PGN - ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD - De ley 2313 de 2023

REVISIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD-De ley 2313/ 2023 por el cual se aprueba el Protocolo de enmienda del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC, por la cual se inserta texto de acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca CORTE CONSTITUCIONAL-Tipos de control que ejerce frente a tratados internacionales y sus leyes aprobatorias ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD-De ley 2313 de 2023 CONVENIO INTERNACIONAL-Análisis de constitucionalidad de este PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance según Constitución Política PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-En el sub examine se acata frente a este, lo dispuesto en la Constitución Política Adicionalmente, el Ministerio Público destaca que existe una clara conexidad entre el título de la ley y sus tres artículos, en tanto en su conjunto se refieren a aspectos relacionados con la adopción del Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca (aprobación, vigencia y publicidad), con lo cual se respeta el principio de unidad de materia establecido en los artículos 158 y 169 de la Carta Política. En suma, el trámite parlamentario de la Ley 2313 de 2023, así como su contenido material son consonantes con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 145, 146, 150, 154, 157, 158, 160, 162, 165, 169 y 224 Superiores. DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDAD-Es viable en el sub lite Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

1 Bogotá, D.C., 23 de abril de 2024 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: LAT-497

Referencia: Revisión de constitucionalidad de la Ley 2313 de 2023, “Por medio del cual se aprueba el Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC, mediante el cual se inserta el texto del Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca, adoptado por el Consejo General de la Organización Mundial del Comercio en Ginebra, Suiza, el 17 de junio de 2022”.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No.: 7343

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El 11 de agosto de 2023, para adelantar la revisión de la referencia, la Presidencia de la República remitió a la Corte Constitucional: (a) el “Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC, mediante el cual se inserta el texto del Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca, adoptado por el Consejo General de la Organización Mundial del Comercio en Ginebra, Suiza, el 17 de junio de 2022”; y (b) la Ley 2313 de 2023, por medio de la cual se aprueba el referido instrumento2. Los textos respectivos pueden ser consultados en el

Diario Oficial 52.475. Mediante Auto del 22 de septiembre de 2023, el magistrado sustanciador: (i)

asumió la revisión automática de constitucionalidad de los referidos cuerpos normativos; (ii) ordenó la práctica de pruebas; y (iii) dispuso que, una vez estas fueran recaudadas, se realizara el traslado del expediente a la Procuraduría General de la Nación para rendir el concepto de su competencia.

II. Consideraciones del Ministerio Público En los términos del numeral 10 del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional ejerce dos tipos de control frente a los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, a saber: 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5.

Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. Oficio OFI23-00149822 / GFPU 14000000. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 (a) Un control de constitucionalidad formal, el cual incluye “el análisis de aspectos tales como: (i) la debida representación del Estado Colombiano en los procesos de negociación y celebración del tratado; (ii) el trámite surtido por el proyecto de ley en el Congreso de la República; (iii) la sanción presidencial; y, finalmente, (iv) el envío de la ley y el tratado a la Corte Constitucional”; y (b) Un control de constitucionalidad material, que “consiste, en confrontar las disposiciones del instrumento internacional y de su ley aprobatoria, con el contenido integral de la Constitución, para así determinar si las mismas se

ajustan o no a la Carta Política”3. A partir de la naturaleza del control que realiza la Corte Constitucional sobre los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias4, el concepto de la Procuraduría versará sobre los aspectos formales del proceso de adopción de los cuerpos normativos revisados, así como sobre sus contenidos materiales. a) Análisis de constitucionalidad del convenio internacional Por una parte, en relación con la formación de los instrumentos internacionales, se destaca que el control se circunscribe a verificar “la debida representación del Estado Colombiano en los procesos de negociación y celebración” de los mismos5. Pues bien, sobre el protocolo objeto de revisión, la Procuraduría advierte que no se presentó vicio de constitucionalidad alguno en dichos procedimientos, porque: (i) El convenio fue adoptado el 17 de junio de 2022 por el Consejo General de la Organización Mundial del Comercio en Ginebra (Suiza) y, en los términos del apéndice del protocolo, si un país busca adherirse deberá depositar el instrumento correspondiente, manifestando su consentimiento para obligarse a cumplir con los compromisos referentes a las subvenciones a la pesca en los océanos; (ii) A propósito de la adhesión de Colombia a tratados, la Corte Constitucional ha indicado que no se requiere “la expedición de plenos poderes, ni de confirmación de acto alguno”, ya que resulta suficiente que el Presidente de la República, de conformidad con el artículo 189.2 Superior, imparta la “aprobación ejecutiva” del instrumento internacional “para su posterior consideración por el Congreso de la República”6; y

(iii) Según fue certificado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, “el entonces Presidente de la República, señor Iván Duque Márquez, impartió la respectiva Aprobación Ejecutiva el 27 de julio de 2022 y, en el mismo acto, en 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 4 Ibídem. “El control de constitucionalidad que debe llevar a cabo la Corte sobre los tratados internacionales y sus leyes aprobatorias, presenta unas características especiales, entre las que se destacan las siguientes: (i) es previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la expedición de la ley aprobatoria y a su sanción; (ii) es automático; (iii) es integral; (iv) tiene fuerza de cosa juzgada; (v) es condición necesaria para la ratificación del tratado; y (vi) cumple una función preventiva”. 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-141 de 1997 (M.P. Fabio Morón Díaz). 6 Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 2019 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 cumplimiento de los trámites constitucionales, ordenó someter a consideración del Congreso de la República el Tratado” examinado7. De otra parte, en cuanto al contenido del protocolo, se resalta que se compone de un apéndice y un anexo de 12 artículos, en los cuales:

(i) Se explican los aspectos formales de la enmienda del Acuerdo de Marrakech, por el cual se creó la Organización Mundial del Comercio (OMC), con el fin de incorporar una regulación en torno a las subvenciones a la pesca marina; y (ii) Se ordenan las condiciones de restricción a las subvenciones: (a) “que contribuyen a la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada”, (b) respecto de la pesca de “poblaciones sobreexplotadas”, (c) “otorgadas a la pesca o las actividades relacionadas en zonas no reguladas de alta mar”, (d) a “buques que no enarbolen el pabellón” del país, y (e) “a la pesca o actividades relacionadas respecto de poblaciones de las cuales se desconozca el estado”. Igualmente, se regulan: (f) los deberes y obligaciones de notificación y transparencia de los Estados al momento de conceder subvenciones o identificar infracciones a los compromisos, así como (g) el sistema de solución de controversias. Al respecto, la Procuraduría General de la Nación considera que el texto del protocolo examinado no se opone a la Carta Política8, porque: (a) Las restricciones a las subvenciones a la pesca constituyen medidas de racionalización de la economía internacional con fines ecológicos y de protección del medio oceánico, así como de garantía en relación con el cumplimiento de la normativa internacional sobre la explotación sostenible de los recursos marinos, lo cual se aviene con los mandatos del régimen económico y el estatuto ambiental de la Constitución (artículos 2°, 8°, 58, 66,

67, 79, 80, 82, 95.8, 332, 333, 334 y 366 Superiores)9; y (b) Las cláusulas de instrumento responden a los mandatos contenidos en los artículos 226 y 227 de la Carta Política referentes a la internacionalización de las relaciones políticas, sociales, económicas y ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y soberanía. Ciertamente, a partir de una serie de obligaciones uniformes para los países miembros de la OMC, la ordenación restringe las subvenciones a la pesca que afecta el medio marino o infringe la legalidad internacional, sin que el Estado colombiano ceda el control sobre 7 Cfr. Oficio S-GTAJI-23-006137 del Ministerio de Relaciones Exteriores. 8 Sobre el particular, el Ministerio Público recuerda que el examen de esta clase de asuntos “ha sido entendido tradicionalmente en la jurisprudencia constitucional como un estudio eminentemente jurídico del convenio y de su ley aprobatoria, que no examina las ventajas u oportunidad práctica del acuerdo a nivel económico, social, ni su conveniencia política, o las razones de oportunidad, utilidad o eficiencia del instrumento, o las consecuencias prácticas de su celebración, por tratarse de reflexiones que le competen al Presidente de la República y al Congreso, respectivamente”. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-098 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia 186 de 2019 (M.P. Alberto Rojas Ríos). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

4 sus aguas, ni su capacidad de explotación sostenible de los recursos naturales (artículos 9°, 101 y 334 Superiores)10. En este sentido, se comparte la posición de los intervinientes que solicitan la exequibilidad del protocolo analizado, en tanto que: (a) “Persigue una finalidad constitucionalmente importante, como lo es la protección del medio ambiente y la fauna marina”. En efecto, restringir la “subvención estatal a los buques y operadores cuya actividad económica sea la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada; la pesca de una población sobreexplotada; o la pesca fuera de la jurisdicción, apunta, justamente, a materializar los contenidos normativos previstos en los artículos 8°, 79 y 95 de la Carta Magna”; y (b) “Responde, de forma pertinente y coherente, con los principios de equidad, igualdad, reciprocidad y conveniencia nacional, en consonancia con los artículos 150.16, 226 y 227 de la Constitución Política”. Específicamente, “no se imponen cargos económicos o regulatorios desorbitantes que afecten en especial a Colombia”, y “las obligaciones son de naturaleza multilateral, por lo que sus compromisos involucran a múltiples países, cada uno de los cuales se obliga de forma recíproca”11. Por lo anterior, el Ministerio Público solicitará que se declare la constitucionalidad del “Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech (…), mediante el cual se inserta el texto del Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca”. b) Análisis de constitucionalidad de la Ley 2313 de 2023

En relación con la validez formal de la Ley 2313 de 2023, el Ministerio Público considera que dicho cuerpo normativo fue aprobado conforme a las reglas parlamentarias establecidas en la Carta Política. En concreto, con base en la información contenida en los documentos allegados al expediente de la referencia, se advierte que: - La iniciativa legislativa, las ponencias correspondientes y la ley sancionada fueron debidamente publicadas de conformidad con los artículos 157 de la Constitución, así como 144 y 156 de la Ley 5ª de 199212, a saber: Senado de la Cámara de Documento publicado República Representantes Proyecto de ley Gaceta del Congreso (GC) 892/22 Ponencia para primer debate GC 1320/22 GC 273/23 Ponencia para segundo debate GC 1462/22 GC 735/23 - 1458/23 Conciliación GC 762/23 GC 763/23 Ley 2313 de 2023 Diario Oficial 52.475 del 2 de agosto de 2023 10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-137 de 1995 (M.P. Jorge Arango Mejía) y C-494 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido). 11 Cfr. Concepto académico de la Universidad Pontificia Bolivariana. Igualmente, se pueden consultar las intervenciones de la Asociación Interamericana por la Defensa del Ambiente, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, así como la Academia Colombiana de Jurisprudencia. 12 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes”. Procuraduría General de la Nación

Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 - El proyecto de ley inició su trámite parlamentario ante la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República, respetando el artículo 154 Superior que dispone que las leyes referentes a las relaciones internacionales deben iniciar su tránsito legislativo en dicha corporación, así como la competencia temática definida en el artículo 2° de la Ley 3ª de 199213. - El proyecto fue discutido y votado en las sesiones previamente anunciadas según lo exige el artículo 160 de la Constitución. Ello, conforme consta en las certificaciones de los secretarios de las células legislativas allegadas al proceso14, en las cuales se reseña la siguiente información: Instancia legislativa Fecha anuncio Fecha discusión Comisión Segunda – Senado 01/11/2022 02/11/2022 Plenaria – Senado 13/12/2022 14/12/2022 Comisión Segunda – Cámara 30/05/2023 06/06/2023 Plenaria – Cámara 16/06/2023 19/06/2023 Plenaria – Senado (conciliación) 19/06/2023 20/06/2023 Plenaria – Cámara (conciliación) 19/06/2023 20/06/2023 - En todas las sesiones se respetó el quórum deliberatorio y decisorio, así como la aprobación del proyecto se hizo según las mayorías requeridas mediante votación nominal y pública, de conformidad con los artículos 145 y 146 de la Constitución Política y 116 a 118 de la Ley 5ª de 1992. Lo anterior, puede verificarse en los

informes rendidos por los secretarios de las cámaras ante la Corte Constitucional, en los cuales se señalan los siguientes resultados de las votaciones: (a) Proposición (c) Título y Instancia legislativa (b) Articulado de la ponencia pregunta Comisión Segunda – Senado Sí: 7 – No: 0 Sí: 7 – No: 0 Sí: 7 – No: 0 Plenaria – Senado Sí: 70 – No: 0 Sí: 66 – No: 0 Comisión Segunda – Cámara Sí: 17 – No: 0 Sí: 18 – No: 0 Sí: 16 – No: 0 Plenaria – Cámara Sí: 141 – No: 0 Sí: 134 – No: 0 Sí: 136 – No: 0 Plenaria – Senado (conciliación) Sí: 83 – No: 0 Plenaria – Cámara (conciliación) Sí: 121 – No: 0 - El trámite legislativo del proyecto se adelantó en menos de dos legislaturas15 y en el mismo se respetaron los lapsos de ocho y quince días para su aprobación por las células legislativas, de acuerdo con las exigencias de los artículos 160 y 162 de la Constitución, así: Comisión Días Plenaria Días Comisión Días Plenaria 13 “Por la cual se expiden normas sobre las Comisiones del Congreso de Colombia y se dictan otras disposiciones”. 14 En punto de ello, el Ministerio Público resalta que la Corte Constitucional ha señalado que las actas y las certificaciones de los secretarios de las cámaras son los elementos probatorios idóneos para demostrar los acontecimientos que se presentaron en el trámite legislativo, puesto que “es el secretario de cada Cámara

quien da fe de todo lo que ocurre en el debate y votación de los Proyectos de Ley” (Sentencia C-786 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 15 Efectivamente, el proyecto de ley fue radicado el 29 de julio de 2022 y la aprobación del informe de conciliación por las Plenarias de las Cámaras se realizó el 20 de junio de 2023. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 Senado Senado Cámara Cámara 02/11/22 42 14/12/22 174 06/06/23 13 19/06/23 - En el trámite parlamentario no se modificó el contenido del tratado, conforme lo dispone el artículo 217 de la Ley 5ª de 1992. Además, el legislador tampoco introdujo cambios sustanciales al proyecto de ley, pues el trámite de conciliación se adelantó para superar simples discrepancias en la redacción del texto de la iniciativa16. En este sentido, se respetaron a cabalidad los principios de consecutividad e identidad flexible contemplados en los artículos 157 y 160 de la Constitución. - Las actuaciones del Gobierno Nacional relacionadas con el trámite legislativo fueron conformes con los artículos 165, 189 (numerales 2° y 10), 200 (numeral 1°) y 241 (numeral 10) de la Constitución, pues el Presidente de la República: (i) el 27 de julio de 2022 impartió la orden ejecutiva de someter a consideración del

Congreso de la República el acuerdo revisado, por lo que los Ministros de Relaciones Exteriores y de Comercio, Industria y Turismo procedieron a radicar el proyecto de ley correspondiente ante el Senado (29 de julio de 2022)17; (ii) sancionó la ley aprobatoria el 2 de agosto de 202318; y (iii) remitió el expediente parlamentario a la Corte Constitucional para que adelantara la revisión de su competencia el 11 de agosto de 202319. - El instrumento internacional bajo revisión incorpora un conjunto de prohibiciones y directrices para combatir la explotación pesquera ilegal en grandes magnitudes y, en esa medida, no afecta de forma “directa y específica” la identidad de los grupos étnicos20, ni ordena gasto ni contiene medidas tributarias novedosas21. En consecuencia, no era necesario adelantar consultas previas para su adopción en los términos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo22, ni atender las exigencias de impacto fiscal establecidas en la Ley 819 de 200323. Ahora bien, en torno al contenido material de la Ley 2313 de 2023, se resalta que consta de tres artículos que la Procuraduría considera acordes con el ordenamiento constitucional, porque: 16 Cfr. Gacetas del Congreso 762 y 763 de 2022. 17 Cfr. Gaceta del Congreso 892 de 2022. 18 Cfr. Diario Oficial 52.475 de 2022. 19 Cfr. Oficio OFI23-00149822 / GFPU 14000000. 20 Ciertamente, es dable señalar que las disposiciones sujetas a revisión constitucional parten de un marco

abstracto por desarrollar y ejecutar que comprende al conjunto de la población, sin que se vislumbre la imposición de restricciones o beneficios dirigidos directa y concretamente a los grupos étnicos, ni a la redefinición o alteración del territorio de tales pueblos. Con todo, la aprobación de este instrumento no releva a las autoridades de realizar las consultas previas respectivas en caso de que la implementación administrativa de ciertas medidas pueda afectar directa y específicamente a comunidades étnicas. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-492 de 2019 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). 21 En la Sentencia C-349 de 2023 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), la Corte Constitucional explicó que si de la lectura de las disposiciones establecidas en el tratado es posible concluir que sus normas no imponen gastos o costos fiscales a los Estados parte, ni otorgan beneficios tributarios, el análisis de impacto fiscal de que trata el artículo 7° de la Ley Orgánica de 2003 no resulta obligatorio. 22 Sobre el derecho a la consulta previa, ver: Corte Constitucional, Sentencia SU-123 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos y Rodrigo Uprimny Yepes). 23 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7 (a) En el artículo 1° el Congreso de la República manifiesta inequívocamente

su voluntad de aprobar integralmente el Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca de la OMC, lo cual se enmarca en la competencia otorgada por el artículo 150.16 de la Constitución, que lo faculta para “aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional”; (b) En el artículo 2° se señala que el instrumento obligará al Estado colombiano a partir de la fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respectivo, según lo estipula la Ley 7ª de 194424, atendiendo con ello lo dispuesto en el artículo 224 de la Carta Política25; y (c) En el artículo 3°, respetando el principio superior de publicidad de las leyes26, se indica que el cuerpo normativo rige “a partir de la fecha de su publicación”. Adicionalmente, el Ministerio Público destaca que existe una clara conexidad entre el título de la ley y sus tres artículos, en tanto en su conjunto se refieren a aspectos relacionados con la adopción del Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca (aprobación, vigencia y publicidad), con lo cual se respeta el principio de unidad de materia establecido en los artículos 158 y 169 de la Carta Política27. En suma, el trámite parlamentario de la Ley 2313 de 2023, así como su contenido material son consonantes con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 145, 146, 150, 154, 157, 158, 160, 162, 165, 169 y 224 Superiores.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la

Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de la Ley 2313 de 2023, así como la CONSTITUCIONALIDAD del “Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech por el que se establece la OMC, mediante el cual se inserta el texto del Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca”. Atentamente, MARGARITA CABELLO BLANCO Procuradora General de la Nación 24 “Sobre vigencia en Colombia de los Tratados Internacionales, y su publicación”. 25 “Artículo 224. Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso”. 26 La Corte Constitucional ha explicado que “es una facultad propia de la autoridad que ejerce la función legislativa determinar el momento a partir del cual entrarán en vigencia los actos que expide, siempre que la fecha correspondiente sea posterior o, al menos, concomitante al instante de su inserción en el Diario Oficial”. Cfr. Sentencia C-242 de 2021 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Cristina Pardo Schlesinger). 27 El principio de unidad de materia se encuentra previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política. Dicho mandato busca evitar que en el trámite legislativo se “introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando”, e impedir que a “los proyectos de ley que tramita el Congreso se le inserten normas ajenas a la cuestión tratada”. Lo anterior, con el propósito de “racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa” (Sentencia C-493 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

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Proyectó: Tania Milena Daza Márquez – Asesora Grado 21.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez - Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

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