PGN - ACTO ADMINISTRATIVO - Antecedentes y filosofía del Decreto 1795 de 2007

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 5 de marzo de 2010 Alegato No. 22 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejera Ponente: Doctora María Claudia Rojas Lasso Radicado: 2007000333 00

Actor: Wilfren Ochoa Mesa

Asunto: Acción Pública de Nulidad.

Procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales. 1.- La Demanda. El ciudadano Wilfren Ochoa Mesa, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., demandó se declare la nulidad del Decreto 1795 del 23 de mayo de 2007, por medio del cual “se reglamenta parcialmente el artículo 15 de la Ley 790 de 2002, el artículo 13 de la Ley 1105 de 2006, y se adopta el sistema único de información para la gestión jurídica del Estado”, expedido por el Presidente de la República. Fundamenta sus pretensiones en los siguientes cargos: 1.- Extralimitación del Ejecutivo en el ejercicio de la potestad reglamentaria. 2 El Gobierno Nacional so pretexto de reglamentar los artículos 15 de la Ley 790 de 2002 y 13 de la Ley 1105 de 2006, establece sistemas de información judicial y de litigios y conciliaciones no previstos en ninguna de estas disposiciones. El artículo 15 de la Ley 790 de 2002 se refiere a los pleitos de la Nación, mientras el decreto demandado se refiere a los organismos estatales sin interesar su

naturaleza jurídica para extender la obligatoriedad de la observancia del decreto a otras autoridades, que por tener autonomía no les sería aplicable. El artículo 13 de la Ley 1105 de 2006, reemplazó el artículo 25 del Decreto Ley 254 de 2000 y determinó obligaciones para los liquidadores de entidades públicas, sin haberse referido para nada al establecimiento de un sistema único de información para la gestión jurídica del Estado. El Decreto acusado establece obligaciones para los apoderados de las entidades públicas, haciéndolos responsables directos del reporte oportuno y la actualización de los procesos judiciales y conciliaciones en trámite, no previstas por la Ley 80 de

1993. Las conciliaciones además son procedimientos distintos a los cuales no hizo referencia el decreto acusado.

Los artículos 1º y 4º del decreto acusado, facultan al Ministerio del Interior y de Justicia para modificar su propio decreto para efectos del registro de la información. La intromisión indebida del Ministerio del Interior y de Justicia en las entidades autónomas resulta ilegal e inconstitucional, con lo cual además se desconoce el principio de especialidad previsto en la Ley 489 de 1998. 2.- Posición de la entidad demandada 3 El Ministerio del Interior y de Justicia contestó la demanda, se opuso a las pretensiones y como argumentos de defensa esbozó los siguientes: 2.1. Potestad Reglamentaria Previo análisis de los antecedentes y filosofía del Decreto 1795 de 2007, cuyo fundamento se encuentra en los artículos 15 de la Ley 790 de 2002 y 13 de la Ley

1105 de 2006 resalta que el mismo fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria y en atención a lo señalado en el Documento CONPES 3250 de 2003 en el cual se señalaron las líneas de acción para el fortalecimiento de la defensa legal de la Nación y para la valoración de los pasivos contingentes, en cuyo desarrollo se expidió la Directiva Presidencial No. 01 de 2004. A su vez, el soporte legislativo del documento CONPES fue la Ley 812 de 2003 que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Hacia un Estado Comunitario, que estableció el Programa de Renovación Pública como política única de defensa judicial de la Nación. Además, agrega que el documento CONPES tuvo como fundamento la Ley 819 de 2003 sobre normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal, con el objeto de llevar la relación de los pasivos contingentes que afecten la situación financiera de la Nación, dentro de los cuales se encuentran la sentencias y conciliaciones en su contra. La Ley 1151 de 2007 por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 20062010, que incorpora la ejecución de una política pública en materia de defensa legal del Estado, que comprende la prevención del daño antijurídico y la recuperación de los dineros públicos, con la finalidad de hacerle frente a la grave problemática detectada en la defensa legal del Estado, razón por la cual se hace necesaria la existencia de un Sistema Único de Información para la Gestión Jurídica del Estado, que permita valorar las contingencias procedentes de

4 sentencias y conciliaciones contra el Estado, así como la centralización de la información. 2.2. Principio de la Autonomía Administrativa y Financiera Con apoyo en la sentencia C-1114 de 2003, considera que el Decreto 1795 de 2007, al adoptar el Sistema Único de Información para gestión jurídica del Estado, no limita, restringe o vulnera las atribuciones y competencias propias de las entidades territoriales y por servicios, ni de aquellas que se encuentran sujetas a regímenes especiales o únicos por gozar de autonomía constitucional o legal, pues la implantación de dicho sistema lo que pretende es centralizar una información de trascendencia para el Estado, en orden a proveer los recursos para el cumplimiento de las obligaciones derivadas de sentencias, conciliaciones y arreglos amistosos en procesos nacionales e internacionales en contra del Estado Colombiano y en cumplimiento y desarrollo de la política trazada en materia de gestión jurídica pública. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende el actor se declare la nulidad del Decreto 1795 de 2007, por el cual se adopta el Sistema Único de Información para la Gestión Jurídica del Estado, por considerarlo violatorio de la potestad reglamentaria, así como de la autonomía administrativa y financiera de ciertas entidades, y el desconocimiento del principio de especialidad. El problema jurídico consiste en determinar si el ejecutivo al expedir el Sistema Único de Información para la Gestión Jurídica del Estado, excedió la potestad reglamentaria y desconoció el principio de autonomía otorgado a otras entidades del Estado, con desconocimiento del principio de especialidad.

5 El Decreto 1795 de 2007 DECRETO 1795 DE 2007, (mayo 23), Diario Oficial No. 46.637 de 23 de

mayo de 2007, MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA.

Por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 15 de la Ley 790 de 2002, el artículo 13 de la Ley 1105 de 2006, y se adopta el Sistema Único de Información para la gestión jurídica del Estado. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, y en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, CONSIDERANDO: Que el artículo 15 de la Ley 790 de 2002 asignó competencia al Ministerio del Interior y de Justicia para administrar un sistema de información sobre la actividad litigiosa del Estado; Que el Documento Conpes 3250 de 2003, líneas de acción para el fortalecimiento de la defensa legal de la Nación y para la valoración de pasivos contingentes, en cuyo desarrollo se expidió la Directiva Presidencial 01 de 2004, sentó las bases de lo que debería ser el sistema de información de la actividad litigiosa del Estado; Que es importante que toda la información de la actividad litigiosa del Estado se vea reflejada en el sistema único de información litigiosa que debe por ley administrar el Ministerio del Interior y de Justicia; Que el sistema de información debe garantizar la centralización y unificación de las cifras de la actividad litigiosa del Estado y en general de la gestión jurídica que desarrollan las entidades de la administración pública, mediante la adopción de medidas que garanticen la actualización permanente y uso

adecuado de la información, El artículo 15 de la Ley 790 de 2002, dispone: Artículo 15. Defensa Judicial de la Nación. El Gobierno Nacional fortalecerá la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia, la cual desarrollará dentro de sus funciones las de prevención del daño antijurídico, profesionalización de la defensa de los intereses litigiosos del Estado y la recuperación de los dineros que con ocasión de las conductas dolosas o gravemente culposas de sus funcionarios o ex funcionarios haya pagado el Estado, así como las de coordinación, 6 seguimiento y control de las actividades de los apoderados que defienden al Estado en las entidades del orden nacional, mediante la implementación y consolidación de un sistema integral de información que de manera transversal alerte sobre las eventualidades judiciales a que se expone el Estado. En cualquier caso, la Dirección de Defensa Judicial de la Nación asumirá directamente la coordinación de la defensa del Estado en todos los procesos que involucren una cuantía superior a dos mil (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. El artículo 13 de la Ley 1105 de 2006, dispone: El artículo 25 del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así: Artículo 25. Inventario de procesos judiciales y reclamaciones de carácter laboral y contractual. El liquidador de la entidad deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, dentro de los tres (3) meses después de su posesión, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, el cual deberá contener la información que establezca el Ministerio del Interior y de Justicia.

Parágrafo 1°. El archivo de procesos y de reclamaciones y sus soportes correspondientes, será entregado al Ministerio del Interior y de Justicia debidamente inventariado con una técnica reconocida para tal fin, conjuntamente con una base de datos que permita la identificación adecuada. Parágrafo 2°. Con el propósito de garantizar la adecuada defensa del Estado, el liquidador de la entidad, como representante legal de la misma, continuará atendiendo, dentro del proceso de liquidación y hasta tanto se efectúe la entrega de los inventarios, conforme a lo previsto en el presente decreto, los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término. El documento CONPES 3250 de octubre 20 de 2003, recomendó “Aprobar el programa para el fortalecimiento de la defensa legal de la nación y la valoración de pasivos contingentes” y expedir una directiva presidencial para lograr el recaudo de la información que requiere la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia, para asegurar de manera inmediata la obtención de la información precisa para calcular el valor de los pasivos contingentes a cargo de la Nación que deban ser incorporados en el marco fiscal de mediano plazo. 7 Esta decisión en efecto se materializó a través de la expedición del Decreto 1795 de 2007 que adoptó el Sistema Único de Información para la Gestión Jurídica del Estado y la Directiva Presidencial No. 1 de 30 de marzo de 2004, en virtud de la cual se imparten instrucciones para dar cumplimiento a la Ley 819 de 2003 y al

documento CONPES 3250 de 20 de octubre de 2003. Dentro de este contexto normativo, procede analizar los cargos por violación de la potestad reglamentaria y de la autonomía de las entidades frente al Decreto 1795 de 2007. Potestad Reglamentaria.- El artículo 189 numeral 11, establece al Ejecutivo la facultad de expedir los decretos para la cumplida ejecución de las leyes. Su alcance ha sido establecido por el Consejo de Estado al precisar: (…) dicha facultad en cabeza del Presidente de la República es una facultad constitucional propia del mismo, que le está dada en el artículo 189, numeral 11, y que como tal la tiene bajo una cláusula general de competencia respecto de las leyes, sin distingo ni exclusión alguna, es decir, que puede ejercerla respecto de todas las leyes "para la cumplida ejecución" y en todo momento que lo requieran. Por ser de rango constitucional y por ser propia, esa facultad no le puede ser inhibida por actos suyos ni por disposiciones de rango inferior a la Constitución Política, ni puede ser desplazado en el ejercicio de esa función o excluido de ella sobre una u otra materia legislada por poder distinto al del Constituyente. En ese orden, esa facultad es improrrogable, imprescriptible e inagotable, y no es incompatible con atribuciones específicas que por mandato constitucional, legal o por delegación del mismo Presidente de la República tienen determinados órganos o autoridades públicas para emitir normas de carácter reglamentario o "regulatorias" sobre materias precisas.1 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Rafael E.

Ostau de Lafont Pianeta, Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil siete (2007), radicación número: 1100103-24-000-2003-00334-01, actor: Asociación Colombiana de Empresas de Internet – ASONET. 8 En el presente caso al expedir el ejecutivo el Decreto 1795, desconoce lo que hizo fue dar cumplimiento a los preceptos contenidos en los artículos 15 de la Ley 790 de 2002 y 13 de la Ley 1105 de 2006, con miras a fortalecer la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del Interior y de Justicia, con miras a prevenir el daño antijurídico, así como ejercer la función de coordinación, seguimiento y control de las actividades de los apoderados, a través de la implementación y consolidación de un sistema integral de información y, en todo caso, porque corresponde a la Dirección de Defensa Judicial de la Nación asumir directamente la coordinación de la defensa del Estado. Sin lugar a dudas es claro que establecer un sistema único de información para registrar la información litigiosa del Estado y poder calcular el contingente judicial de manera oportuna y eficaz, no solo constituye una herramienta para cumplir con las obligaciones generadas al Estado por condenas y conciliaciones judiciales, sino que permite hacer una evaluación frente a los fundamentos en los casos en que reincide el Estado, que dan lugar a la indemnización por daños, identificar los “casos tipo” o casos “masa” para adoptar los correctivos a través no sólo de la defensa sino para desarrollar las políticas de descongestión de despachos judiciales y los mecanismos alternativos de solución de conflictos que permitan

generar un menor contingente judicial y ahorro para el Estado. Ámbito de aplicación.- Cuestiona el actor que el decreto acusado se dirija o comprenda todos los entes del orden nacional, con desconocimiento de la autonomía que la propia Constitución o la ley les han reconocido a ciertos organismos, al adoptar el Sistema Único de Información para la Gestión Jurídica del Estado. Al respecto cabe advertir que no puede escindirse el manejo de la información en el tema de la defensa judicial del Estado. El registro de la información de la gestión 9 adelantada por los abogados no desconoce el principio de autonomía administrativa y financiera, ni el principio de especialidad. Respecto del principio de autonomía ha dicho la Corporación: Colombia es una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales (artículo 1º CP). Estos principios constitutivos del Estado colombiano implican que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación. La Corte Constitucional ha declarado contraria a la Constitución Política toda interpretación que restrinja el ámbito de autonomía que la Carta reconoce a las entidades territoriales. En sentencia C-284 de 1997, precisó que la autonomía comporta la atribución de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado. De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los términos de la Constitución y de la ley; no puede, por tanto, el legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de esta autonomía

y las limitaciones que puede establecer deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se persigue. Dijo la Corte: «La conciliación entre los principios de unidad y autonomía, ha de hacerse bajo el entendido (sic) de que según lo establece el artículo 287 de la Constitución, las entidades territoriales son titulares de poderes jurídicos, competencias y atribuciones que les pertenecen por sí mismas y que no devienen propiamente del traslado que se les haga de otros órganos estatales, para gestionar sus propios asuntos e intereses. De esta suerte, aunque se reconoce la existencia de un ordenamiento superior, igualmente se afirma la competencia de dichas entidades para actuar dentro del espacio que según dicha autonomía se les reconoce.». En otra ocasión precisó: «4El artículo 1º de la Carta reconoce la autonomía de las entidades territoriales como elemento integrante de una República unitaria y descentralizada. Esta Corte ha explicado que esta autonomía no se agota en la dirección política de las entidades territoriales sino que éstas deben además gestionar sus propios intereses, con lo cual se concreta en un poder de dirección administrativa (C.P. artículo 287). Igualmente, en numerosas oportunidades, esta Corte ha indicado que, en la medida en que Colombia es también una república unitaria (CP artículo 1º), es necesario armonizar los principios de unidad y autonomía, por medio del reconocimiento del manejo autónomo por los municipios y departamentos de los intereses locales, pero la aceptación de la supremacía del ordenamiento nacional. Este equilibrio entre ambos principios se constituye entonces a través de limitaciones

recíprocas. Así, la autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la superioridad de las regulaciones del Estado unitario, pero esta normatividad (sic) nacional debe 10 respetar el contenido esencial de la autonomía territorial, «que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser respetado por el legislador». Este contenido esencial goza entonces de una garantía constitucional. De esa manera se afirman los intereses locales y se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano sino que se explica en un contexto unitario. Igualmente, esta Corte ha precisado que las entidades territoriales no sólo tienen competencias propias, que son de la esencia de su autonomía, sino que poseen derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores, lo que indudablemente supone un cambio cualitativo en la concepción de estos entes. Dentro de este contexto jurisprudencial, la autonomía administrativa encuentra sus límites en la Constitución y la ley, no es absoluta, lo cual significa que una vez adoptado el Plan de Desarrollo, éste tiene cobertura nacional y uno de los fines es fortalecer la defensa judicial de la Nación a través del Ministerio del Interior y de Justicia para la prevención del daño antijurídico, profesionalizar la defensa de los intereses litigiosos del Estado y recuperar los dineros que con ocasión de la conducta dolosa o gravemente culposa de sus funcionarios o exfuncionarios haya pagado el Estado, así como la coordinación, seguimiento y control de las actividades de los apoderados que defienden al Estado independientemente de si

son entes autónomos, para efectos de adelantar la gestión jurídica pública y poder consolidar los avances relativos a la defensa judicial de la Nación. El sistema único de información además responde a los principios que orientan la función pública de moralidad, eficacia, economía y celeridad a través del establecimiento de una política pública para evitar la afectación del patrimonio público en mayores cuantías derivadas de la reparación de los daños causados por el Estado directamente o a través de sus agentes. En estos términos, al no haberse desvirtuado la legalidad del decreto acusado pues no se demostró la extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria ni tampoco el desconocimiento de la autonomía de las entidades públicas, estima esta Agencia del Ministerio Público que las pretensiones del actor no están 11 llamadas a prosperar y así solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación se declare. De los señores Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CVB.-