PGN - ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO - Procedencia de la acción de nulidad según jurisprude

ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD-Por haber aplicado la revocatoria directa de actos de contenido particular y concreto CONTROL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA-Tipos de Acciones/ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contiene dos facultades/NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Causales según regulación legal El ordenamiento jurídico colombiano, desde que nació el control de la actividad de la administración ha creado mecanismos con ese objetivo específico, y aún con distinto nombre, siempre ha buscado, en cuanto a los actos, que estos al ser emitidos tengan concordancia con el ordenamiento jurídico; y para verificar ese contenido estableció dos tipos de acciones: la simple nulidad destinada a los actos de contenido general y, excepcionalmente y solo en cuanto a su trámite, para algunos actos de contenido particular y concreto, en virtud a no acarrear restablecimiento del derecho. Y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que concurren dos facultades, por un lado, el control de legalidad; y por el otro, el restablecimiento del derecho y la reparación del daño con el acto declarado nulo. Para ambas acciones el Código Contencioso Administrativo faculta a toda persona para solicitar la nulidad de los actos administrativos con fundamento en las precisas causales previstas por el legislador en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse, cuando hayan sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación

que los profirió. ACCIÓN DE NULIDAD-Simple y nulidad y restablecimiento del derecho/ACCIÓN DE NULIDAD-Tendencias según desarrollo histórico/TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES-En la nulidad el objetivo es la anulación del acto para preservar el ordenamiento jurídico/TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES-Acción de plena jurisdicción procura indemnización no siempre moral sino patrimonial Frente a la utilización de estas dos acciones (nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho), la historia nos indica que para 1959 existían dos tendencias: Una de ellas señalaba que la procedencia de la acciones dependía del contenido del acto (general o particular), pero con el objetivo de obtener la restauración de la legalidad y el orden jurídico general. La otra, tenía relación con los objetivos y finalidades de las dos acciones: la de nulidad, debía tener como objetivo la anulación del acto para preservar el ordenamiento jurídico; mientras que con la acción de plena jurisdicción o nulidad y restablecimiento del derecho lo que se perseguía, más que volver por el imperio de la normalidad legal violentada, desde un punto de vista genérico y altruista, era procurar, dentro del llamado por la ley “restablecimiento del derecho”, que se declarara a cargo del Estado una indemnización, no siempre de orden moral sino de índole patrimonial.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 110010326000201200019 00 (43223)

5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES-Aplicabilidad jurisprudencial del Consejo de Estado/ACTO ADMINISTRATIVO-No distingue la naturaleza para la procedencia de la acción No obstante, en una controvertida decisión de la Corte Constitucional, en sentencia C-426 de mayo 29 del 2002, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al estudiar una demanda contra la aplicación de la teoría de los móviles y finalidades que venía implementando el Consejo de Estado en el ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., declaró la Exequibilidad de la misma pero condicionada,…. Lo anterior por considerar que el precepto analizado no distingue la naturaleza del acto administrativo para la procedencia de la acción, explicando que cuando haya caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el interesado puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cualquier tiempo, para demandar el acto de contenido particular y concreto, pero única y exclusivamente para solicitar su nulidad, dejando a un lado la situación particular. COMPETENCIA CONSTITUCIONAL-Aplicabilidad jurisprudencial del Consejo de Estado/ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Procedencia de la acción de nulidad según Jurisprudencia del Consejo de Estado TEORÍA DE LOS MÓVILES Y LAS FINALIDADES-Procede la acción de simple nulidad para salvaguardar o mantener el ordenamiento jurídico Esta teoría se explica así: todos los actos administrativos pueden ser objeto de la

acción de simple nulidad si se ejerce con el exclusivo fin de salvaguardar o mantener el ordenamiento jurídico abstracto, razón por la cual, puede intentarse contra los actos de contenido general o de contenido particular. Empero, si la declaratoria de nulidad lleva aparejada la obligación del Juez de ordenar el restablecimiento del derecho, la acción será la de nulidad y restablecimiento del derecho. ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD-Término de caducidad En muchas ocasiones y para eludir el término de caducidad, se acciona invocando la acción de nulidad simple, pero si el Juez al hacer el primer examen de los hechos y admitir la demanda encuentra que la acción pertinente no es la impetrada sino la acción de nulidad y restablecimiento, debe ordenar su adecuación, siempre y cuando se haya presentado dentro del término de los cuatro meses contados a partir de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, de lo contrario, deberá rechazarla por falta de uno de los elementos de la acción, el agotamiento de la vía gubernativa. ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD-Obligación del juez Conforme a las pautas jurisprudenciales atrás invocadas y la causa petendi contenida en la demanda ha de entenderse que, pese a la invocación de una acción de simple 2 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 nulidad, la realidad fáctica indica que al declararse la nulidad, ella iría aparejada a la obligación del juez de ordenar el restablecimiento del derecho, razón por la cual la

acción permitida era la de nulidad y restablecimiento del derecho. Por tal razón, en uso de la facultad interpretativa del juez frente a la demanda, este caso debe estudiarse bajo el trámite y la normatividad correspondiente a ella, a efectos de verificar la concurrencia de los requisitos procesales previstos para la misma, como son: el interés para demandar, el debido agotamiento de la vía gubernativa y la caducidad. REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Por quien lo profiere o por el superior/REVOCATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO-Regulación legal Conforme al artículo 69 del Decreto 01 de 1984 los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, cuando fuere manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él, y cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona. JUEGOS NOVEDOSOS-Definición según regulación legal El artículo 38 de la ley 643 de 2001 señala que juegos novedosos “son cualquier otra modalidad de juegos de suerte y azar distintos de las loterías tradicionales o de billetes, de las apuestas permanentes y de los demás juegos a que se refiere la presente ley. Se consideran juegos novedosos, entre otros, la lotto preimpresa, la lotería instantánea, el lotto en línea en cualquiera de sus modalidades, los juegos que se operen en línea contentivos de las diferentes apuestas en eventos, apuestas de los juegos de casino virtual, apuestas deportivas y los demás juegos realizados por medios

electrónicos, por Internet, por telefonía celular o cualquier otra modalidad en tiempo real que no requiera la presencia del apostador”. ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Revocatoria según regulación legal 3 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 6 de septiembre 2013 Doctora

STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Consejera Ponente – Sección Tercera – Subsección “B”

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 13-168

Acción: Nulidad Radicado: 110010326000201200019 00 (43223)

Actor: Corredor Empresarial S.A.

Demandado: Empresa Territorial para la Salud–ETESA en liquidación.

Honorable Señora Consejera: Estando dentro término del traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado, en virtud de la competencia que le ha sido legalmente asignada.

I. ANTECEDENTES Demanda La Sociedad Corredor Empresarial S.A., por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción pública de simple nulidad, solicitó al H.

Consejo de Estado que se hicieran las siguientes declaraciones y/o condenas: “(…) Que se declaren nulas las resoluciones: 4 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms

IUS-2013-302496 1.- Resolución No. 1406 de fecha octubre 6 de 2011 por medio de la cual ETESA en liquidación revocó la resolución No. 1361 de 2011, la cual fue notificada mediante Edicto fijado el 19 de octubre de 2011. 2.- Resolución No. 1528 de fecha noviembre 25 de 2011 por medio de la cual ETESA en liquidación rechazó un recurso de reposición interpuesto por el CORREDOR EMPRESARIAL S.A. el 10 de noviembre de 2011 en contra de la Resolución 1406 de octubre 6 de 2011. 3.- como consecuencia, la Resolución 1361 del 26 de septiembre de 2011 tenga la vigencia que determinó en la parte resolutiva. (…)” Contestación La Empresa Territorial para la Salud – ETESA en liquidación se opuso a todas las pretensiones de la demanda, admitió la ocurrencia de algunos hechos, precisó la manera en ocurrieron otros, y manifestó cuales no eran ciertos. También señaló que se encontraba habilitada para revocar el acto administrativo que habían creado la situación particular de la accionante, ya que era evidente que dicho acto ocurrió por medios ilegales, y era forzoso que, por vía de revocatoria directa, se corrigiera el yerro evidente que estaba cometiendo. En su defensa propuso las excepciones “falta de fundamento fáctico y jurídico para la acción”, “presentación extemporánea del recurso” y la “genérica o innominada”. Alegatos En sus alegatos las partes reiteraron los argumentos expuestos al momento de presentar y contestar la demanda, esto es, señalar las

razones por las cuales los actos administrativos eran ilegales o 5 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 ajustados a derecho, respectivamente, y a indicar porque el fallo debía conceder razón a sus argumentos.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

1. Problema Jurídico  ¿Es procedente la acción de nulidad contra los actos administrativos atacados por el actor?  ¿Se configura alguna de las causales previstas en el Código Contencioso Administrativo para declarar la nulidad de las resoluciones No. 1406 y 1528 de 2011?

2. Análisis Jurídico Los hechos en los que se sustentó la parte actora para obtener la declaratoria de la nulidad de las resoluciones No. 1406 y 1528 de 2011,

fueron presentados en los siguientes términos: “(…) 1.- La sociedad CORREDOR EMPRESARIAL S.A. con N.I.T. 900.243.000.8, es la sociedad concesionaria de la EMPRESA TERRITORIAL PARA LA SALUD – ETESA en liquidaciónpara la operación del juego de suerte y azar novedoso denominado SUPERASTRO, en virtud del contrato 766 de 2010. 2.- Obrando en la calidad aludida, la sociedad mediante comunicación escrita de fecha enero 31 de 2011, con el Rad. PRES1E11331 solicitó de manera formal a ETESA en liquidación la autorización de una rifa denominada la TRIPLE MILLONARIA, con el propósito de incrementar las ventas del SUPER ASTRO, cumplir con los compromisos contractuales y aumentar los

recursos para la salud pública. 3.- EL CORREDOR EMPRESARIAL S.A., mediante comunicación escrita de fecha agosto 26 de 2011, con el Rad. V.C.5. 0E111873 adjuntó la documentación requerida para este tipo de 6 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 actividades en las condiciones establecidas en el Decreto 1968 de 2001, definiendo claramente los objetivos de la rifa. 4.- ETESA en liquidación, mediante comunicación escrita de fecha septiembre 5 de 2011, con el Rad. V.C.5.0E411873 solicitó al concesionario allegar los documentos que para el efecto se requirieren. 5.- EL CORREDOR EMPRESARIAL S.A. mediante comunicación escrita de fecha septiembre 6 de 2011, con el Rad. V.C.5.0E112314 procedió a adjuntar la información y documentación requerida para continuar con el trámite de la autorización. 6.- Mediante Resolución No. 1361 de fecha septiembre 26 de 2011, ETESA en liquidación autorizó al CORREDOR EMPRESARIAL S.A. la operación del juego de suerte y azar en la modalidad de rifa, denominada la “TRIPLETA MILLONARIA”, la cual fue notificada personalmente al Representante Legal e día 26 de septiembre de 2011, quien renunció a términos de ejecutoria, quedando en firme este acto administrativo. 7.- ETESA en liquidación manifestó a la accionante que mediante un “correo electrónico” recibido el 3 de octubre de 2011, una entidad denominada Lotería de Tunja “Tunjalotería”

sin más formalidades, expuso que la autorización conferida para la realización de la rifa era contraria a las disposiciones establecidas en el Decreto Reglamentario 1968 de 2001. 8.- Del correo electrónico señalado y su contenido, ETESA en liquidación no comunicó al CORREDOR EMPRESARIAL S.A para garantizar su derecho de defensa, el debido proceso y solicitando su consentimiento expreso y escrito para expedir un acto administrativo por tratarse de un acto de carácter particular y concreto. 9.- Mediante Resolución No. 1406 de fecha octubre 6 de 2011, ETESA en liquidación revocó la Resolución No. 1361 de 2011, la cual fue notificada mediante Edicto fijado el 19 de octubre de 2011 cuyo término venció el 2 de noviembre de 2011. (…)” Como quiera que la petente a acudido a la jurisdicción a efectos de buscar la nulidad de unos actos administrativos a través de la acción de nulidad simple, esta Delegada previo a emitir concepto, consigna las siguientes reflexiones: 7 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 El ordenamiento jurídico colombiano, desde que nació el control de la actividad de la administración ha creado mecanismos con ese objetivo específico, y aún con distinto nombre, siempre ha buscado, en cuanto a los actos, que estos al ser emitidos tengan concordancia con el ordenamiento jurídico; y para verificar ese contenido estableció dos tipos de acciones: la simple nulidad destinada a los actos de contenido general y, excepcionalmente y solo en cuanto a su trámite, para algunos

actos de contenido particular y concreto, en virtud a no acarrear restablecimiento del derecho. Y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que concurren dos facultades, por un lado, el control de legalidad; y por el otro, el restablecimiento del derecho y la reparación del daño con el acto declarado nulo. Para ambas acciones el Código Contencioso Administrativo faculta a toda persona para solicitar la nulidad de los actos administrativos con fundamento en las precisas causales previstas por el legislador en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, cuando infrinjan las normas en que deberían fundarse, cuando hayan sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. De la teoría de los motivos y finalidades Frente a la utilización de estas dos acciones (nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho), la historia nos indica que para 1959 existían dos tendencias: Una de ellas señalaba que la procedencia de la acciones dependía del contenido del acto (general o particular), pero con el objetivo de obtener la restauración de la legalidad y el orden jurídico general. 8 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 La otra, tenía relación con los objetivos y finalidades de las dos acciones: la de nulidad, debía tener como objetivo la anulación del acto para preservar el ordenamiento jurídico; mientras que con la acción de plena jurisdicción o nulidad y restablecimiento del derecho lo que se

perseguía, más que volver por el imperio de la normalidad legal violentada, desde un punto de vista genérico y altruista, era procurar, dentro del llamado por la ley “restablecimiento del derecho”, que se declarara a cargo del Estado una indemnización, no siempre de orden moral sino de índole patrimonial. Frente a esas dos tendencias, para 1961, el Consejo de Estado dijo: “No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. Los únicos motivos determinantes para el contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida esos estatutos superiores, y que sus finalidades son las de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo”. “Distinta es la situación cuando el recurso se dirige contra actos particulares, caso en el cual, la doctrina de los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo, el contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho (ejemplo: pedir la nulidad de un acto, por razones de ilegalidad, que concede una licencia de funcionamiento a una radiodifusora o una ruta de transporte terrestre); pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la decisión enjuiciada, el

recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción se intente dentro de los cuatro meses…”- No obstante, en una controvertida decisión de la Corte Constitucional, en sentencia C-426 de mayo 29 del 2002, con ponencia del Magistrado Rodrigo Escobar Gil, al estudiar una demanda contra la aplicación de la teoría de los móviles y finalidades que venía implementando el Consejo 9 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 de Estado en el ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., declaró la exequibilidad de la misma pero condicionada, con el siguiente tenor: “… En la medida que esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (Artículo 136-2 del C.C.A.), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrá promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (Artículos 84 y 136-1 del C.C.A.), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se regula, para entender que actúan por razones de interés general…” Lo anterior por considerar que el precepto analizado no distingue la naturaleza del acto administrativo para la procedencia de la acción, explicando que cuando haya caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el interesado puede acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cualquier tiempo, para demandar el acto de contenido particular y concreto, pero única y

exclusivamente para solicitar su nulidad, dejando a un lado la situación particular. No obstante, el Consejo de Estado, en la sentencia IJ-30 del 4 de marzo de 20031, con ponencia del Consejero Manuel Santiago Urueta Ayola, consideró que la Corte Constitucional no tenía competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, así: “En relación con el caso que le fue planteado, la Corte dice que la procedencia de la acción de nulidad o de acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no está determinada por el contenido del acto, ni por los efectos que de éstos se puedan derivar sino por la naturaleza de la pretensión que se formule. Las consideraciones citadas en precedencia, sobre la decisión de la Corte muestran con claridad que dicha corporación judicial juzgó la jurisprudencia del Consejo de Estado contraria a la Constitución, pues en su opinión contrariaba los principios de libre acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, del debido proceso. En un estado de derecho no pueden existir órganos con competencias ilimitadas, aun tratándose de órganos de control de superior jerarquía, pues los estados de esa clase se caracterizan precisamente por la distribución de 1 Radicación número: 11001-03-24-000-1999-05683-02(IJ-030). 10 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 competencias entre las distintas autoridades y por el respeto de las mismas. Cuando se desconoce ese principio limitante en la actuación de los

órganos estatales, se corre el riesgo de anarquizar el ordenamiento jurídico y se crean condiciones de concentración de poder no previstas constitucionalmente y riesgos para el sistema de balanzas y contrapesos propios del sistema democrático. La distribución de competencias en el campo particular de elaboración de normas procesales es reconocida por la propia Corte como facultad del Congreso de la República, cuando en un aparte del fallo que se analiza, dice que " … las atribuciones asignadas por la Carta Política a las distintas ramas del Poder Público …" en materia de producción de normas sobre procedimientos judiciales es de competencia exclusiva y excluyente del legislador. De manera que las normas reguladoras de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho sólo pueden ser dadas por el Congreso, a quien corresponde, según los términos del ordinal 2º del artículo 150 constitucional, "Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones", no por la Corte Constitucional, que es un órgano cobijado por el principio que se acaba de enunciar. No puede este organismo adicionar el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, sin invadir la competencia del Congreso de la República. Cuando la Corte Constitucional, en el ejercicio de esa competencia (el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991), no decide sobre la petición de inconstitucionalidad de las leyes o de los decretos con fuerza de ley, mediante el procedimiento de confrontación de las disposiciones acusadas con los preceptos de la Constitución, sino que extiende su control, sin fundamento en el derecho positivo, a la interpretación que de las

normas controlables hacen los jueces, con la pretensión de imponer sus criterios de interpretación a los operadores jurídicos, traslada el objeto de su competencia a una materia no prevista constitucionalmente e incurre en manifiesta no aplicación de la norma constitucional que le da la competencia y crea así una nueva acción de inconstitucionalidad referida a la jurisprudencia producida por los jueces de la República. Esa acción no tiene fundamento alguno en el derecho constitucional colombiano, que, de todos es sabido, es un derecho legislado, no pretoriano. De otra parte, la decisión de la Corte que se examina desconoce el tenor claro del artículo 230 constitucional, cuyo texto obliga a todos los jueces, incluida la Corte Constitucional, cuando prescribe que "Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. De manera que el fallo de exequibilidad sobre determinada interpretación de una norma legal, para ser aceptable, tendría que dicha competencia estar consagrada expresamente, en términos estrictos y precisos, por una reforma constitucional, en donde además se tendría que reformar también el artículo 230 constitucional. De no ser así, se estaría en presencia de un derecho de creación jurisprudencial, en asuntos sobre los que existen normas expresas, lo cual es incompatible con nuestro ordenamiento jurídico. De otra parte, un examen de conjunto de los mecanismos de control que garantizan la supremacía de la Constitución Política, debe tener presente que el control de constitucionalidad en Colombia no es competencia exclusiva de la Corte Constitucional, pues la Carta Política le asigna al Consejo de Estado atribuciones en la materia.”

En la misma sentencia, el Consejo de Estado explicó el estado de la jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de nulidad contra los actos de contenido particular y concreto, en los siguientes términos: 11 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 “1. 2. 4. El estado actual de la teoría en la jurisprudencia de la Sala Plena El desarrollo jurisprudencial de la última década ha tenido que ver, de manera principal, con la procedencia de la acción de nulidad frente a actos creadores de situaciones jurídicas individuales, posición que en alguna medida implica reconsideración del tratamiento que se le venía dando a la materia en ese punto específico.

VI. 1. 2. 4. 1. Actos de contenido particular señalados en la ley Dentro de su proceso de evolución, la teoría de los motivos y finalidades fue objeto de algunas precisiones, mediante auto de 2 de agosto de 1990, de la Sección Primera, con ponencia de PABLO CACERES, en relación con la acción de nulidad frente a actos particulares. Se dijo en dicho auto lo siguiente: "Si observamos la evolución legislativa desde la ley 167 de 1941, código bajo cuyo imperio se formuló la jurisprudencia de 1961, encontramos que la procedencia de la acción pública contra actos de contenido particular y concreto está precisamente regulada por la ley. El legislador colombiano ha venido considerando, en las diversas normas procesales expedidas desde 1941 hasta el Decreto extraordinario 2304 de 1989, cuáles relaciones individuales y concretas (creadas en el seno del

derecho público) pueden afectar gravemente el orden jurídico y, por supuesto la vida social y, con esa presunción indiscutible (originada en la esencia política de la potestad legislativa), ha señalado expresamente los casos en que cualquier persona puede atacar ante el juez los actos administrativos de contenido individual". Cita como ejemplos, las acciones de nulidad electoral, consagrada en los artículos 223 y ss del código contencioso administrativo; de nulidad de cartas de naturaleza, prevista en los artículos 221 y ss ibídem; de nombramientos de empleados del control fiscal, artículo 57 de la Ley 20 de 1975, hoy derogada; de nombramientos ilegales de funcionarios, según los términos del Decreto legislativo Núm. 2898 de 1953, también derogado, y de marcas, según lo dispuesto por el artículo 585 y ss. del Código de Comercio. Dice el auto comentado que "Es de vital importancia anotar … que si la facultad de los ciudadanos de atacar jurisdiccionalmente actos administrativos de contenido subjetivo no tuviera limitación alguna y la acción del artículo 84 se pudiera emplear indiscriminadamente, no solo contra los actos generales o reglamentarios, sino contra todos aquellos creadores de situaciones particulares, derechos o relaciones de esta naturaleza, sin excepción alguna, carecería totalmente de sentido que la ley hubiera establecido expresamente las acciones de nulidad en los casos arriba enlistados y en otros que la sabiduría del legislador dispondrá en su oportunidad. En tal supuesto bastaría la simple acción de nulidad de que habla el artículo 84 del C. C. A. para gobernar

todas las hipótesis en que se impugnaran actos por cualquier persona. Lo contrario es dejar al garete, a la deriva y sin gobierno los derechos individuales y quitarle a los actos administrativos particulares la virtud de ser ejecutorios. Es, sencillamente, acabar con el principio básico de la seguridad de las relaciones jurídicas que vertebra el derecho colombiano y le hace indispensable en el mantenimiento del sistema político". El auto que acaba de citarse fue adoptado por la Sección Primera en la sentencia de 28 de agosto de 1992, en donde se reiteró lo siguiente: "La acción de nulidad procede contra los actos generales y aquellos actos particulares que la ley señala, y señale en el futuro, expresamente, si tienen como motivos determinantes la tutela del orden jurídico y la legalidad abstracta sobre la base del principio de la jerarquía normativa y si persiguen como finalidad someter a las entidades públicas y a las personas privadas que desempeñen funciones administrativas al imperio del derecho objetivo… 12 110010326000201200019 00 (43223) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2013-302496 "La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, cabe contra los actos de carácter general y de carácter particular si se tienen como motivos determinantes de su ejercicio el quebrantamiento de un estatuto civil o administrativo, en cuanto ampare una situación jurídica subjetiva, y si tiene como finalidad la garantía de los derechos privados, civiles o administrativos, violados por un acto administrativo…"

VI. 1. 2. 4. 2. Actos particulares de contenido económico o social

La Sección Primera consideró posteriormente que la doctrina de los motivos y finalidades contra actos particulares, en la modalidad que acaba de enunciarse, se podía ampliar en el sentido de que la acción de simple nulidad procediera contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, a pesar de que ello no hubiera sido expresamente previsto en la ley, "cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y