares más flexibles6 y, por ello, el desarrollo de dichas causas a instancias de la Agencia Nacional de Tierra sin la intervención principal de los jueces representa un retroceso en la protección de las garantías adjetivas. Ciertamente, al permitirse que la entidad administrativa que diseña y ejecuta las políticas públicas funja como juez y parte, se está generando un enorme riesgo de conflictividad, así como de arbitrariedad en las decisiones asociadas al acceso y la tenencia de la tierra en el país. En este sentido, se comparte la posición de los intervinientes que afirman que una vez establecida en el ordenamiento jurídico la garantía de control judicial de las decisiones de la administración (…), su eliminación constituye un retroceso que afecta el contenido esencial del derecho al debido proceso en relación con la independencia y la imparcialidad de la autoridad que decide”7. Igualmente, se indicó que las normas demandadas vulneran “los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la propiedad”.

Ciertamente: “(…) las disposiciones examinadas no parecen idóneas para mejorar la eficiencia y la celeridad de los procedimientos agrarios, ni consonantes con las políticas del Gobierno Nacional dirigidas a implementar y fortalecer la Jurisdicción Ordinaria Agraria en cumplimiento del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera

(Acto Legislativo 03 de 20238) (…). La reforma cuestionada de los procedimientos agrarios conlleva graves

riesgos relacionados con la administración eficiente de soluciones efectivas a los problemas de tierras. En efecto, mientras que con el Decreto 902 de 2017 los litigios sobre los procedimientos especiales agrarios se resolvían, directamente, por una autoridad judicial; con la norma acusada las disputas primero se resolverían por parte de una autoridad administrativa y, posteriormente, podría activarse la fase judicial. En este sentido, lejos de reducir los problemas operativos relacionados con los procedimientos para facilitar el acceso equitativo a la tierra, la norma acusada implica una nueva 5 Cfr. Conceptos 7310, 7311, 7315, 7316 y 7334. 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa). 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2023 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas y Juan Carlos Cortés González). 8 “Por medio del cual se modifica la Constitución Política de Colombia y se establece la Jurisdicción Agraria y Rural”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 fase administrativa que, sumada al control judicial posterior, haría más larga y compleja la conflictividad asociada con la tierra. De igual manera, se presenta una contradicción en la política pública, por cuanto mediante una reforma constitucional se crea la Jurisdicción Agraria y en el Plan Nacional de Desarrollo se elimina la fase judicial para la mayoría de los procedimientos agrarios, despojando a esta nueva jurisdicción de uno de sus propósitos estructurales en los términos establecidos en el punto 1.1.8 del

Acuerdo Final. Adicionalmente, se evidencia que los preceptos acusados desconocen la facultad constitucional de los jueces administrativos de suspender provisionalmente los actos de las entidades públicas, porque: (i) En atención al mandato contenido en el artículo 238 Superior9, el legislador tiene prohibido excluir de la aplicación de la medida de suspensión provisional cualquier tipología de acto administrativo, salvo que no afecte, real y potencialmente los derechos de los ciudadanos10; y (ii) Las decisiones de la Agencia Nacional de Tierras en los procesos agrarios especiales tienen el potencial real de afectar el derecho a la propiedad de los ciudadanos, por lo que en la jurisprudencia se ha resaltado la importancia de la procedencia de la medida de suspensión provisional en su contra11. Empero, las normas reprochadas establecen que la suspensión provisional de las decisiones de la Agencia Nacional de Tierras no aplicará en relación con el dominio y la tenencia de los predios (…)”. Aunado a lo anterior, en relación con el cargo de inconstitucionalidad por violación de la reserva judicial, la Procuraduría pone de presente que: (a) En virtud de los artículos 34 y 58 Superiores12, la Corte Constitucional ha señalado que, en garantía del derecho a la propiedad privada, “la acción de extinción de dominio es un acto típicamente jurisdiccional, y esto es así al punto que sería inexequible una norma que asigne su conocimiento a una autoridad administrativa”13; y (b) Las disposiciones acusadas desjudicializan, entre otros trámites, el

proceso de extinción de dominio de tierras incultas, desconociendo la 9 “Artículo 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”. 10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-451 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio). 11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 12 “Artículo 34. Se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social”. // “Artículo 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica (…)”. 13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-740 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

4 protección a la propiedad privada derivada de los artículos 34 y 58 de la Carta Política, porque se permite que el dominio sea retirado del patrimonio de los ciudadanos por medio del mero pronunciamiento de la Agencia Nacional de Tierras. Ello, puesto que la acción de nulidad agraria no es automática, sino rogada y, en todo caso, es posterior a la ejecutoria de la decisión administrativa14. En este orden de ideas, se comparte la posición de los intervinientes en el proceso de la referencia que solicitan la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, dado que la desjudicialización de los procesos agrarios: (i) “No ofrece las garantías de imparcialidad e independencia necesarias, se compromete la justicia y equidad del proceso. Además, esta modificación restringe el acceso a la justicia administrativa, puesto que las decisiones solo pueden ser cuestionadas mediante una acción de nulidad agraria tras convertirse en definitivas y ejecutables, representando un retroceso en la protección del derecho de acceso a la justicia”; y (ii) No responde a criterios de razonabilidad, pues “provoca una afectación desproporcionada en los derechos a la propiedad de aquellos sujetos a un proceso de extinción de dominio de tierras incultas. Esta afectación se debe a que, de un lado, la extinción de su derecho no se somete a un procedimiento judicial que garantice su derecho de defensa; y, de otro lado, cualquier decisión tomada por la Agencia Nacional de Tierras solo puede ser impugnada mediante una acción de nulidad agraria, proceso durante el cual la medida de extinción ya está firme y en ejecución”15.

Así las cosas, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional que disponga estarse a lo resuelto en las sentencias adopte en los procesos D-15345, D-15380, D-15516, D-15438, D-15481 y D-15461, en el sentido de declarar la inexequibilidad del numeral sexto y del parágrafo tercero del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que disponga ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia que adopte en los procesos D-15345, D-15380, D-15516, D-15438, D-15481 y D15461 y, en este sentido, declare la INEXEQUIBILIDAD del numeral sexto y del parágrafo tercero del artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

Atentamente, 14 Así pues, la Procuraduría comparte el concepto de la Fundación para el Estado de Derecho, en el cual se indica que con las normas acusadas se “viola la reserva judicial dispuesta en el artículo 34 constitucional, en materia de extinción de dominio, al permitir a la ANT decidir de fondo sobre la extinción judicial de dominio en tierras incultas”. 15 Cfr. Intervención de la Sociedad Agricultores de Colombia (SAC). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

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MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Jhon Edison Jaramillo Ramírez – Profesional Universitario Grado 15.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6