PGN - ACTO ADMINISTRATIVO - Se encuentra ajustado a criterios de legalidad y obedece a criterios de

PROCURADURIA CUARTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 106 / 2020

Bogotá, D.C., 05 de noviembre de 2020

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera Ponente Doctora: MARÍA ADRIANA MARÍN

E. S. D .

ASUNTO: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EXPEDIENTE: 11001-03-15-000-2020-04181-00

AUTORIDAD: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIALResolución 1120 del 3 de julio de 2020

Solicitud de DECLARAR AJUSTADO A DERECHO el acto administrativo objeto de estudio / Acto administrativo de carácter general ajustado a los requisitos establecidos en el Art. 136 de la Ley 1437 de 2011 CPACA. Temas: Naturaleza y control de los decretos legislativos expedidos en estado de emergencia. Actos internos de la administración y medidas de carácter general ordenadas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción. El medio de control inmediato de legalidad a la luz de la tutela judicial efectiva en el marco del estado de emergencia por la enfermedad COVID-19. Características esenciales del medio de control inmediato de legalidad / Desarrollo de los criterios de Conexidad, proporcionalidad, temporalidad, finalidad y apego al ordenamiento jurídico. El Ministerio Público, actuando en cumplimiento de las atribuciones especiales contenidas el artículo 303 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con el artículo 46 y su parágrafo de la Ley 1564 del 2012, así como, lo dispuesto en el numeral 5 el artículo 185 de la Ley

1437 de 2011, especialmente en defensa del orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales, presenta mediante este escrito, concepto sobre el Control Inmediato de Legalidad de la R esolución No. 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del riesgo de la pandemia del coronavirus Covid-19 para el sector religioso”.

1. ANTECEDENTES 1.1. A través de Auto del 29 de septiembre de 2020, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, se avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 1120 de 03 de julio de 2020, dictada por el Ministro de Salud y Protección Social con el fin de adelantar su control inmediato de legalidad respecto de las disposiciones de carácter general, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Se dijo en el auto que avoca conocimiento del control inmediato de legalidad, que el acto administrativo objeto de revisión, se expidió en el marco y en desarrollo de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, decretado por el Gobierno, tanto así que invoca como fundamento el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020 por medio del cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 11001-03-15-000-2020-04181-00 1.2. El acto administrativo objeto de control de legalidad. El contenido de la Resolución No. 1120 de 03 de julio de 2020, emitida por el Ministro de Salud y Protección Social, Fernando Ruiz Gómez es el siguiente: “(…) Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del riesgo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 para el sector religioso EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL En ejercicio de sus facultades legales, en especial, de las conferidas en el artículo 1 de Decreto Legislativo 539 de·2020 y, Que el artículo 2 de la Constitución Política prevé que las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales y de los particulares. Que el artículo 5 de la Ley 1751 de 2015, establece que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, y señala, en su artículo 10, como deberes de las personas frente al derecho fundamental, los de "propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad" y "actuar de manera solidaria ante situaciones que pongan en

peligro la vida y la salud de las personas". Que el 11 de marzo de 2020, la OMS declaró que el brote de Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación del contagio. Que, con base en la declaratoria de pandemia, a través de la Resolución 385 de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social decretó la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, medida que se prorrogó mediante la Resolución 844 de 2020, hasta el 31 de agosto del mismo año. Que la evidencia muestra que la propagación del Coronavirus COVID-19 continúa, a pesar de los esfuerzos estatales y de la sociedad, en consecuencia, al no existir medidas farmacológicas como la vacuna y los medicamentos antivirales, son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costo/efectividad. Esas medidas incluyen la higiene respiratoria, el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y la cuarentena, medidas que en concepto de este Ministerio se deben mantener. Que el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de la emergencia sanitaria este Ministerio será el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se

encuentran autorizadas, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo. Que, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de Ia administración pública y su correspondiente anexo técnico". Que el artículo 2 del Decreto 647 de 2020, modificatorio del artículo 5 del Decreto 749 de 2020 señaló en su parágrafo 4 que para los municipios sin afectación del Coronavirus Covid-19 los servicios religiosos que puedan implicar reunión de personas se podrán permitir siempre y cuando medie autorización de los alcaldes en coordinación con el Ministerio del Interior y se cumpla en todo 2 Jocasi (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 11001-03-15-000-2020-04181-00 momento con los protocolos emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social para el desarrollo de esta actividad. Que, una vez analizadas las condiciones particulares que rodean las actividades del sector religioso, y de acuerdo con la información suministrada por la Mesa Nacional de Acción Social del Ministerio del Interior y la participación de líderes de las distintas confesiones y comunidades religiosas del país, esta Cartera elaboró el protocolo de bioseguridad especial que debe ser aplicado en este sector,

el cual se adopta mediante la presente resolución y es complementarlo al protocolo general, adoptado mediante la Resolución 666 de 2020. En mérito de lo expuesto, RESUELVE Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del riesgo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 en el sector religioso, contenido en el anexo técnico que hace parte Integral de la presente resolución. Parágrafo 1. Este protocolo es complementario al adoptado mediante la Resolución 666 del 24 de abril de 2020. Parágrafo 2. Cada entidad religiosa podrá adaptar este protocolo de bioseguridad a los ritos propios de su tradición y/o creencia religiosa, sin desconocer el marco general que aquí se adopta. Artículo 2. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. La vigilancia del cumplimiento de este protocolo está a cargo de la alcaldía municipal o distrital que corresponda al lugar en que se desarrolle el culto, rito o ceremonia religiosa. Artículo 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación. (…) El Anexo Técnico, por su parte, establece medidas en aspectos generales de objetivo, medidas generales de bioseguridad, mantenimiento y desinfección, manipulación de residuos, elementos de protección personal, medidas especiales, plan de comunicaciones, prevención y manejo de situaciones de riesgo, y entre otras disposiciones, de aplicación del protocolo. 1.3.Trámite procesal 1.3.1 La Secretaría General del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo ordenado en auto del 29 de septiembre de 2020 y con fundamento en lo previsto en el artículo 185 del

C.P.A.C.A. publicó aviso el 09 de octubre de 2020 por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto citado, a través del correo electrónico. Vencido el plazo, esto es el 26 de octubre de 2020, para que la comunidad en general se pronunciara sobre la legalidad del acto objeto de revisión, esta no lo hizo. 1.3.2 El Ministerio de Salud y Protección Social, en el término procesal oportuno para ello, se pronunció sobre su posición respecto de la legalidad de la Resolución No. 1120 de 03 de julio de 2020 mediante memorial allegado a la secretaria del Consejo de Estado el día 26 de octubre de 2020, del escrito se resalta lo siguiente: En cuanto a los elementos de tipo subjetivos señaló con respecto a la competencia que “(…) Por su parte, el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020, facultó al Ministerio de Salud y Protección Social para que durante el término de la emergencia sanitaria determine y expida los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la 3 Jocasi (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 11001-03-15-000-2020-04181-00 administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la

pandemia del Coronavirus COVID-19 y en consecuencia el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del riesgo de la pandemia del coronavirus Covid-19 para el sector religioso”. De lo anterior se colige que el Ministerio de Salud y Protección Social tiene plena competencia para expedir los actos administrativos necesarios para asegurar una adecuada situación sanitaria y en salud pública en el territorio nacional, siendo pertinente resaltar que las facultades ordinarias otorgadas al Ministerio de Salud y Protección Social, no resultaban eficaces, teniendo en cuenta los aspectos propios y la dinámica de la pandemia por COVID-19, como un evento de salud pública nunca antes visto en el mundo y el procedimiento reglado para la expedición de actos administrativos de carácter general. (…)” En cuanto a los elementos de tipo objetivo planteo: Con relación al objeto que “(…) Por su parte, el articulo el artículo 1° del Decreto Ley 539 de 2020, facultó al Ministerio de Salud y Protección Social para que durante el término de la emergencia sanitaria determine y expida los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. En virtud de lo anterior este Ministerio expidió la Resolución No. 666 del 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la

administración pública y su correspondiente anexo técnico”. A su vez, analizadas las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector religioso, es necesario que se adopte para este sector, un protocolo especial de bioseguridad, el cual se adopta mediante la presente resolución y es complementario al protocolo general, adoptado mediante la Resolución 666 de 2020. Lo anterior con el objetivo de orientar las medidas generales de bioseguridad en el marco de la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19, adaptadas al sector religioso y así, disminuir el riesgo de transmisión del virus de humano a humano durante el desarrollo de todas sus actividades. Respecto a la Resolución 666 de 2020, “por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus SarsCov-19”, es oportuno señalar que el Honorable Consejo de Estado en ejercicio del control inmediato de legalidad, mediante auto de fecha veinticinco (25) de agosto de dos mil veinte (2020), consejero ponente: Ramiro Pazos Guerrero, declaró la legalidad de la misma.(…)” Respecto a la causa señaló “(…) Con respecto a la presentación de signos del paciente con sospecha o diagnóstico confirmado del nuevo coronavirus COVID-19, es necesario señalar que esta enfermedad ocasiona Infección Respiratoria Aguda (IRA) que puede desarrollarse con diferentes niveles de severidad, desde la ausencia de síntomas, la aparición leve de síntomas gripales (tos, fiebre, secreciones nasales y malestar general), o dificultad para respirar hasta requerir atención intrahospitalaria. A nivel local, el 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con la

información suministrada por el Instituto Nacional de Salud, confirmó el primer caso del nuevo coronavirus COVID – 19 en el territorio nacional. Aunando a lo anterior, el COVID-19 presentó una serie de comportamientos que han producido altos niveles de contagio y de letalidad en los cinco continentes, por lo cual el Director General de la Organización Mundial de la Salud - OMS, Tedros Adhanom Ghebreyesus, el 11 de marzo del presente año, declaró el nuevo coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación, e instó a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, siendo la Resolución 1120 de 2020, uno de los instrumentos jurídicos emitidos para adoptar medidas en salud pública con el propósito de enfrentar la pandemia, en especial en materia de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus en el sector de la medicina veterinaria.(…)” 4 Jocasi (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 11001-03-15-000-2020-04181-00 Referente al motivo indicó que “(…) Una vez analizadas las condiciones particulares que rodean las actividades del sector religioso, y de acuerdo con la información suministrada Mesa Nacional de Acción Social del Ministerio del Interior y la participación de líderes de las distintas confesiones y

comunidades religiosas del país, esta Cartera elaboró el protocolo de bioseguridad especial que debe ser aplicado en este sector, el cual se adopta mediante la presente resolución y es complementario al protocolo general, adoptado mediante la Resolución 666 de 2020. Lo anterior con el objeto de orientar las medidas generales de bioseguridad en el marco de la pandemia por el nuevo coronavirus COVID-19, en el sector religioso y con ello disminuir el riesgo de transmisión del virus de humano a humano durante el desarrollo de todas sus actividades. (…)” En cuanto a su finalidad preciso que “Adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención de la Transmisión de COVID-19 en el sector religioso, contenido en el anexo técnico que hace parte integral de la resolución, de acuerdo con lo ordenado por el Decreto de emergencia 539 de 2020, el cual señala que “Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19” En cuanto a los elementos formales, respecto a la expedición del acto señaló el Ministerio que “(…), el artículo 1° del Decreto 539 de 2020 facultó al Ministerio de Salud y Protección Social, para determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación

y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. Así las cosas, puede colegirse, sin dubitación alguna, que la resolución objeto del presente control inmediato de legalidad, se expidió como consecuencia directa de un decreto legislativo derivado de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y, consecuentemente, tiene relación directa y específica con el referido Estado de Excepción. Finalmente, la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, fue publicada en la Edición No. 51.367 del 6 de julio de 2020 del Diario Oficial. (…)” En cuanto a la proporcionalidad del acto objeto de control la cartera Ministerial refirió que “La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, que nace como consecuencia de la declaración de emergencia sanitaria con ocasión del COVID-19, obliga a los diferentes actores del sector religioso a fortalecer sus protocolos preventivos, teniendo en cuenta que estos se constituyen en una herramienta administrativa que facilita la adopción de medidas de prevención, mitigación y contención frente al riesgo de contagio por coronavirus, propiciando acciones de mejoramiento del comportamiento de los integrantes del sector religioso, las condiciones y el ambiente en que se desarrollan los cultos, así como el control eficaz de los peligros y riesgos en estos lugares. Así mismo obliga al sector a extremar las medidas de autocuidado frente la prevención, mitigación del riesgo de contagio por coronavirus. (…)”. En cuanto a la conexidad y proporcionalidad refirió que “(…) la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, es congruente y

estrechamente relacionada con las medidas necesarias y pertinentes para orientar las medidas generales de bioseguridad en el marco de la pandemia por el coronavirus COVID-19, adaptadas en la ejecución de actividades religiosas, y así disminuir el riesgo de transmisión del virus de humano a humano durante el desarrollo de todas sus actividades.” Frente a los anteriores argumentos transcritos por este despacho de la intervención a cargo del Ministerio de Salud y Protección, éste, concluyó: “(…) En virtud de lo expuesto se tiene que la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020: (i) Se encuentra debidamente expedida y en observancia de todas las normas y requisitos al respecto. Es decir, la Resolución objeto de control deviene de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional derivada de la Pandemia COVID-19 (Decreto 417 de 2020) y del Decreto Legislativo 539 de 2020 que pretende adoptar 5 Jocasi (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 11001-03-15-000-2020-04181-00 medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica Así las cosas, la resolución goza de presunción de legalidad y cuenta con todos los elementos

necesarios para su expedición y ejecución. (ii) Fue expedida por la autoridad competente, en la medida en que el Ministro de Salud y Protección Social, está facultado para formular y adoptar políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Salud. (iii) La facultad ejercida por el Ministro de Salud y Protección Social se deriva del artículo 1ro del Decreto 539 de 2020. (iv) Cumple con los requisitos de expedición de los actos administrativos de carácter general, entre ellos, la publicación (Diario Oficial 51.367 del 6 de julio de 2020). En consecuencia, Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 cuenta con la debida motivación y no constituye desviación de poder. (…)” 1.3.3. El 30 de octubre de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado en cumplimiento de la providencia de 29 de septiembre de 2020, dio traslado especial a la Procuraduría General de la Nación, para efectos de que, dentro de los diez (10) días siguientes a la recepción de la citada comunicación, se sirva rendir el concepto pertinente.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos Los problemas jurídicos por resolver, a partir de la solicitud del examen de legalidad del acto administrativo que se revisa, pueden plantearse en los siguientes términos: 2.1.1. Establecer si la Resolución No. 1120 de 3 de julio de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad

para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del riesgo de la pandemia del coronavirus Covid-19 para el sector religioso” está acorde con los postulados constitucionales dispuestos en el artículo 215 de la Constitución Política, lo establecido en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 mediante el cual el gobierno nacional declaró la emergencia económica, social y ecológica en el territorio nacional, lo dispuesto en el artículo 1º. del Decreto No. 5391 del 13 de abril de 20202 y con las demás normas ordinarias y extraordinarias que hayan servido de soporte a la norma en control de legalidad? 2.1.2. ¿La Resolución No. 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, resulta ajustada a derecho por haber sido expedida en cumplimiento de los requisitos formales propios de todo acto o medida administrativa? 1 El Decreto legislativo Nº. 539 del 13 de abril de 2020 estableció que, durante la emergencia sanitaria, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad competente para expedir los protocolos de bioseguridad que se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo. 2 Por el cual se disponen medidas con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020” 6 Jocasi (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co

Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 11001-03-15-000-2020-04181-00 2.1.3. ¿La Resolución No. 1120 de 3 de julio de 2020, resulta ajustada a derecho por haber sido expedida con sujeción a los criterios de conexidad, proporcionalidad y temporalidad estipulados en la Ley 137 de 1994 y desarrollados por la jurisprudencia? 2.2. Análisis jurídico 2.2.1. Sustento constitucional y legal del control inmediato de legalidad La Constitución Política en el artículo 215 establece que el Presidente de la República podrá declarar el estado de emergencia por periodos hasta de 30 días, sin superar 90 días calendario cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 los cuales perturben o amenacen perturbar el orden económico, social y ecológico que constituyan grave calamidad pública. La Ley 137 de 1994, por medio de la cual se regulan los estados de excepción, en el artículo 20 establece un control de legalidad inmediato sobre todas las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Ese control le corresponde, por mandato del artículo 20 antes mencionado, a la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expida el acto administrativo si se trata de entidades territoriales o del Consejo de Estado si los actos provienen de

autoridades nacionales. Y al igual que en el artículo 215 de la C.P., en el caso del control inmediato de legalidad a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las autoridades que expidan los actos de carácter general deben enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición al juez de lo contencioso administrativo. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, fue declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-179 de 1994, resaltando mediante jurisprudencia que el artículo 237 la C.P., le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no le corresponda a la Corte Constitucional3, indicando, al respecto que “…constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”4. Por tanto, el control de los actos administrativos procede de oficio y puede tener como consecuencia su nulidad cuando i) los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, ii) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos o incompetentes, iii) en forma irregular o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, iv) mediante falsa motivación o v) con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los expidió. Ello de acuerdo con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. Así mismo, puede declararse su nulidad cuando no cumplen los requisitos establecidos en la Ley 137 de 1994, en especial teniendo en cuenta que las medidas

administrativas no pueden sobrepasar el ámbito de acción que permiten los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en el Estado de Excepción. Al realizarse el control automático o inmediato de legalidad se produce una cosa juzgada parcial que abarca el bloque normativo que sirve de contexto y fundamento al acto 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): comentado y concordado. Editor José Luis Benavidez, 2ª edición. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2016, p. 369. 4 Corte Constitucional. Sentencia C-179 de 13 de abril de 1994. Exp. P.E. 002. 7 Jocasi (rev.2) Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado4@procuraduria.gov.co Carrera. 5 No. 15-80 Piso 19 PBX. 5878750 Ext. 11961 www.procuraduria.gov.co Control Inmediato de Legalidad Expediente No. 11001-03-15-000-2020-04181-00 administrativo general de que se trate, es decir, la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, así como los decretos legislativos y las normas legales que con ocasión del respectivo estado de excepción se desarrollan o sean pertinentes a la materia de que, trata el acto sometido a este control sin que dicho control excluya el control ordinario propio de la Jurisdicción Contencioso Administrativo. La Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, en su artículo 136 consagró el control inmediato de legalidad de

todas las medidas de carácter general dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. El control inmediato de legalidad es un control integral por cuanto debe hacerse tanto en relación con el fondo como con la forma del acto revisado, por lo tanto, su juzgamiento debe realizarse frente a toda la normativa superior y no solo frente al decreto legislativo en el cual se fundamenta. Este razonamiento fue expuesto por la Corte Constitucional en los siguientes términos: “La revisión oficiosa o control automático de los citados decretos legislativos implica el examen no sólo de los requisitos formales sino también de los de fondo, tales como la firma del Presidente y los Ministros, la conexidad de las medidas que se dictan con las causas que dieron origen a su implantación, la transitoriedad de las mismas, su finalidad, que no es otra que el restablecimiento del orden perturbado, la proporcionalidad de las medidas, la competencia para expedirlas, etc.”5. En suma, podemos decir sobre la finalidad del control inmediato de legalidad, que fue contemplado en la Ley 137 de 1994 y en la Ley 1437 de 2011 con el fin de que durante los estados de excepción haya un control excepcional y especial frente a las medidas administrativas generales que sean dictadas por las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos de los estados de excepción. Ello se j