PGN - Auto 243443 de 2025

ARCHIVO EN INDAGACION PRELIMINAR-Por no configurarse la ilicitud sustancial de la conducta y en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal

CONTRATACION DIRECTA-Atención integral e intervención a través del centro vida dirigida a adultos mayores de niveles I y II del SISBEN

ILICITUD SUSTANCIAL DISCIPLINARIA-La irregularidad advertida se traduce en un quebrantamiento meramente formal sin incidencia real en la gestión institucional ni en los fines del Estado

| | | | --- | --- | | DEPENDENCIA: | PROCURADURÍA REGIONAL DEL CAQUETÁ | | RADICACIÓN: | IUS E-2020-481468 IUC D-2020-1607898 | | INVESTIGADO(A): | POR DETERMINAR | | ENTIDAD: | MUNICIPIO DE CURILLO | | INFORME: | INFORME DE SERVIDOR PÚBLICO | | FECHA HECHOS: | 2020 | | ASUNTO. | AUTO POR EL CUAL SE ORDENA EL ARCHIVO DE UNA INDAGACIÓN PRELIMINAR. |

Florencia, Caquetá; 11 de julio de 2025.

1. ASUNTO A TRATAR

La Procuradora Regional de Instrucción de Caquetá, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000 y de conformidad con lo previsto en el artículo 211 del Código General Disciplinario, procede a evaluar las diligencias de la referencia, con el fin de decidir lo que en Derecho corresponda.

1. ANTECEDENTES

1. Informe.

1. ANTECEDENTES

1. Informe.

La Procuradora 25 Judicial II Administrativa de Florencia-Caquetá, remite ante esta Regional, copia de oficio fechado del 17 de septiembre de 2020, el cual dirigió a la Alcaldesa del Municipio de Curillo - Caquetá, esto en desarrollo de Agencia Especial PDAI 091-2020. Convenio No. 233-02-002 en el Municipio en mención, documento en el que en resumen se describió como posible irregularidad:

“… el municipio de Curillo suscribió el convenio No. 233-02-002 con la Fundación Nacional Volver a Nacer, cuyo objeto es: "aunar esfuerzos técnicos, logísticos, administrativos y financieros con una entidad sin ánimo de lucro para brindar atención integral e intervención a través del centro vida, dirigida a los adultos mayores de los niveles I y II del SISBEN residentes en el municipio de Curillo, Caquetá", por valor total de DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS QUINCE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS ($234.815.890), de los cuales, al Municipio le correspondió aportar la suma de DOSCIENTOS DIEZ MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS ($210.494.890) y a la Asociación, el monto de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTIÚN MIL PESOS ($24.321.000), convenio que inició el 23 de julio de 2020 y tiene como prevista de terminación el 31 de diciembre de 2020. (…)

Bajo este panorama, esta vista fiscal estima que en el caso bajo análisis, había lugar a que la entidad estatal adelantara previamente un proceso competitivo, en vez de acudir a la modalidad de contratación directa, por cuanto al momento de la celebración del contrato existían dentro de la región del Caquetá otras entidades que podían asumir las mismas actividades definidas en el objeto contractual, sin que se avizore ninguna de las excepciones señaladas en el inciso tercero del artículo cuarto (4°), ni en el inciso segundo del artículo quinto (5°) del Decreto 092 de 2017, es decir, no se trata de actividades artísticas, culturales, deportivas y de promoción de la diversidad étnica colombiana, que solo pueden desarrollar determinadas personas naturales o jurídicas; ni tampoco, de una entidad que haya aportado una proporción superior al 30% del valor del convenio.

Tampoco podría concluirse que no es aplicable el Decreto 092 de 2017, bajo el entendido de que tiene aplicabilidad un régimen especial, por cuanto el citado decreto no excluye en su articulado las actividades ejecutadas con los recursos de que trata la Ley 1276 de 2009, y el artículo octavo de esta normativa señala la posibilidad de suscribir convenios por parte de las entidades territoriales con entidades de reconocida idoneidad para el MANEJO de los centros de vida, lo cual no incluye la realización de actividades y/o desarrollo de programas de bienestar social (dotaciones y suministro de bienes y servicios).

Adicionalmente, la norma prevé la modalidad de contratación directa, pero con organizaciones de reconocida idoneidad, y se observa que dentro de los estudios previos únicamente se señaló que la Asociación acreditó 4 contrataciones sin indicar los tiempos de experiencia en virtud de cada contrato, por lo cual, no se advierte que se haya acreditado el requisito "de reconocida idoneidad', para que proceda la contratación directa.

Así las cosas, se aprecia que presuntamente no se surtió la modalidad de contratación idónea (proceso competitivo), en atención a la cuantía y la naturaleza del asunto.”

• 1. Trámite Procesal.
• Indagación Preliminar

Con fundamento en los hechos descritos, la Procuraduría Regional de Caquetá, mediante auto de fecha 20 de noviembre de 2020, ordenó iniciar indagación preliminar en averiguación de responsables por determinar del Municipio de Curillo Caquetá, de conformidad con el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, vigente para la época.

1. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Los hechos son de competencia de este despacho al tenor de lo dispuesto en los artículos 75 numeral 1 y 76 numeral 1 literal a) del Decreto 262 de 2000 modificados por los artículos 19 y 22 del Decreto 1851 de 2021.

ARTÍCULO 19. Modificar el Artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedara así:

ARTÍCULO 75. Procuradurías regionales de instrucción. “Las procuradurías regionales de instrucción tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias:

(…)

2. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargoso de Ia decisión de archivo, de los procesos disciplinarios cuya competencia corresponda a las procuradurías provinciales y distritales, en las circunscripciones territoriales en donde estas no existan, salvo que la competencia este asignada a otra dependencia de la Procuraduría.

(…)”

ARTÍCULO 22. Modificar el Artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedará así:

(…)”

ARTÍCULO 22. Modificar el Artículo 76 del Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedará así:

ARTÍCULO 76. Procuradurías provinciales y distritales de instrucción. “Las procuradurías provinciales y distritales de instrucción cumplen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes funciones:

1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta la notificación del pliego de cargos o de la decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables:

a. Los alcaldes de municipios que no sean capital de departamento, los concejales de estos, los personeros, personeros delegados, ediles de juntas administradoras locales, rectores, directores o gerentes de las entidades y organismos descentralizados del orden distrital o municipal, los miembros de sus juntas o consejos directivos, y contra servidores públicos del orden distrital o municipal, según el caso. (…)”

3.2 Requisito de procedibilidad.

Siendo menester considerar si para el presente caso ha ocurrido el fenómeno de la prescripción, se tiene que este despacho debe observar lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 734 de 2002, respecto de la prescripción de la acción disciplinaria, los cuales aún se encuentran vigentes a pesar de la entrada en vigencia de la Ley 1952 de 2019; ya que la vigencia del Artículo 7 que modificó el Artículo 33 de la Ley 1952 de 2019 fue diferida y entrará a regir el 29 de diciembre del 2023, de acuerdo con el Artículo 73 de la Ley 2094 de 2021:

“La acción disciplinaria caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia de la falta, no se ha proferido auto de apertura de investigación disciplinaria. Este término empezará a contarse para las faltas instantáneas desde el día de su consumación, para las de carácter permanente o continuado desde la realización del último hecho o acto y para las omisivas cuando haya cesado el deber de actuar. La acción disciplinaria prescribirá en cinco (5) años contados a partir del auto de apertura de la acción disciplinaria. Cuando fueren varias las conductas juzgadas en un mismo proceso la prescripción se cumple independientemente para cada una de ellas.”

En este orden, y atendiendo lo evidenciado en el material probatorio allegado, se logró establecer que la fecha de la ocurrencia de los hechos se habría presentado el 23 de julio de 2020 con la suscripción del Convenio Administrativo No. 233-02-002; implica ello en tales condiciones que a la fecha no han transcurrido los cinco años desde la ocurrencia de los hechos, por lo que no ha operado el fenómeno de la prescripción, resultando entonces que se encuentra habilitado el despacho para proferir la decisión disciplinaria respectiva.

• 1. Caso Concreto.

Culminado el término de la indagación previa, se procede a evaluar la misma para determinar si se conjugan los elementos para proveer apertura de investigación disciplinaria o lo procedente es disponer el archivo de las diligencias.

De conformidad con el artículo transitorio 263 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 71 de la Ley 2094 de 2021 se dispuso:

“A la entrada en vigencia de esta ley, los procesos en los cuales se haya surtido la notificación del pliego de cargos o instalado la audiencia del proceso verbal, continuarán su trámite hasta finalizar bajo el procedimiento de la Ley 734 de 2002. En los demás eventos se aplicará el procedimiento previsto en esta ley.”

En virtud de lo anterior y pese a que los hechos materia de investigación acaecieron en vigencia de la Ley 734 de 2022, al no haberse proferido auto de apertura de investigación disciplinaria y menos aún proferido pliego de cargos, impera dar aplicación a la norma disciplinaria vigente para efectos de la decisión que corresponda.

Frente a dicho tenor, la norma objeto de sustento de esta decisión es el artículo 208 de la Ley 1952 de 2019 modificado por el artículo 34 de la Ley 2094 de 2021., sobre PROCEDENCIA, OBJETIVO Y TRÁMITE DE LA INDAGACIÓN PREVIA el cual prescribe:

“En caso de duda sobre la identificación o individualización del posible autor de una falta disciplinaria, se adelantará indagación previa.

La indagación previa tendrá una duración de seis (6) meses y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura de investigación. Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación previa podrá extenderse a otros seis (6) meses.

Para el adelantamiento de la indagación, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos. Cuando a la actuación se allegue medio probatorio que permita identificar al presunto autor, inmediatamente se deberá emitir la decisión de apertura de investigación.

PARÁGRAFO. Si en desarrollo de la indagación previa no se logra identificar o individualizar al posible autor o se determine que no procede la investigación disciplinaria, se ordenará su archivo. Esta decisión no hará tránsito a cosa juzgada material.” (subrayado fuera de texto citado)

Como se anotó, la presente acción disciplinaria se ordenó de conformidad con el resultado de la Agencia Especial PDAI 091-2020 adelantada por la Procuraduría 25 Judicial II Administrativa de Florencia, la cual tuvo como propósito intervenir ante las presuntas irregularidades en la celebración de los convenios de asociación celebrados por varios Municipios del Departamento de Caquetá para la atención integral de las personas de la tercera edad, entre los municipios intervenidos se encuentra Curillo, el cual suscribió el Convenio Administrativo No. No. 233-02-002 con la Fundación Nacional Volver a Nacer, cuyo objeto consistía en “Aunar esfuerzos técnicos, logísticos, administrativos y financieros con una entidad sin ánimo de lucro para brindar atención integral e intervención a través del centro vida, dirigida a los adultos mayores de los niveles I y II del SISBEN residentes en el Municipio de Curillo, Caquetá”, por valor de DOSCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS QUINCE MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS ($234.815.890), de los cuales al municipio le correspondió aportar la suma de DOSCIENTOS DIEZ MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS NOVENTA PESOS ($210.494.890) y a la Fundación la suma de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTIÚN MIL PESOS ($24.321.000).

En este orden de ideas, procede el despacho a estudiar las presuntas irregularidades señaladas anteriormente, las cuales se identificaron en auto de indagación preliminar de fecha 20 de noviembre de 2020, obteniendo elementos materiales probatorio, necesarios para evaluar así:

Encuentra el despacho, que el Municipio de Curillo justificó la modalidad de selección del contratista a través de la contratación directa, argumentando que el articulo 355 de la Constitución Política dispone que el gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el plan nacional y los planes seccionales de desarrollo. Igualmente menciona que la modalidad de contratación directa tiene como objetivo que la persona jurídica y la administración unen esfuerzos técnicos, logísticos, administrativos y financieros para sacar adelante un proyecto y desarrollar conjuntamente actividades en relación con las funciones que le asigna la Ley a la Entidad y el objeto de la entidad sin ánimo de lucro. Para el caso de esta última, su papel principal es aportar su conocimiento y experiencia para ejecutar un programa de interés comunitario, como lo es el funcionamiento del centro vida para los adultos mayores del municipio. Que en consecuencia como se trata de un convenio, es posible celebrar directamente, teniendo en cuenta que no se trata de un proceso competitivo sino de la gestión de esfuerzos públicos y privados para la prestación de un servicio.

En cuanto al aspecto de reconocida idoneidad de las entidades sin ánimo de lucro, el Decreto 092 de 2017 en su artículo 3 refiere que:

“ARTÍCULO 3º. Reconocida idoneidad. La entidad sin ánimo de lucro es de reconocida idoneidad cuando es adecuada y apropiada para desarrollar las actividades que son objeto del Proceso de Contratación y cuenta con experiencia en el objeto a contratar. En consecuencia, el objeto estatutario de la entidad sin ánimo de lucro le deberá permitir a esta desarrollar el objeto del Proceso de Contratación que adelantará la Entidad Estatal del Gobierno nacional, departamental, distrital y municipal.

(…)”

Ahora bien, el mismo Decreto 092 de 2017 en su artículo 5 hace referencia a:

“ARTÍCULO 5º. Asociación con entidades privadas sin ánimo de lucro para cumplir actividades propias de las Entidades Estatales.Los convenios de asociación que celebren entidades privadas sin ánimo de lucro de reconocida idoneidad y Entidades Estatales para el desarrollo conjunto de actividades relacionadas con los cometidos y funciones que a estas les asigna la Ley a los que hace referencia el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, no estarán sujetos a competencia cuando la entidad sin ánimo de lucro comprometa recursos en dinero para la ejecución de esas actividades en una proporción no inferior al 30% del valor total del convenio. Los recursos que compromete la entidad sin ánimo de lucro pueden ser propios o de cooperación internacional.

(…)”

(…)”

Con relación a lo señalado en los artículos anteriores, se evidencia que, la Fundación Nacional Volver a Nacer comprometió recurso en dinero para la ejecución del Convenio No. 233-02-002 por valor de VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS VEINTIÚN MIL PESOS ($24.321.000), lo que equivale a un 10.35%, es decir, un porcentaje muy por debajo de lo establecido en el artículo 5 del Decreto 092 de 2017, para llevar a cabo la asociación con entidad sin ánimo de lucro y no quedar sujetos a competencia, lo que permite concluir en este punto que la Administración Municipal no tuvo en cuenta ese porcentaje a la hora de definir la modalidad de contratación, poque se de ser así, el proceso de contratación hubiese sido competitivo con otras entidades sin ánimo de lucro que cumplieran con los requisitos para ejecutar el convenio.

Pero en cuanto al tema de la reconocida idoneidad, se evidencia que la referida fundación cumple con los requisitos para considerarse así, pues acreditó tener experiencia relacionada específicamente con el objeto del convenio, toda vez que desde la vigencia 2016 a ejecutado convenios con este mismo objeto contractual, igualmente cuenta con la infraestructura requerida para el funcionamiento del centro vida y cuenta con el personal mínimo requerido, cumpliendo así con las exigencias para considerarse empresa de reconocida idoneidad, pues acredita la experiencia en el objeto a contratar y cuenta con los recursos técnicos y administrativos necesarios para cumplir con el objeto del contrato. Razón por la cual la administración municipal suscribió el convenio administrativo objeto de análisis con la Fundación Nacional Volver a Nacer, el 23 de julio de 2020 indicando que se ejecutó en un 100% hasta el 31 de diciembre de 2020, según acta de terminación.

Así las cosas, si bien la Administración Municipal efectivamente incurrió en error al momento de realizar la escogencia de la modalidad de contratación y el hecho objetivamente podría encuadrar en un tipo disciplinario, ha de indicar el despacho que dentro del plenario también obra prueba que permite determinar que en el presente asunto no se configura el presupuesto de la ilicitud sustancial de la falta disciplinaria, toda vez que se acredita que la fundación ejecutó en un 100% el objeto contractual, sin registro de alteraciones por parte de la supervisión del mismo, igualmente esta certificó en la etapa precontractual que contaba con la experiencia idónea, el personal mínimo requerido y las instalaciones adecuadas para desarrollar el convenio, con lo cual se observa que el hecho atribuido no configura una afectación al deber funcional.

Referente a la información suministrada en la agencia especial, este Despacho considera que el hecho de no haber aportado presupuesto equivalente al 30% por parte de la fundación y no haberse llevado a cabo un proceso competitivo por parte de la administración municipal, no quiere decir que se produjeran consecuencias adversas en el funcionamiento de la administración ni en la gestión institucional, así tampoco, que impidiera el cumplimiento de sus funciones, bajo este escenario, se considera que la situación denunciada no genera una afectación sustancial a los deberes funcionales ni a los principios que regulan la función pública, por tanto, en criterio de este despacho no se configura una ilicitud sustancial en la conducta analizada.

En relación con el elemento de la ilicitud sustancial, la Ley 1952 de 2019 en el artículo 9, modificado por el artículo 2 de la Ley 2094 de 2021, dispone que la “La conducta del disciplinable será ilícita cuando afecte sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna.”

La doctrina de este órgano constitucional de control disciplinario ha precisado sobre la ilicitud sustancial lo siguiente:

“(…) aun cuando la conducta se encuadre en la descripción típica, pero tal comportamiento corresponda a un mero quebrantamiento formal de la norma jurídica, ello no puede ser objeto de la imposición de una sanción disciplinaria, porque se constituiría en responsabilidad objetiva”[[1]](#footnote-1)

“(…) es claro que en un disciplinario la conducta sancionable implica el quebrantamiento del deber pero no solo formalmente, sino sustancialmente, esto es, se requiere que la conducta cuestionada haya desconocido no solo el deber sino la razón de ser que el mismo tiene frente a un Estado Social de Derecho”[[2]](#footnote-2)

La Corte Constitucional ha establecido en relación con la ilicitud sustancial, lo siguiente:

“(…) No es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás los señala la disposición acusada [se refiere a la ilicitud sustancia] es la infracción sustancial de dicho deber, el que se atente contra el funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines (…)”.

“… El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuridicidad de la conducta.

Dicho contenido sustancial remite precisamente a la inobservancia del deber funcional que por sí misma altera el correcto funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines.”[[3]](#footnote-3)

Corolario de lo expuesto debe señalarse en consecuencia, tal como ocurre en este caso, que no toda conducta que se adecúe en un tipo disciplinario, es per se sancionable, por cuanto en el derecho disciplinario no existe sanción por el mero resultado de la conducta, ya que la responsabilidad de tipo disciplinario no es de naturaleza objetiva (artículo 10 Ley 1952 de 2019), sino que es necesario valorar si la misma afectó sustancialmente el deber funcional, situación de la cual los hechos estudiados en esta ocasión por el despacho pueden ser un claro ejemplo.

En el presente caso, la situación observada no interfiere con la consecución de los objetivos misionales de la entidad ni vulnera los principios que rigen la función pública, en tanto, objetivamente no se evidencian efectos adversos sobre el cumplimiento de los fines misionales o el adecuado funcionamiento de la entidad, en consecuencia, se considera que la situación denunciada no genera una afectación sustancial a los deberes funcionales ni a los principios que regulan la función pública, por tanto, en criterio de este despacho no se configura una ilicitud sustancial en la conducta analizada.

De esta manera y bajo las circunstancias anotadas, este Despacho en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal consagrado en nuestra Constitución Nacional en el artículo 228, ordenará el archivo de la actuación disciplinaria frente al hecho analizado, de conformidad con lo establecido en el artículo 90 de la Ley 1952 de 2019 precitado, toda vez que la actuación no puede proseguirse al no configurarse el elemento de la ilicitud sustancial de la falta disciplinaria.

En mérito de lo expuesto, la Procuradora Regional de Instrucción del Caquetá,

RESUELVE:

En mérito de lo expuesto, la Procuradora Regional de Instrucción del Caquetá,

RESUELVE:

PRIMERO: ORDENAR LA TERMINACIÓN DE LA ACTUACIÓN Y EN CONSECUENCIA DISPONER EL ARCHIVO DEFINITIVO del radicado disciplinario IUS E-2020-481468 IUC D-2020-1607898, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO: ABSTENERSE de comunicar la presente decisión por cuanto provino de informe de servidor público.

TERCERO: En firme la presente decisión, archívese el expediente y hágase las constancias de rigor.

CÚMPLASE,

YANETH LORENA GIRALDO VANEGAS

Procuradora Regional de Instrucción del Caquetá (C)

Proyectó: Leidy Diaz Avila

Asesor Grado 19

1. Justicia Disciplinaria, de la ilicitud sustancial de la ilicitud. Procuraduría General de la Nación, Instituto de Estudios del Ministerio Público, Bogotá, 2009, pág. 25 ↑

2. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios, expediente radicación No. 001-40993 ↑

3. Sentencia C-948 de 2002 ↑