PGN - ACTO ADMINISTRATIVO - Está dirigido claramente a servidores de corpoboyacá para proteger salud

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-De Resolución de CORPOBOYACA por la cual se suspendieron temporalmente términos de algunos trámites administrativos ESTADO DE EXCEPCION-Fundamento constitucional. CONTROL DE LEGALIDAD-Fundamento legal CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Presupuestos requeridos para su procedencia según sentencia del Consejo de Estado ACTO ADMINISTRATIVO-Su propósito fue adoptar medidas administrativas para cumplir con aislamiento preventivo obligatorio decretado por Gobierno Nacional De lo expuesto, se podría inferir, prima facie, que el acto en estudio cumple con las condiciones previstas por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en especial al haber citado en su parte motiva el decreto legislativo 417 de 2020; no obstante, al profundizar en el tema se advierte que el propósito de la Resolución No. 695 no fue otro que adoptar medidas administrativas orientadas a cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional, de lo que se dejó constancia en la parte motiva de la citada decisión administrativa, en aras de ejercer prevención y control sanitario para evitar la propagación del Covid-19 y de impulsar al máximo la prestación del servicio institucional. Por lo anterior, la entidad dispuso la suspensión de los términos desde el día 24 de marzo hasta el 12 de abril de 2020, respecto a los procesos administrativos de cobro coactivo, procesos disciplinarios, entrega y cobro de depósitos judiciales que se encontraban en curso. ACTO ADMINISTRATIVO-Debe referirse a decretos legislativos en desarrollo de estado de excepción En efecto, la Resolución 385 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud, es una

disposición normativa que no fue proferida en atención al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 (precepto que fue citado también en la Resolución 695 de 2020), siendo evidente que el aludido decreto se produjo 5 días después de la expedición de la Resolución proferida por la cartera de Salud. Por otro lado, pudiere pensarse en que hay un factor de conexidad entre la Resolución proferida por CORPOBOYACÁ, la cual es objeto de estudio, y el Decreto 417 de 2020, sin embargo, el Ministerio Público considera que esta interpretación no encuentra sustento lógico, toda vez que las normas tanto constitucionales como legales son claras en indicar como requisito sine qua non respecto al control inmediato de legalidad, que los actos administrativos deben referirse a los decretos legislativos que hayan desarrollado el estado de excepción. CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Control de legalidad a Resolución 695 del 2020/ACTO ADMINISTRATIVO-No desarrolla decreto legislativo alguno/ACTO ADMINISTRATIVO-Está dirigido claramente a servidores de CORPOBOYACÁ para Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 2 proteger salud, empleo y actividad productiva/CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-No se satisfacen los presupuestos de procedibilidad para ejercerlo Ahora bien, una vez establecido que el acto bajo análisis se fundamentó en las competencias

definidas en el ordenamiento en condiciones de normalidad, es decir, no desarrolla decreto legislativo alguno, toda vez que está dirigido claramente a servidores de CORPOBOYACÁ, con la finalidad de brindar protección a su salud, al empleo y a la actividad productiva; se concluye, de acuerdo con la jurisprudencia tradicional del Consejo de Estado, que no se satisfacen los presupuestos de procedibilidad para ejercer el control inmediato de legalidad contemplados en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. Medio de control inmediato de legalidad

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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 063

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Bogotá, D.C., 22 de abril de 2020. Doctor Cesar Palomino Cortés Consejero ponente Sección Segunda, Subsección “B” Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Exp No. 11001031500020200101300

Asunto: Control inmediato de legalidad de la Resolución 695 del 24 de marzo de 2020.

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(CORPOBOYACÁ).

Incluye petición de renuncia a términos. En ejercicio del medio de control de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,

procede esta Agencia del Ministerio Público a emitir su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, expidió la Resolución 695 del 24 de marzo 2020, a través de la cual suspendió de manera temporal los términos de algunos trámites administrativos y dictó otras disposiciones.

El Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, declarando el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días», con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación del COVID-19, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994. Posteriormente, el ejecutivo expidió el Decreto 457 del 22 de marzo 2020 e impartió instrucciones para combatir la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, y en el artículo 1º ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, de conformidad con el numeral 4º del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016. Medio de control inmediato de legalidad

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Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 4 Su H. Despacho, mediante auto del 3 de abril de 2020, dio trámite al control de legalidad de la Resolución 695 del 24 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, de conformidad con el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 185 ibídem. II.CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA Esta agencia del Ministerio Público, antes de plantear el problema jurídico orientado a resolver el fondo del asunto, considera necesario revisar si la Resolución 695 del 24 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ, es susceptible del control de legalidad. Para comenzar, vale recordar que el artículo 215 de la Constitución Política, sobre el estado de excepción derivado de hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 ibídem, establece: ““ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año

calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 5 El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la

emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. PARÁGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.” Por otra parte, el artículo 136 de la Ley 1437 sobre el control de legalidad contempla: “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 6 A su vez, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en la que reguló el tema de los estados de excepción y sobre las facultades asignadas al Gobierno Nacional, consagró lo siguiente en el artículo 2º: “ARTÍCULO 20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su

expedición.” El máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa administrativa1 en relación con este aspecto sostuvo: “El Consejo de Estado en sentencia de 2 de noviembre de 1999, en relación con las reglas contenidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 sostuvo que son tres los presupuestos requeridos para la procedencia del control inmediato de legalidad y los enumeró así:

1. Que se trate de un acto de contenido general.

2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa

3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción.

Entonces, para que se pueda ejercer el control inmediato de legalidad, deben concurrir los tres elementos, de lo contrario no procederá la revisión del acto administrativo” (Negrillas fuera del texto). Al respecto, dicha Corporación expresó recientemente2: “Del anterior marco normativo se concluye que las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado son aquellas: (i) de carácter general, (ii) que emanen de autoridades nacionales, (iii) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción y (iv) cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (se destaca), como lo determina el precitado artículo 11 de la Ley 137 de 1994” (Negrillas del texto). En esta misma decisión judicial, el Ponente agregó: 1 Auto del 3 de abril de 2020, exp 11001031500020200100500, MP Dr Gabriel Valbuena. 2 Auto del 31 de marzo de 2020, exp 11001-03-15-000-2020-00948-00, MP Dr Carmelo Perdomo.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 7 “Sobre este último aspecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 2003, sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas como actos de contenido general […]» (negrilla del despacho). En este orden de ideas, resulta claro que la Circular 7 de 17 de marzo de 2020, orientada a dar lineamientos relacionados con el funcionamiento interno del DANE, mientras subsistan las causas que dieron lugar a la emergencia sanitaria, está dirigida a sus servidores y, en esa medida, no constituye un acto administrativo de carácter general, susceptible del control inmediato de legalidad previsto en el artículo 136 del CPACA.” La Corporación reafirmó esta tesis en auto del 20 de abril de 20203, así: “Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa (…) En efecto, el acto administrativo cumple con las dos primeras condiciones formales para ser objeto del control inmediato de legalidad, toda vez que (i)

es de contenido general y (ii) fue expedido por una autoridad del orden nacional; no obstante, no ocurre así con el tercer requisito establecido en el artículo 136 del CPACA, puesto que la Resolución n.º 0000608 no desarrolla los decretos legislativos expedidos en el marco del respectivo estado de excepción”. En el caso bajo estudio, al examinar la parte motiva de la Resolución 695 del 24 de marzo de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, con el propósito de advertir los fundamentos legales utilizados para su expedición y establecer si es un acto susceptible del control inmediato de legalidad, se observa que dicha decisión hizo referencia a varias normativas con fuerza de ley y de linaje reglamentaria, a saber: i) Resolución4 385 del 12 de marzo de 2020, a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria y se adoptan otras medidas para hacer frente el Coronavirus ii) Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, a través del cual el Presidente de la República declaró el “Estado de Emergencia Económica y Social y ecológica en todo el territorio nacional”, de conformidad con el artículo 215 de la Carta Política. iii) Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria Covid-19 y el mantenimiento del orden público. 3 Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00960-00. Referencia: control inmediato de legalidad 4 Equivocadamente citada como Decreto en la Resolución 695 de 2020. Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 8 De lo expuesto, se podría inferir, prima facie, que el acto en estudio cumple con las condiciones previstas por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en especial al haber citado en su parte motiva el decreto legislativo 417 de 2020; no obstante, al profundizar en el tema se advierte que el propósito de la Resolución No. 695 no fue otro que adoptar medidas administrativas orientadas a cumplir con el aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Gobierno Nacional, de lo que se dejó constancia en la parte motiva de la citada decisión administrativa, en aras de ejercer prevención y control sanitario para evitar la propagación del Covid-19 y de impulsar al máximo la prestación del servicio institucional. Por lo anterior, la entidad dispuso la suspensión de los términos desde el día 24 de marzo hasta el 12 de abril de 2020, respecto a los procesos administrativos de cobro coactivo, procesos disciplinarios, entrega y cobro de depósitos judiciales que se encontraban en curso. En otras palabras, para garantizar al interior de la entidad el cumplimiento del «aislamiento preventivo obligatorio», ordenado en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020, la entidad expidió la Resolución 695 de 2020, de ahí que se puede inferir que de no haberse impartido dicho decreto presidencial y la Resolución 385 de 2020, en la que, precisamente, dispuso que los jefes y representantes legales de

entidades públicas y privadas implementaran estrategias laborales y administrativas que contuvieran y previnieran el contagio del coronavirus entre sus colaboradores, el acto bajo análisis no se hubiese proferido o habría carecido de fundamento jurídico y fáctico, puesto que, se reitera, la Resolución 695 de 2020 procuraba brindar medidas de protección para la salud de funcionarios y contratistas. En efecto, la Resolución 385 de 2020, expedida por el Ministerio de Salud, es una disposición normativa que no fue proferida en atención al Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 (precepto que fue citado también en la Resolución 695 de 2020), siendo evidente que el aludido decreto se produjo 5 días después de la expedición de la Resolución proferida por la cartera de Salud. Por otro lado, pudiere pensarse en que hay un factor de conexidad entre la Resolución proferida por CORPOBOYACÁ, la cual es objeto de estudio, y el Decreto 417 de 2020, sin embargo, el Ministerio Público considera que esta interpretación no encuentra sustento lógico, toda vez que las normas tanto constitucionales como legales son claras en indicar como requisito sine qua non respecto al control inmediato de legalidad, que los actos administrativos deben referirse a los decretos legislativos que hayan desarrollado el estado de excepción. Por lo tanto, un elemento de soporte del acto administrativo debe ser la indicación de cuál es el decreto legislativo que se pretende desarrollar, lo cual si bien se realizó en el sub lite con la indicación del decreto 417 de 2020, según se expresó

en precedencia, lo cierto es que al hacer una lectura minuciosa del articulado de la Resolución sub examine, se advierte, sin hesitación alguna, que todas las medidas allí adoptadas fueron establecidas en función del aislamiento preventivo obligatorio y de la restricción a la movilidad ordenados por el Gobierno Nacional y de los lineamientos impartidos por el Ministerio de Salud, por lo que la invocación del Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 9 decreto 417 de 2020 en la parte motiva de la Resolución 695, no fue verdaderamente el sustento para su expedición y validez. Ahora bien, una vez establecido que el acto bajo análisis se fundamentó en las competencias definidas en el ordenamiento en condiciones de normalidad, es decir, no desarrolla decreto legislativo alguno, toda vez que está dirigido claramente a servidores de CORPOBOYACÁ, con la finalidad de brindar protección a su salud, al empleo y a la actividad productiva; se concluye, de acuerdo con la jurisprudencia tradicional del Consejo de Estado, que no se satisfacen los presupuestos de procedibilidad para ejercer el control inmediato de legalidad contemplados en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994. Finalmente, con el ánimo de coadyuvar en el trámite ágil que se está adelantando en esa Corporación en el curso del proceso, esta Agencia renuncia al término contemplado en el numeral 5º del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, al que se

refirió el numeral sexto de la parte resolutiva del auto del 3 de abril del año en curso, proferido por el señor magistrado Ponente, pues el concepto que hoy se expide es la intervención como Ministerio Público en el sub judice.

III. CONCEPTO Por lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente al magistrado ponente de la Subsección B de la Sección Segunda del Honorable Consejo de Estado, rechazar el medio de control inmediato de legalidad sobre la Resolución 695 del 24 de marzo de 2020, a través de la cual la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ) suspendió de manera temporal los términos de algunos trámites administrativos y se dictan otras disposiciones, según se explicó.

De los Honorables Consejeros cordialmente,

DIANA MARINA VELEZ VASQUEZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado DMVV-RABM-CFRA Medio de control inmediato de legalidad

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