PGN - ACTIO DE IN REM VERSO - Prosperó aunque no se contara con un contrato estatal

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Responsabilidad Administrativa por enriquecimiento sin causa a favor de Administración RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Tiene su fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Se fundamenta en daño antijurídico y su imputación a la Administración según el Consejo de Estado ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA-Da lugar al ejercicio de la actio de in rem verso El enriquecimiento sin causa es un concepto que ha sido utilizado por los juristas, para explicar los derechos y deberes que se presentan, cuando en un caso concreto, se da el enriquecimiento de un sujeto, a costa y a cargo del empobrecimiento de otro, sin que entre estos sujetos medie una de las formas de contraer obligaciones –contrato, cuasicontrato, delito, cuasidelitoa través de la cual se pueda reclamar la correspondiente contraprestación, y sin que se presenten otros elementos, definidos por la jurisprudencia y la doctrina. En aplicación de esta figura, se ha considerado que el sujeto que sufrió el detrimento, puede reclamar de parte del beneficiado, el reembolso de lo que ha entregado, acudiendo a la denominada actio in rem verso. ACTIO DE IN REM VERSO-Requisitos de prosperidad de la figura por enriquecimiento sin causa ACTIO DE IN REM VERSO-Por esta figura no se reclama prestación contractual ni cobro de perjuicios/ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Es vía procesal para reclamar enriquecimiento sin justa causa al demandarse reparación del daño ….Además, se ha considerado que dicho reembolso, no contempla en principio el reclamo

por perjuicios, ni frutos o intereses de alguna clase. Por tal razón, cuando se reclama un enriquecimiento sin causa, en rigor no se está reclamando una prestación contractual, ni tampoco una indemnización de perjuicios, sino sólo el valor que fue entregado. Así, al carecer de un contrato, y al prescindirse en esta figura de una reclamación de perjuicios, se han presentado dificultades para establecer cuál es la acción procedente para tramitar la referida actio in rem verso. Además, se ha considerado que dicho reembolso, no contempla en principio el reclamo por perjuicios, ni frutos o intereses de alguna clase. Por tal razón, cuando se reclama un enriquecimiento sin causa, en rigor no se está reclamando una prestación contractual, ni tampoco una indemnización de perjuicios, sino sólo el valor que fue entregado. Así, al carecer de un contrato, y al prescindirse en esta figura de una reclamación de perjuicios, se han presentado dificultades para establecer cuál es la acción procedente para tramitar la referida actio in rem verso. Ahora bien, esta dificultad ha sido abordada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual, considerando que quien resulta empobrecido en estos casos, realmente puede Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (56891) 50001-23-31-000-2010-00006-01 afirmar que este empobrecimiento es un daño, que puede ser reparado, a través de la

Acción de Reparación Directa……. ….. Este criterio es compartido por esta Delegada, considerando además de lo anterior, el Derecho de Acceso a la Administración de Justicia, consagrado en el art. 229 de la Constitución, que cobija a quienes ejercitan la denominada actio in rem verso. PRINCIPIO DE BUENA FE Y CONFIANZA LEGITIMA-Rige las actuaciones de los particulares y la administración PRUEBAS OBRANTES-Arrojan que sentencia de primera instancia debe ser revocada accediéndose a pretensiones resarcitorias del accionante/ACTIO DE IN REM VERSO-Prosperó aunque no se contara con un Contrato Estatal En el caso que nos ocupa, el Tribunal Administrativo del Meta, a través de Sentencia de primera instancia del 9 de diciembre de 2015 decidió negar las súplicas de la demanda, por considerar que las pretensiones del accionante, no se encuadraban dentro de los criterios que ha establecido el Consejo de Estado, a través de la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, para la prosperidad de la actio in rem verso, cuando se reclama un enriquecimiento sin causa, sin la celebración de un Contrato Estatal válidamente constituido. Con base en el acervo probatorio obrante en el expediente, y de conformidad con el marco teórico enunciado, la Procuraduría Cuarta Delegada ante ese Despacho, conceptuará que la sentencia de primera instancia debe ser revocada, y en su lugar, se debe acceder a las pretensiones resarcitorias del accionante, sin lugar a conceder frutos o intereses. Lo anterior porque se considera que el presente asunto, reviste las características

especiales que ha señalado la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, que permiten la prosperidad de la actio in rem verso, aún cuando no se cuenta con un Contrato Estatal celebrado con las respectivas solemnidades ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Impetrada por accionante está llamada a prosperar parcialmente/DEMANDANTE-Efectuó entrega de bienes fuera del marco de contratación, por circunstancias y hechos atribuibles a la administración …. considera esta Delegada que el análisis de las pruebas referidas en el recurso, efectivamente conduce a una conclusión diferente a la establecida por el a quo, teniendo en cuenta que a partir de las mismas se puede inferir que el accionante se vio compelido por las circunstancias y por los hechos exclusivos de la administración, a continuar proveyendo los suministros de víveres, aún cuando dicha entrega se estaba haciendo por fuera del marco de una contratación estatal. Adicionalmente, frente a las cuestiones planteadas por esta Delegada, se considera que en el presente asunto se acreditaron todos los requisitos del Enriquecimiento sin Causa, bajo una de las circunstancias excepcionales que permiten acceder a esta figura por fuera 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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del marco de una Contratación Estatal. Lo anterior por cuanto se acreditó un enriquecimiento a favor del Departamento del Guaviare, a costa del detrimento en los bienes del señor…. sin que mediare una causa legalmente amparada para ello, y sin que el demandante contase con otra acción para reclamar el monto de lo entregado…... ….Teniendo en cuenta los argumentos expuestos y las pruebas allegadas al plenario, el Ministerio Público conceptúa que la Acción de Reparación Directa impetrada por el accionante, está llamada a prosperar parcialmente. Lo anterior, en el sentido de conceder a favor del accionante, el reembolso del valor de lo que la Administración se enriqueció, a costa del empobrecimiento del demandante, con la debida actualización, pero sin que haya lugar a reconocer sumas por concepto de perjuicios, frutos o intereses. El anterior concepto se sustenta en el hecho que en el presente caso, se encuentran acreditadas situaciones excepcionales, que permiten la prosperidad de la actio in rem verso por enriquecimiento sin causa, cuando el enriquecimiento alegado se presenta por fuera del marco de una Contratación Estatal. En efecto, considera el Ministerio Público, que la entrega de bienes realizada en este caso por el demandante, se dio por circunstancias y por hechos atribuibles directamente a la administración, que compelieron e impulsaron al accionante, a continuar proveyendo los suministros de bienes, aún cuando dicha entrega se estaba haciendo por fuera del marco de una contratación estatal. Por lo anterior, esta Agencia del Ministerio Público solicita a la Sala de Decisión, revocar la sentencia de primera instancia, y acceder parcialmente a las súplicas de la demanda.

3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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CONCEPTO No. 135 / 2017

Bogotá, D.C 16 de agosto de 2017

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente Doctor Carlos Alberto Zambrano Barrera

E. S. D.

EXPEDIENTE: 50001 23 31 000 2010 00006 01 (56891)

ACCIÓN: Reparación Directa

ACTOR: Jesús Orlando Parra Toro ACCIONADO: Departamento del Guaviare Sentido del concepto: Se solicita revocar la sentencia de primera instancia para acceder parcialmente a las súplicas de la demanda / Enriquecimiento sin Causa.

Acción de Reparación directa como vía procesal para reclamar a través de la actio in rem verso / Enriquecimiento sin causa. Regla general señala que no prospera cuando no se ha celebrado Contrato Estatal por Escrito / Excepciones a la regla general de la actio in rem verso. / Prosperidad de Enriquecimiento sin Causa, por acreditarse uno de los requisitos excepcionales de prosperidad de la actio in rem verso: Situación apremiante y hechos atribuibles exclusivamente a la

Administración. El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, de conformidad con lo establecido en el numeral 7° del art. 277 de la Constitución Política, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación, de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior, presenta ante la Sala, los siguientes elementos: 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda: El señor JESÚS ORLANDO PARRA TORO, radicó ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, demanda contentiva de Acción de Reparación Directa en contra del Departamento del Guaviare, el 18 de diciembre de 20091.

La acción fue impetrada con el fin de que se declarara administrativamente responsable a la Accionada, por el enriquecimiento sin justa causa a favor de la Administración, y en detrimento del accionante, ocurrido como consecuencia del mayor suministro de víveres con destino a los internados del Departamento del Guaviare, que no fueron remunerados. En apoyo de las peticiones, narra que entre el señor Jesús Orlando Parra Toro, en

calidad de representante del Establecimiento Comercial “Mercatoro”, y el Departamento del Guaviare, se suscribió el contrato N° 011 del 14 de marzo de 2007, con el objeto de la adquisición de víveres con destino a los internados de diferentes municipios del Departamento del Guaviare. Que respecto a este contrato, se pagó un anticipo, y su ejecución comenzó el 21 de marzo de 2007. Que el contratista dio cumplimiento a lo pactado en el referido contrato. Que la supervisora del contrato y el contratista solicitaron, el 15 de agosto de 2007 y el 23 de octubre de 2007 respectivamente, adición del contrato. Lo anterior señalando que los límites del contrato inicial, no permitían cubrir la necesidad del servicio, que se vio ampliada por la apertura de 4 internados más en la zona de ejecución del contrato. Que existen múltiples documentos provenientes de directores de instituciones educativas, de la supervisora del contrato y de la Secretaría de Educación Departamental, que reconocen el suministro de víveres, en octubre y noviembre de 2007. Que estos mayores suministros no estaban cubiertos por el contrato inicial, y en estos tiempos se causó un valor de $751’201.390, como consecuencia de la prestación de dicho servicio. Que el comité de conciliación se reunió el 17 de diciembre de 2007 y el 24 de diciembre de 2007, para tratar, entre otros, el tema del contrato referido en los hechos de la demanda, sin que la correspondiente acta fuese firmada. Que a través de tutela, el demandante solicitó el amparo del Derecho de Petición,

con el fin de que se le diese la información sobre dicha reunión. El Juzgado 1 Escrito de la demanda visible a folios 1 a 16 del cuaderno 1 del expediente. 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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Promiscuo de San José del Guaviare, resolvió favorablemente la acción de amparo, y ordenó al Comité suministrar la información solicitada. En respuesta de lo anterior, la Secretaria del Comité de conciliación certificó que en dicha audiencia se consideró la viabilidad del pago, pero que luego el comité de conciliación resolvió no levantar el acta de la reunión del 24 de diciembre de 2007. 1.2. Contestación de la demanda: La entidad accionada no presentó contestación de la demanda2. 1.3. Sentencia de primera instancia: El Tribunal Administrativo del Meta, a través de Sentencia del 9 de diciembre de 20153, decidió negar las súplicas de la demanda. En su parte considerativa, dicho proveído comienza por determinar las generalidades de la acción in rem verso. Inicialmente parte de un recuento jurisprudencial sobre las diferentes posiciones que históricamente ha sostenido el Consejo de Estado, en torno del Enriquecimiento sin Causa. Luego de realizar dicho recuento jurisprudencial, toma como punto final y posición

consolidada, la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, donde el Consejo de Estado, luego de evidenciar los diferentes criterios dispares que en la materia se presentaban, señala que la regla general a partir de dicha sentencia de unificación, será que no puede prosperar la acción in rem verso, para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato por escrito con el Estado. Luego, el Tribunal de Primera Instancia, procede a analizar el caso concreto. Así, partiendo del análisis de las pruebas, concluye que el caso bajo estudio no cumple el requisito de la regla general, en atención a que los víveres entregados al Departamento del Guaviare entre el 10 de octubre de 2007 y el 30 de noviembre de 2007, se hicieron sin el apoyo de un contrato estatal, que tiene como requisito indispensable, el ser celebrado por escrito. 2 Tal como se verifica en Auto del 11 de julio de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, obrante a folio 91 del expediente. 3 Providencia visible a folios 154 a 183 del cuaderno 2 del expediente. 6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

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Así mismo, analiza si el presente asunto se enmarca dentro de las excepciones

contempladas en la sentencia de unificación referida, que permitirían acudir a la figura del Enriquecimiento sin Causa, sin que mediase Contrato Estatal válidamente constituido. En este orden de ideas, considera que no existe prueba a partir de la cual se concluya que el Departamento del Guaviare haya constreñido al demandante suministrar el referido servicio. Tampoco encuentra que se hiciese inminente el suministro de dichos víveres para cauterizar la violación del principio a la salud. Por último señala que con mayor razón no encuentra que la entidad accionada hubiere omitido el deber de declarar una declaración de urgencia manifiesta, que permitiese excepcionalmente omitir las formalidades de la contratación estatal. Por lo tanto, concluye el Tribunal de Primera Instancia, que las pretensiones deben ser denegadas. 1.4. Recurso de apelación interpuesto por la parte actora: El apoderado de la parte actora interpuso recurso de apelación en contra de la providencia de primera instancia4, solicitando revocarla en su totalidad. Considera el accionante que el presente asunto sí cumple con una de las excepciones dilucidadas en la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de

2012. Señala que dicha excepción, sería aquella que contempla la prosperidad de la acción in rem verso, cuando la obra o servicio suministrado se realiza con el fin de evitar una lesión inminente al derecho a la salud.

Considera que se configura esta causal, porque los víveres suministrados estaban destinados a la alimentación de los niños de los internados del Departamento del Guaviare, quienes son sujetos que gozan de protección especial de conformidad con la Constitución, a los cuales dejarles de suministrar sus alimentos, les

generaría una afectación a sus derechos a la salud y a la vida, al enfrentar problemas de desnutrición infantil. Agrega que no se valoraron debidamente las pruebas aportadas, teniendo en cuenta que se allegó oficio de la supervisora del contrato, donde solicita de manera urgente la adición del contrato de suministro de víveres, certificaciones por parte de los rectores de los colegios sobre los víveres entregados, el testimonio del Gobernador del Guaviare de la época y de la supervisora del respectivo contrato que señalan la entrega de dichos bienes, y el oficio donde el Secretario de Educación Departamental reconoce el monto de la deuda.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 4 Escrito visible a folios 185 a 189 del cuaderno 2 del expediente.

7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (56891) 50001-23-31-000-2010-00006-01 2.1. Problemas jurídicos que surgen del recurso de apelación de la parte demandante Pueden ser expresados en los siguientes términos: El caso bajo estudio ¿cumple con una de las excepciones dilucidadas en la Sentencia de Unificación del 19 de noviembre de 2012, relacionada con la prosperidad de la acción in rem verso, cuando la obra o servicio suministrado, se

realiza con el fin de evitar una lesión inminente al derecho a la salud, máxime teniendo en cuenta que los víveres entregados estaban destinados población menor de edad? ¿Omitió el Tribunal de Primera instancia valorar las pruebas donde, según dice el demandante, se solicitaba la adición del contrato por parte de la supervisora del mismo y se reconocía la entrega de los bienes y el valor de los mismos por varios funcionarios de la administración? En caso afirmativo ¿una valoración diferente de dichas pruebas conduce a una decisión a favor de las pretensiones de la accionante? 2.2. Problemas jurídicos planteados por el Ministerio Público En el presente asunto ¿se presenta un enriquecimiento a favor del Departamento del Guaviare, con el correlativo empobrecimiento del señor Jesús Orlando Parra Toro? En caso afirmativo ¿este caso presenta características excepcionales, que permitirían la prosperidad de la acción de reembolso, no obstante no existiere un contrato válidamente celebrado con el Estado? 2.3. Marco teórico. Pueden ser tenidos como referentes teóricos, los siguientes aspectos, que integran el argumento que constituye el concepto de esta Delegada del Ministerio Público: 2.3.1. Responsabilidad extracontractual del Estado El inciso 1º del art. 90 de la Constitución, señala: “ARTICULO 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co

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Esta norma es la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del Estado, con base en al cual el Estado reconoce los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Respecto a la responsabilidad extracontractual del Estado, el Consejo de Estado, ha explicado que “los elementos que sirven de fundamento a la responsabilidad son esencialmente el daño antijurídico y su imputación a la administración entendiendo por tal, el componente que permite atribuir jurídicamente un daño a un sujeto determinado”5. Así mismo, en desarrollo del art. 90 de la Constitución, en el art. 86 del C.C.A.6, se consagró la Acción de Reparación Directa que rige el presente asunto. 2.3.2. Acción de reparación directa como vía procesal para ejercitar la actio in rem verso, cuando se pretende acreditar un enriquecimiento sin causa. El enriquecimiento sin causa es un concepto que ha sido utilizado por los juristas, para explicar los derechos y deberes que se presentan, cuando en un caso concreto, se da el enriquecimiento de un sujeto, a costa y a cargo del empobrecimiento de otro, sin que entre estos sujetos medie una de las formas de contraer obligaciones –contrato, cuasicontrato, delito, cuasidelitoa través de la

cual se pueda reclamar la correspondiente contraprestación, y sin que se presenten otros elementos, definidos por la jurisprudencia y la doctrina. En aplicación de esta figura, se ha considerado que el sujeto que sufrió el detrimento, puede reclamar de parte del beneficiado, el reembolso de lo que ha entregado, acudiendo a la denominada actio in rem verso. Además, se ha considerado que dicho reembolso, no contempla en principio el reclamo por perjuicios, ni frutos o intereses de alguna clase. Por tal razón, cuando se reclama un enriquecimiento sin causa, en rigor no se está reclamando una prestación contractual, ni tampoco una indemnización de perjuicios, sino sólo el valor que fue entregado. Así, al carecer de un contrato, y al prescindirse en esta figura de una reclamación de perjuicios, se han presentado dificultades para establecer cuál es la acción procedente para tramitar la referida actio in rem verso. Ahora bien, esta dificultad ha sido abordada por la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual, considerando que quien resulta empobrecido en estos casos, 5 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 10 de septiembre de 2014. Expediente: 29939. 6 Norma aplicable al caso bajo estudio, de conformidad con lo establecido en el art. 308 de la Ley 1437 de 2011. Actualmente este tipo de acciones, se regulan por el art. 140 de la Ley 1437 de 2011. 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co

JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (56891) 50001-23-31-000-2010-00006-01 realmente puede afirmar que este empobrecimiento es un daño, que puede ser reparado, a través de la Acción de Reparación Directa, así7: “Y el argumento para negar la viabilidad de la reparación directa para las pretensiones de enriquecimiento sin causa, sosteniendo que aquella es indemnizatoria y esta compensatoria, también se derrumba con sólo considerar que quien se ve empobrecido sin una causa que lo justifique está padeciendo un daño y por ende puede pedir su reparación, pero como de la esencia de una pretensión edificada sobre un enriquecimiento incausado es que la restitución sólo va hasta el monto del enriquecimiento, es esto lo que en ese caso puede pedir y nada más. Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.” Este criterio es compartido por esta Delegada, considerando además de lo anterior, el Derecho de Acceso a la Administración de Justicia, consagrado en el art. 229 de la Constitución, que cobija a quienes ejercitan la denominada actio in rem verso. 2.3.3. Requisitos de prosperidad de la figura de la actio in rem verso, por enriquecimiento sin causa.

Cuando se aduce un Enriquecimiento sin Causa en el marco de la Contratación Estatal, sin que exista un contrato válidamente celebrado, a la hora de analizar la posibilidad de la prosperidad de la pretensión resarcitoria, no debe olvidarse que el enriquecimiento sin causa, requiere la ausencia de una causa jurídica para que se presente el alegado empobrecimiento del accionante. Así, es preciso analizar que las prestaciones que entrega el particular, deben realizarse debidamente, luego de la celebración de un Contrato Estatal con todas sus solemnidades, conforme lo establece el art. 41 de la Ley 80 de 1993. Por ello, cuando el demandante ha entregado al Estado unos bienes y/o servicios, sin agotar las solemnidades de la Contratación Estatal, en principio, su empobrecimiento se puede deber al hecho de haber omitido el deber legal de establecer la contratación, conforme lo establece la Ley. Esta circunstancia ha movido a la Jurisprudencia a considerar que la regla general es que la actio in rem verso, no prospera cuando quien aduce el detrimento, ha 7 Consejo de Estado – Sección Tercera – Sala Plena, Sentencia de Unificación del 19 de diciembre de 2012, radicación N° 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897), M.P. Doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (56891) 50001-23-31-000-2010-00006-01 operado por fuera del marco legal, al entregar bienes y/o servicios al Estado, sin contar con un contrato estatal debidamente celebrado. En efecto, el Consejo de Estado, a través de Sentencia de Unificación8, ha establecido este criterio, que sigue siendo reiterado hasta el presente, tal como se advierte en la siguiente providencia9: “La jurisprudencia vigente de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en relación con la figura de la actio in rem verso, por enriquecimiento sin causa, en los eventos de ejecución material de un trabajo o servicio sin contrato escrito, fue unificada a través de sentencia del 19 de noviembre de 2012, en el proceso identificado con el número 24.897, providencia en la cual la Sala Plena de la Sección Tercera concluyó que la ejecución de prestaciones sin contrato –tratándose de entidades regidas por la Ley 80 de 1993no justifica el pago, porque no se satisface un requisito de configuración de dicha teoría: que la conducta de las partes observe el ordenamiento jurídico. Explicó la providencia: “12.1 Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo

831 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente. Sin embargo, tal criterio no es rígido, puesto que existen circunstancias en las cuales es posible la prosperidad de la actio in rem verso, aún cuando se carece del Contrato Estatal, tal como lo define seguidamente la citada jurisprudencia, así: “Esta tesis o regla general –la imposibilidad de reconocer los “hechos cumplidos”- no es absoluta, porque la misma providencia precisó que hay eventos en los cuales es posible y además justo remunerar el enriquecimiento sin causa que se produzca, pese a la falta de contrato con las formalidades que exige la ley. Se trata de varios supuestos: i) tres identificados o nominados por la providencia y ii) otras situaciones que compartan las características de los enunciados antes. Afirma la providencia: “12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla

general que antes se mencionó. 8 Consejo de Estado – Sección Tercera – Sala Plena, Sentencia de Unificación del 19 de diciembre de 2012, radicación N° 73001-23-31-000-2000-03075-01(24897), M.P. Doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 9 Sección Tercera – Subsección “A”, Sentencia del 7 de diciembre de 2016, radicación N° 47001-23-31-0002000-10277-01(37492), M.P. Doctora Marta Nubia Velásquez Rico. 11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 12 PBX. 5878750 Ext. 12761 www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (56891) 50001-23-31-000-2010-00006-01 “Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: a) “Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particul