PGN - ACTO ADMINISTRATIVO - Excepción de ilegalidad en proceso ejecutivo según jurisprudencia del co

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO PROCESO EJECUTIVO-Contencioso administrativo por incumplimiento contractual de una entidad estatal PROCESO EJECUTIVO-Contencioso administrativo según regulación legal PROCESO EJECUTIVO-Contencioso administrativo reenvió normativo según regulación legal TÍTULO EJECUTIVO-Lo constituye el acto administrativo que declare incumplimiento contractual según regulación legal TÍTULO EJECUTIVO-Requisitos para que preste mérito ejecutivo el acto/ENTIDAD PÚBLICA-Definición según regulación legal Es oportuno tener en cuenta que para que dichos actos administrativos presten mérito ejecutivo, deben constituir una obligación clara, expresa y exigible a favor del acreedor, de conformidad con lo establecido en el art. 422 del CGP. Ahora bien, es preciso tener en cuenta que las entidades públicas son quienes están facultadas para expedir actos administrativos, los cuales tienen vocación de tornarse en título ejecutivo, una vez se encuentren en firme. Al respecto, es importante tener en cuenta que el parágrafo del art. 104 de la Ley1437 de 2011, nos ofrece una definición de entidades públicas,… ENTIDAD ESTATAL-Definición según regulación legal ACTO ADMINISTRATIVO-Se presume su legalidad una vez estén en firme Ahora bien, es preciso tener en cuenta que dentro del desarrollo del proceso ejecutivo para hacer efectivas obligaciones contenidas en actos administrativos, no resulta procedente adentrarse en la cuestión de analizar si dichos actos conservan su presunción de legalidad o no. En el proceso ejecutivo, los actos administrativos que se presentan como título deben reunir los requisitos contemplados en el art. 422 del CGP (obligación

clara, expresa y exigible), y así, una vez estos actos se encuentran en firme, se presume su legalidad. ACTO ADMINISTRATIVO-Excepción de ilegalidad en proceso ejecutivo según jurisprudencia del Consejo de Estado SUSPENSIÓN-Del proceso según regulación legal Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co

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DECRETO-De la suspensión del proceso y efectos según regulación legal Dentro de las obligaciones del citado convenio tenemos: la empresa principalmente debía aportar la cantidad acordada, asesorar al municipio en las gestiones sociales, administrativas y técnicas que se requieran durante la ejecución de las obras cofinanciadas, y efectuar las compras de materiales solicitadas por el municipio. Por su parte, el municipio, además de aportar el dinero acordado, era el encargado de ejecutar directa o indirectamente las obras objeto de cofinanciación, para lo cual debía invertir los materiales enviados por la empresa y rendir informe detallado de dicha inversión, realizar la contratación respectiva y contratar además el interventor de la obra. ACTO ADMINISTRATIVO-En proceso ejecutivo no prospera la excepción tendiente a cuestionar su legalidad Pues bien, tal como se esbozó en el numeral 2.2.2. del marco teórico del presente escrito,

en los procesos ejecutivos no es procedente entrar a analizar las excepciones tendientes a cuestionar la legalidad de los actos administrativos presentados como título de recaudo. Lo anterior teniendo en cuenta que admitir este tipo de excepciones, sería desnaturalizar el proceso ejecutivo, que está diseñado para otro fin, además de que el juez de este tipo de procesos, carece de competencia para adentrarse en estas materias. Téngase en cuenta que los actos administrativos expedidos por las autoridades gozan en el ordenamiento jurídico de los atributos de presunción de legalidad y ejecutividad. Así, dichas actuaciones se presumen ajustadas al ordenamiento jurídico y son ejecutables de manera inmediata. De lo contrario, carecería de sentido que existiesen las autoridades estatales, si estas estuvieran desprovistas de facultades para crear, modificar o extinguir derechos. ACTO ADMINISTRATIVO-Mientras no exista demanda de legalidad procede la via judicial ejecutiva/ACTO ADMINISTRATIVO-Exigibilidad por vía judicial ejecutiva según jurisprudencia del Consejo de Estado Así, mientras el administrado no acuda ante el juez competente para cuestionar la legalidad de los actos administrativos, la decisión adoptada en los mismos mantiene su carácter ejecutivo y ejecutorio. Por lo anterior, todo acto administrativo que contenga una obligación clara, expresa y exigible es ejecutable en forma inmediata, por lo que la administración está en el derecho de exigir su satisfacción por la vía judicial ejecutiva. 2 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co

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CONCEPTO No. 201 / 2018

Bogotá D.C., 18 de diciembre de 2018

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN “A”

Consejera Ponente

MARÍA ADRIANA MARÍN

E. S. D.

EXPEDIENTE: 05001-23-33-000-2015-00927-01 (60587)

MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO

DEMANDANTE: EMPRESA DE VIVIENDA DE ANTIOQUIA - VIVA DEMANDADO: MUNICIPIO DE NECOCLÍ Sentido del concepto: Se conceptúa que la sentencia de primera instancia, que ordenó seguir adelante con la ejecución, debe ser CONFIRMADA // Caso de en el que se reclama, a través de la vía ejecutiva, el pago de obligaciones dinerarias consignadas en acto administrativo expedido en desarrollo de convenio interadministrativo, a través del cual se declaró un incumplimiento contractual // Temas: Proceso ejecutivo // Ejecutoriedad de actos administrativos expedidos en desarrollo de un convenio interadministrativo // Excepciones procedentes contra la demanda ejecutiva cuando el título lo constituye un acto administrativo.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público

y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES

1.1. Objeto del litigio: 3 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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La Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA – radicó el día 30 de abril de 2015 demanda contentiva de acción ejecutiva en contra del municipio de Necoclí – Antioquia y en contra de la Compañía de Seguros Generales Cóndor S.A. (en Liquidación Forzosa). A través de esta acción, busca hacer efectiva la obligación contenida en la Resolución N° 376 del 4 de junio de 2014 y en la Resolución N° 418 del 20 de junio de 2014, ambas expedidas por la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA mediante las cuales declara el incumplimiento contractual y establece unos valores económicos adeudados por el Municipio de Necocli. En sentir de los accionantes, dichos actos administrativos constituyen una obligación clara, expresa y exigible de desembolsar la suma de $1.320’800.000,oo con el fin de amparar siniestro de incumplimiento contractual con ocasión del desarrollo del Convenio Interadministrativo N° 2006-CF-VIVA-196.

Con este dinero, la empresa planea cubrir los gastos relacionados con la repotenciación de viviendas para familias de bajos ingresos construidas en desarrollo de dicho convenio, pero que presuntamente el municipio de Necoclí no construyó con las especificaciones técnicas acordadas, y las cuales mostraron problemas estructurales años después de haber sido terminadas. En respuesta a la demanda ejecutiva, el municipio de Necoclí interpuso las excepciones de mérito de nulidad por falta de competencia, nulidad por falsa motivación en la determinación del monto del perjuicio que se autofija la demandante, invalidez de los actos posteriores a la expiración del término del contrato y falta de legitimación por activa para reclamar perjuicios. 1.2. Sentencia de primera instancia: 4 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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Correspondió el conocimiento del asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia, despacho que, a través de Sentencia del 15 de noviembre de 2017, ordenó seguir adelante con la ejecución, negándose a la prosperidad de las excepciones propuestas por la parte ejecutada. Como fundamento de la decisión señala que cuando el título ejecutivo se constituya por un acto administrativo sólo es posible proponer las excepciones de

pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre y cuando se base en hechos ocurridos con posterioridad a la fecha de expedición del acto. Por lo anterior, estima que cualquier otra excepción que se aduzca deberá ser rechazada por improcedente. Así, considera que las excepciones propuestas por el municipio de Necoclí consistentes en nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios, son medios de defensa que sólo proceden contra actos administrativos en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, mas no en un proceso ejecutivo, ya que no es viable convertir el proceso de ejecución en un proceso declarativo. Por lo anterior, señala que se deben denegar las excepciones propuestas y seguir adelante con la ejecución. 1.3. El recurso de apelación interpuesto por la parte accionada: La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia manifestando lo siguiente: Considera que en este tipo de proceso sí es posible que se realice un pronunciamiento por parte del juzgador frente a la legalidad de los actos que se 5 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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aducen como título ejecutivo, puesto que tanto el ordenamiento jurídico como la jurisprudencia han señalado la facultad que tienen los juzgadores de aplicar la excepción de ilegalidad que encuentra sustento normativo en el art. 4 de la Constitución y el art. 12 de la Ley 153 de 1887, ya que el juez no puede abstraerse o ser indiferente frente a violación del ordenamiento jurídico. Así, en sentir de los demandados, la ilegalidad y arbitrariedad de los actos administrativos que se presentan como título ejecutivo no pueden ser fuente de derecho y no pueden ser convalidados por la justicia.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos a resolver.

De acuerdo con el trámite surtido y conforme los reparos manifestados en el recurso, el Ministerio Público, en su función de intervención en defensa del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales, considera que el problema jurídico a resolver en esta instancia es el siguiente: 2.1.1. ¿Resulta procedente dentro del proceso ejecutivo de la referencia entrar a analizar las excepciones de nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios, propuestas por la parte ejecutada, en atención a que son excepciones dirigidas a cuestionar la legalidad de los actos administrativos presentados como título ejecutivo? 2.1.2. En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, deberá analizarse la siguiente cuestión: ¿se encuentran dentro de la legalidad y reúnen todos los requisitos para constituir título ejecutivo la Resolución N° 376 de 2014 y

6 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60587) 05001-23-33-000-2015-00927-01 la Resolución N° 418 de 2014, presentadas por la parte ejecutante como título de recaudo? 2.2. Marco teórico. Pueden ser tenidos como referentes teóricos, los siguientes aspectos que integran el argumento que constituye el concepto de esta Delegada del Ministerio Público: 2.2.1. El proceso ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativa. El proceso ejecutivo en la jurisdicción contencioso administrativa se encuentra regulado principalmente por los arts. 297, 298 y 299 de la Ley 1437 de 2011, normas que en lo no regulado expresamente por estas, remiten a las disposiciones del proceso ejecutivo contemplado por los arts 422 y ss. del CGP1. De las anteriores normas se destaca el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, que establece los actos administrativos que declaran un incumplimiento contractual constituyen título ejecutivo, así: “ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: (…)

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y

entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones…” 1 La norma remite al proceso ejecutivo de mayor cuantía del Código de Procedimiento Civil. Pero como dicho código fue derogado y sustituido por el CGP, entonces se aplicarán las disposiciones de este último. 7 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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Es oportuno tener en cuenta que para que dichos actos administrativos presten mérito ejecutivo, deben constituir una obligación clara, expresa y exigible a favor del acreedor, de conformidad con lo establecido en el art. 422 del CGP. Ahora bien, es preciso tener en cuenta que las entidades públicas son quienes están facultadas para expedir actos administrativos, los cuales tienen vocación de tornarse en título ejecutivo, una vez se encuentren en firme. Al respecto, es importante tener en cuenta que el parágrafo del art. 104 de la Ley1437 de 2011, nos ofrece una definición de entidades públicas, así:

“PARÁGRAFO. Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. En este sentido, el art. 2 de la Ley 80 de 1993 establece que se consideran entidades estatales para los fines de contratación, las empresas industriales y comerciales del Estado, así:

“ARTÍCULO 2o. DE LA DEFINICIÓN DE ENTIDADES, SERVIDORES Y SERVICIOS

PÚBLICOS. Para los solos efectos de esta ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles”. Por lo tanto, podrán demandarse ejecutivamente los actos administrativos contentivos de obligaciones claras, expresas y exigibles, que declaren el incumplimiento contractual dentro del marco de una contratación estatal, que 8 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co

Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60587) 05001-23-33-000-2015-00927-01 hubieren sido proferidos por una empresa industrial y comercial del Estado que haya intervenido en dicha contratación. 2.2.2. Excepciones procedentes dentro del proceso ejecutivo. Ahora bien, es preciso tener en cuenta que dentro del desarrollo del proceso ejecutivo para hacer efectivas obligaciones contenidas en actos administrativos, no resulta procedente adentrarse en la cuestión de analizar si dichos actos conservan su presunción de legalidad o no. En el proceso ejecutivo, los actos administrativos que se presentan como título deben reunir los requisitos contemplados en el art. 422 del CGP (obligación clara, expresa y exigible), y así, una vez estos actos se encuentran en firme, se presume su legalidad. Por tal razón, dentro del desarrollo del proceso ejecutivo no resultan admisibles las excepciones tendientes a cuestionar la legalidad de los actos administrativos. En efecto, en este sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado en múltiples ocasiones. Así, en reciente sentencia señala2: “En materia de excepciones, puede confrontarse el título por sus requisitos de ejecutabilidad o los relativos a su autenticidad u origen –n.° 1 artículo 509 del Código de Procedimiento Civil-. Sin embargo, cuando el título conste en un acto administrativo, sentencia o en un laudo de

condena o en otra providencia que conlleve ejecución, i) solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia y ii) la de nulidad y de pérdida de la cosa debida, en los casos previstos en los numerales 7 y 9 del artículo 140 y n°. 2 del artículo 509 del C. de P. C.” 2 Sentencia del 14 de junio de 2018, radicación 20001-23-31-000-2007-00200-01(38409), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 9 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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En este mismo sentido, la Alta Corporación ha señalado en otra de sus providencias3: “Conforme se ha precisado, es evidente que tanto la normatividad anterior como la actual – Código General del Procesoprecisan con suficiente claridad que cualquier instrumento que conlleve una ejecución y devenga en un título ejecutivo, tal y como en este caso el acto administrativo, supondrán la interposición exclusiva de las excepciones enlistadas en el artículo 509 del CPC o 442 del CGP, de manera que sin lugar a dudas, la intención del legislador en

ambas disposiciones constituye que no puede existir duda de la imposición que posee el documento del cual se ha librado mandamiento de pago y que presta merito ejecutivo, por tanto, la interpretación que se otorga en ambas normatividades constituyen ineludiblemente una improcedencia al pretender interponer excepciones diferentes a las señaladas, como ha quedado expuesto”. Así, en el caso de que haya dudas sobre la legalidad de los actos que se presentaron como título ejecutivo, la vía procesal adecuada es instaurar la respectiva acción correspondiente a un proceso declarativo (acción de nulidad y restablecimiento del derecho o contractual según el caso), y luego, al interior del proceso ejecutivo, dar a conocer la prejudicialidad que recae sobre el asunto. En efecto, lo anterior de acuerdo con lo estipulado en los arts. 161 y 162 del CGP, que señalan lo siguiente: “ARTÍCULO 161. SUSPENSIÓN DEL PROCESO. El juez, a solicitud de parte, formulada antes de la sentencia, decretará la suspensión del proceso en los siguientes casos:

1. Cuando la sentencia que deba dictarse dependa necesariamente de lo que se decida en otro proceso judicial que verse sobre cuestión que sea imposible de ventilar en aquel como excepción o mediante demanda de reconvención. El proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso declarativo iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en este es procedente alegar los mismos hechos como excepción. (…) 3 Auto del 7 de diciembre de 2017, radicación 25000-23-36-000-2015-00819-03(60499), M.P. Jaime Orlando

Santofimio Gamboa. 10 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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ARTÍCULO 162. DECRETO DE LA SUSPENSIÓN Y SUS EFECTOS. Corresponderá al juez que conoce del proceso resolver sobre la procedencia de la suspensión. La suspensión a que se refiere el numeral 1 del artículo precedente solo se decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina y una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre en estado de dictar sentencia de segunda o de única instancia. La suspensión del proceso producirá los mismos efectos de la interrupción a partir de la ejecutoria del auto que la decrete”. 2.3. Material probatorio obrante en el expediente. Es preciso señalar que en el expediente existe abundante material probatorio, el cual correspondió sopesar al Ministerio Público. Una vez verificado lo anterior, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado destaca las siguientes pruebas relevantes para emitir concepto de fondo: 2.3.1. Copia auténtica de Convenio Interadministrativo de Cofinanciación N° 2006VIVA-CF-196, celebrado entre el municipio de Necoclí y la Empresa de Vivienda

de Antioquia – VIVA, cuyo objeto era la construcción de 200 viviendas de interés social en la zona urbana de Necoclí (Folios 6-8 del expediente). 2.3.2. Copia auténtica de Póliza de Seguro de Cumplimiento en Favor de Entidades Estatales N° 300006891 del 29 de octubre de 2006, suscrita con Seguros el Cóndor S.A., teniendo como tomador el municipio de Necoclí y como beneficiario la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA (Folios 12 a 16 del expediente). 2.3.3. Copia auténtica de la Resolución N° 376 del 4 de junio de 2014, expedida por la Empresa de Vivienda de Antioquia, “por medio de la cual se declara un incumplimiento y un siniestro”. Acto administrativo presentado como título ejecutivo, donde se declara como deudor de la Empresa de Vivienda de Antioquia al municipio de Necoclí, por la suma de $1.320’800.000,oo, de los cuales la 11 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60587) 05001-23-33-000-2015-00927-01 empresa aseguradora Cóndor S.A. será deudora solidaria de la suma de $100’182.700,oo (Folios 18 a 28 del expediente).

2.3.4. Copia auténtica de la Resolución N° 418 del 20 de junio de 2014, expedida por la Empresa de Vivienda de Antioquia, por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición contra la Resolución N° 376 de 2014, confirmándola en todas sus partes (Folios 35 a 41 del expediente). 2.3.5. Constancia de ejecutoria del 20 de junio de 2014, a través de la cual el director jurídico, administrativo y financiero de la Empresa de Vivienda de Antioquia certifica que la Resolución N° 418 de 2014 se encuentra ejecutoriada (Folio 42 del expediente). 2.4. Caso concreto. Teniendo en cuenta los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada, considerando el marco teórico expuesto en el apartado 2.2. y las pruebas destacadas en el acápite 2.3, el Ministerio Público procede a abordar los problemas jurídicos expuestos en el numeral 2.1. del presente escrito, así: Sin embargo, antes de abordar los problemas jurídicos planteados, el Ministerio Público considera pertinente hacer una breve introducción de la controversia. Así, como antecedentes de los actos administrativos presentados como título ejecutivo, tenemos que entre el municipio de Necoclí – Antioquiay la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA-, se celebró el Convenio Interadministrativo N° 2006CF-VIVA-196, cuyo objeto era la cofinanciación de un proyecto de construcción de 200 viviendas para familias con ingresos iguales o inferiores a 4 salarios mínimos,

12 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60587) 05001-23-33-000-2015-00927-01 en el municipio de Necoclí4. El valor total del convenio sería de $3.369’189.346, de los cuales el municipio aportaría la cantidad de $1.651’500.000, la empresa $1.001’827.000 y la comunidad $715’862.3465. Dentro de las obligaciones del citado convenio tenemos: la empresa principalmente debía aportar la cantidad acordada, asesorar al municipio en las gestiones sociales, administrativas y técnicas que se requieran durante la ejecución de las obras cofinanciadas, y efectuar las compras de materiales solicitadas por el municipio. Por su parte, el municipio, además de aportar el dinero acordado, era el encargado de ejecutar directa o indirectamente las obras objeto de cofinanciación, para lo cual debía invertir los materiales enviados por la empresa y rendir informe detallado de dicha inversión, realizar la contratación respectiva y contratar además el interventor de la obra6. El día 18 de abril de 2007 se suscribió acta de inicio de la obra7, durante el desarrollo del convenio se suscribieron varios otro sí que ampliaron la misma8 y el día 18 de marzo de 2011 se suscribió el acta de recibo final, con una inversión

total de $4.785’689.200,oo9. Luego, el día 30 de septiembre de 2012, el ingeniero estructural de la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA, informa a su empresa que las viviendas objeto del convenio aludido presentan problemas estructurales, evidenciados en grietas, fisuras en las esquinas de las puertas, entre otros. Concluye que las viviendas se construyeron sin las normas técnicas aplicables al proyecto. Dicho profesional 4 Folios 6 a 8 del expediente. 5 Véase folio 18 del expediente. 6 Folios 6 a 8 del expediente. 7 Folio 9 del expediente. 8 Folios 10 y 11 del expediente. 9 Folio 17 del expediente. 13 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Exp. No. (60587) 05001-23-33-000-2015-00927-01 sugiere que se debe realizar el repotenciamiento estructural de las viviendas, con el fin de cumplir con las normas técnicas10. En vista de lo anterior, la empresa VIVA solicitó al municipio un plan de manejo de la situación, requerimiento al que no respondió. Luego, con el fin de establecer la forma como se tratará esta situación y agotar el trámite correspondiente para declarar el incumplimiento contractual, la empresa de vivienda VIVA convocó al

municipio de Necoclí en varias ocasiones, sin que la entidad territorial se presentase11. Por lo anterior, la Empresa de Vivienda de Antioquia siguió adelante con el procedimiento para declarar el incumplimiento contractual, expidiendo a continuación las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 2014, a través de las cuales se declara dicho incumplimiento por parte del municipio de Necoclí y se le declara deudor de la empresa por la suma de $1.320’800.000, de los cuales Seguros el Cóndor S.A. será deudor solidario hasta por el valor de $100’182.700. Los anteriores actos administrativos quedaron ejecutoriados el día 20 de junio de 201412, sin que el municipio de Necoclí se opusiera a los mismos, ni cuestionase su legalidad. En ese estado de cosas, el día 30 de abril de 2015 la Empresa de Vivienda de Antioquia – VIVA interpuso la acción ejecutiva que dio lugar a la presente controversia, señalando que a la fecha no se había satisfecho la obligación contenida en las Resoluciones 376 de 2014 y 418 de 201413. 10 Folio 18 del expediente. 11 Folios 22 y 76 del expediente. 12 Folio 42 del expediente. 13 Folio 1 del expediente. 14 Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera 5 No. 15-80, piso 19. PBX 5878750, ext. 11961. www.procuraduria.gov.co JCNE

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Exp. No. (60587) 05001-23-33-000-2015-00927-01 En respuesta a la acción, el municipio de Necoclí interpuso las excepciones de nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios. Precisados los anteriores elementos del proceso, la Delegada procede a abordar los problemas jurídicos planteados. 2.4.1. Así, a continuación debe examinarse si resulta procedente dentro del proceso ejecutivo de la referencia entrar a analizar las excepciones de nulidad por falta de competencia, nulidad por falta de motivación, invalidez de los actos administrativos y falta de legitimación para reclamar perjuicios, propuestas por la parte ej