PGN - Auto IUR-42756
Procuraduría General de la Nación
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Detalles
- Título
- PGN - Auto IUR-42756
- Autor
- Procuraduría General de la Nación
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- —
- Año
- —
ARCHIVO DEFINITIVO-De conformidad con las consideraciones esgrimidas a lo largo de esta providencia, el despacho no encuentra configurados los elementos esenciales contemplados en la ley 2094 de 2021, para continuar con la subsiguiente etapa procesal, por lo que este despacho conforme a lo previsto en los artículos 90 y 224 de la ley 1952 de 2019
ILICITUD SUSTANCIAL-Se refiere a la antijuridicidad de la conducta, concepto sobre el cual existe un profundo debate doctrinario, consecuencia de la estrecha relación que existe entre la ciencia disciplinaria, el derecho penal y el derecho administrativo
Así, y aunque en el ámbito disciplinario sea correcto afirmar que la responsabilidad se fundamenta en la afectación de los deberes funcionales, “ (…) este mandato legal consagra, en criterio del Consejo de Estado, la específica noción de antijuridicidad que caracteriza al derecho disciplinario y le diferencia del derecho penal, a saber que la antijuridicidad en el derecho disciplinario no se basa en un daño a un bien jurídico protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servicio público y su falta de justificación”, pues ello podría comenzar a rayar con el concepto de responsabilidad objetiva. En ese orden de ideas, y para el caso objeto de estudio, se evidencia que la conducta podría ser típica pero no sustancialmente ilicitica, puesto que, si bien se omitió el modo de verificación del equipo de producción, el cual podría implicar repercusiones en la ejecución, este no se materializó, toda vez SEMANA S.A cumplió con las obligaciones pactadas para el bilateral, lo cual se constata en las producciones y publicaciones realizadas por el contratista, los informes de supervisión y liquidación de común acuerdo.
OBLIGACIONES CONTRACTUALES-Se cumplieron a pesar de haberse omitido el deber de planeación en la etapa precontractual
ARCHIVO DE LA ACTUACION DISCIPLINARIA-Y en consecuencia la terminación del procedimiento adelantado habida cuenta que los hechos presuntamente irregulares carecen de ilicitud sustancial
De conformidad con las consideraciones esgrimidas a lo largo de esta providencia, el despacho no encuentra configurados los elementos esenciales contemplados en la Ley 2094 de 2021, para continuar con la subsiguiente etapa procesal, por lo que este despacho conforme a lo previsto en los artículos 90 y 224 de la Ley 1952 de 2019, y habida cuenta que los hechos presuntamente irregulares carecen de ilicitud sustancial, esta delegada ordenará el ARCHIVO del expediente y en consecuencia la terminación del procedimiento adelantado en esta controversia procesal.
| | | | --- | --- | | Dependencia | Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal | | Radicado | IUS-E-2024-468800 // IUC-D-2024-3748510 | | Disciplinado y/o Investigado | XXX | | Cargo | XXX | | Entidad | Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental – CORPONOR | | Fecha de la queja | 17 de julio de 2024 | | Fecha de los hechos | Vigencia 2023 | | Asunto | Auto de Archivo en Investigación Disciplinaria |
Bogotá D. C., 19 de septiembre de 2025
Procede el despacho a decidir lo que en derecho corresponde respecto de las diligencias IUS-E-2024-468800 // IUC-D-2024-3748510, con fundamento en la competencia asignada en el artículo 25 del Decreto 262 de 2000, modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021, y los artículos 1º - 4º de la Resolución No.377 del 9 de noviembre de 2022, expedida por la Procuradora General de la Nación.
1. ANTECEDENTES.
Las presentes diligencias se iniciaron con ocasión a las quejas presentadas por xxx, en calidad de xxx, lo anterior, por presuntas irregularidades en la etapa precontractual en diversos procesos de selección contractual, adelantado en la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental – en adelante CORPONOR.
1. ACTUACIÓN PROCESAL.
2.1.- Mediante auto del 02 de agosto de 2024 este despacho ordenó apertura de indagación preliminar[[1]](#footnote-1) en contra de funcionarios por determinar de CORPONOR, con el fin de identificar o individualizar los posibles autores de las presuntas irregularidades en los hechos objeto de queja para los siguientes procesos:
Proceso de Selección Abreviada de Menor Cuantía N° SA007-2020; proceso de Mínima Cuantía N° MC49-2019; proceso Selección de Mínima Cuantía N° MC026-2020; proceso Selección Abreviada de Menor Cuantía N° SA16-2019; y proceso de Mínima Cuantía N°MC1031-2023.
Y, por otra parte, en el referido auto, este despacho se inhibió respecto a los siguientes bilaterales:
Proceso de Licitación Pública N° LIC06-2017 (celebrado 06 de junio de 2018); proceso de contratación de Mínima Cuantía N° MC49-2017; (celebrado el 25 de agosto de 2017); proceso de Licitación Pública N° LIC17-2018 (celebrado el 25 de agosto de 2017); proceso de Selección Abreviada de Menor Cuantía N° SA18-2018 (celebrado el 23 de noviembre de 2018); proceso de Selección de Mínima Cuantía N° MC 012-2018 (celebrado 25 de agosto de 2017); proceso de Selección Abreviado de Menor Cuantía N° SA13-2017 (celebrado 30 de enero de 2019); proceso de Mínima Cuantía N° MC043-2018 (celebrado 30 de enero de 2018); proceso de Mínima Cuantía N° MCO52-2016 (celebrado 28 de octubre de 2018).
2.2.- Mediante oficio del 19 de junio de 2025 y 26 de junio de 2025, este despacho reiteró las pruebas solicitadas en los ítems 1 y 2 del auto de indagación previa por considerar que no fue allegada de manera completa al expediente.
2.3.- El 12 de febrero de 2025, este despacho ordenó la acumulación del expediente radicado IUS E–2024-518004 // IUC D-2024-3935138. Finalmente, mediante auto del 13 de febrero de 2025, este despacho ordenó la acumulación del expediente radicado IUES E-2024-5174265 // IUC D-2024-3933831.
2.4.- Mediante auto del 23 de julio de 2025, este despacho ordenó apertura de investigación disciplinaria en contra de xxx en su condición de Director General, contra xxx en su condición de xxx, contra xxx en su condición de xxx, con el fin de verificar las presuntas faltas presentadas en la etapa precontractual y suscripción del proceso de Mínima Cuantía MC1031-2023. Por su parte, ordenó archivo parcial para los procesos de Mínima Cuantía N° MC026-2020; Menor Cuantía N° SA007-2020; Mínima Cuantía MC49-2019 y; Menor Cuantía N° SA16-2019.
1. CONSIDERACIONES.
El artículo 221 de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), modificado por el artículo 38 de la Ley 2094 de 2021 señala:
“Decisión de evaluación. Una vez surtida la etapa prevista en el artículo anterior, el funcionario de conocimiento, mediante decisión motivada, evaluará el mérito de las pruebas recaudadas y formulará pliego de cargos al disciplinable o terminará la actuación y ordenará el archivo, según corresponda.”
Culminada la etapa probatoria de la investigación disciplinaria, procede el instructor a analizar la viabilidad de formular pliego de cargos contra los investigados o auto de archivo.
De conformidad con la documentación obrante en este proceso, encuentra el despacho de las presuntas irregularidades lo siguiente:
Sea lo primero indicar que la noticia disciplinaria puesta en conocimiento a esta autoridad disciplinaria refiere a presuntas irregularidades en la etapa precontractual, en el proceso de Mínima Cuantía MC1031-2023, por valor de $20.000.000 M/CTE y cuyo objeto es:
“PRESTACIÓN DE SERVICIOS PARA REALIZAR LA PRODUCCIÓN Y PUBLICACIÓN DE INFORMACIÓN DE CORPONOR EN PUBLICACIÓNQUE CIRCULE DE FORMA PERIODICA (PERIODICO O REVISTA) QUE PERMITA DIVULGAR LA GESTIÓN, PROCESOS, PROYECTOS Y ACTIVIDADES QUE LIDERA LA ENTIDAD EN NORTE DE SANTANDER PARA PROPENDER POR EL DESARROLLO SOSTENIBLE A TRAVÉS DE EDICIONES IMPRESAS Y EN LOS MEDIOS DIGITALES PARA LAS DIFERENTES AUDIENCIAS DEL TERRITORIO NACIONAL”.
Aduce el quejoso que: (i) no se realizó un estudio de mercado real para verificar los precios unitarios en el mercado de los bienes o servicios a adquirir. Aunado a ello, (ii) refiere que el proponente SEMANA S.A incurrió en la causal de rechazo prevista en el numeral 9 inciso a de los estudios previos, esto por no subsanar la acreditación de requisitos habilitantes, en específico requisito técnico denominado “Equipo de producción”.
3.1.- Estudio de mercado.
Respecto al primer punto, el estudio previo determinó que el estudio de mercado está determinado por el análisis económico realizado por la entidad[[2]](#footnote-2), por medio del cual, se tuvo en cuenta (1) una cotización y contrato suscrito por objeto similar y a su vez, el comparativo del estudio de mercado histórico de procesos dentro del sector celebrados por la entidad en vigencias anteriores. A su vez, teniendo en cuenta la modalidad de escogencia, esta recae sobre sobre un criterio objetivo (el precio más bajo), siempre que cumplan con requisitos habilitantes; se encuentren en condiciones de mercado y; satisfagan la necesidad de la entidad.
La Ley 1150 de 2007 y Decreto 1082 de 2015[[3]](#footnote-3) ha previsto como características para tener en cuenta en la modalidad de selección de mínima cuantía, como factor determinante el menor valor de la oferta económica, siempre que cumplan con los requisitos exigidos en los estudios previos e invitación a participar[[4]](#footnote-4).
Por su parte, de acuerdo con Colombia Compra Eficiente[[5]](#footnote-5), el estudio de mercado consiste en la recolección, análisis y comparación de información de precios de mercado de bienes, obras o servicios similares al objeto contractual, con el fin de establecer un valor estimado que sirva de referencia para la contratación. Este análisis debe considerar cotizaciones de proveedores del sector con valor y especificaciones técnicas, o en su defecto, utilizar otras fuentes oficiales como SECOP, plataformas de compras públicas, catálogos de precios o acuerdos marco. Además, se recomienda usar herramientas estadísticas como promedios, medianas y desviaciones estándar para determinar precios representativos. El objetivo es garantizar la eficiencia y transparencia en el uso de los recursos públicos.
Finalmente, de acuerdo con Manual de Contratación de la entidad, este obedece a: “hacerse un estudio de la oferta y de la demanda del objeto a contratar, el cual deber tener en cuenta los aspectos generales del mercado del bien, obra o servicio que sean relevantes en el proceso de contratación y que muestren el comportamiento del sector en los últimos cinco años”.
En este orden, se vislumbra que los lineamientos legales y técnicos, así como su manual de contratación es potestativo la manera que se deba realizar el estudio, siempre que este obedezca a las dinámicas de precios y así, establecer el presupuesto oficial de la entidad. Para lo cual, la entidad si bien tuvo en cuenta una sola cotización, adicionalmente, verificó histórico de contratación en casos similares (36 contratos), por lo que, bajo un análisis en conjunto de la recolección de información, definió el presupuesto. Adicionalmente, en cuanto al criterio de menor precio, para el proceso solo se presentó un oferente (SEMANA S.A)[[6]](#footnote-6), y cumplidos los requisitos habilitantes (que más adelante se ahondara), se procedió con la adjudicación con base en el referido criterio, respetando el principio de economía.
3.2.- Subsanación de condición técnica.
Para el proceso, CORPONOR publica INVITACIÓN N MC1031-2023 PROCESO DE SELECCIÓN DE MINIMA CUANTÍA[[7]](#footnote-7), en el cual establece los factores de verificación y selección, en lo siguientes términos: “Los proponentes deben cumplir con los requisitos señalados en el numeral 6 del Estudio Previo, para cuya presentación deberán observar las siguientes indicaciones: (…)” Subrayado del despacho.
En este orden, el numeral 6 de los estudios previos determinó que se hará con el proponente que presente el precio más bajo y como factores de requisitos mínimos habilitantes, los siguientes: 6.1.1 jurídicos[[8]](#footnote-8) y 6.1.2 experiencia[[9]](#footnote-9). Ahora bien, en el mismo documento, la entidad solicitó condiciones técnicas requeridas (2. Descripción del objeto), por medio del cual, requieren que el proponente acredite que dispone de la estructura operativa y técnica para disponer del servicio publicitario (no estipulan formalidad de acreditación), entre otros, solicita:
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El despacho vislumbra presuntas irregularidades en la elaboración del alcance del objeto, evaluación y suscripción del bilateral, toda vez CORPONOR en acta de evaluación[[10]](#footnote-10) determinó que el proponente SEMANA S.A no cumple con el alcance del objeto, denominado: “requisitos técnicos y económicos” para continuar con el proceso de selección MC1031-2023, por lo cual concede término para allegar documentación faltante. Sin embargo, una vez culminado término de subsanación el proponente allega mensaje de texto “subsanación requisito habilitante”[[11]](#footnote-11) que, mediante manifestación del proponente, aduce contar con el equipo de producción solicitado por la entidad, sin allegar soportes de acreditación, y con dicha subsanación se suscribió el bilateral.
En respuesta dada a este despacho el 08 de agosto de 2025, la entidad se pronuncia en los siguientes términos:
“(…)
En respuesta dada a este despacho el 08 de agosto de 2025, la entidad se pronuncia en los siguientes términos:
“(…)
Por lo anterior, es común para la entidad que, en los procesos de mínima cuantía, los requisitos de orden técnico se señalen en el alcance del objeto contractual, para que su cumplimiento se objeto de seguimiento y verificación por parte del supervisor designado durante la ejecución del contrato en razón a que en la etapa de selección no se establecen como factor de escogencia (…).
Debe entenderse que lo exigido en el ITEM 2. DESCRIPCION DEL OBJETO A CONTRATAR. Item 2.1. OBJETO y 2.2. CONDICIONES TECNICAS REQUERIDAS, era lo necesario para ejecutar el objeto contractual pactado, esto es, la edición y publicación de información institucional de la entidad cumpliendo con las condiciones técnicas relacionadas de la descripción técnica del proyecto, las actividades a desarrollar y la inclusión de un equipo de producción. Siendo, este ultimo objeto de manifestación expresa del ofrecimiento por parte del oferente previo requerimiento del evaluador.
(…)” Subrayado de despacho.
Así las cosas, es de recibo para este despacho que el requisito de equipo de producción no es perse, un requisito habilitante, y procedió el comité evaluador conforme a lo publicado en sus estudios previos e invitación, y procedió con la subsanación. No obstante, no es de recibo que no se definió el modo de verificación del equipo de producción, que como lo menciona la entidad, es necesario para la ejecución del bilateral, para lo cual en la estructuración del proceso se debe contar con las herramientas que establezca la acreditación mediante documento idóneos, y por su parte, en la adjudicación, se debe contar con la certeza que el proponente tiene la capacidad para cumplir el objeto contractual (y no dejarlo al azar, en el seguimiento y control por parte del supervisor).
En atención a lo anterior, el despacho en principio encuentra una posible omisión por parte de la entidad en la estructuración del proceso y evaluación, no obstante, en cuanto a la correcta ejecución del bilateral[[12]](#footnote-12) (para lo cual era necesario la idoneidad del equipo de producción), se constata que el contratista SEMANA S.A cumplió con sus obligaciones contractuales, y, en consecuencia, se procedió con la liquidación, en los siguientes términos:
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Ahora bien, la Ilicitud sustancial, con base en lo indicado en el artículo 9 de la Ley 1952 de 2019 modificado por el artículo 2 de la Ley 2094 de 2021, se refiere a la antijuridicidad de la conducta, concepto sobre el cual existe un profundo debate doctrinario, consecuencia de la estrecha relación que existe entre la ciencia disciplinaria, el derecho penal y el derecho administrativo. Así, y aunque en el ámbito disciplinario sea correcto afirmar que la responsabilidad se fundamenta en la afectación de los deberes funcionales, “ (…) este mandato legal consagra, en criterio del Consejo de Estado, la específica noción de antijuridicidad que caracteriza al derecho disciplinario y le diferencia del derecho penal, a saber que la antijuridicidad en el derecho disciplinario no se basa en un daño a un bien jurídico protegido, sino en el incumplimiento de los deberes funcionales del servicio público y su falta de justificación[[13]](#footnote-13)”, pues ello podría comenzar a rayar con el concepto de responsabilidad objetiva.
En ese orden de ideas, y para el caso objeto de estudio, se evidencia que la conducta podría ser típica pero no sustancialmente ilicitica, puesto que, si bien se omitió el modo de verificación del equipo de producción, el cual podría implicar repercusiones en la ejecución, este no se materializó, toda vez SEMANA S.A cumplió con las obligaciones pactadas para el bilateral, lo cual se constata en las producciones y publicaciones realizadas por el contratista, los informes de supervisión y liquidación de común acuerdo.
Así las cosas y tras las anteriores consideraciones, esta delegada, determina que en principio pudo quebrantarse el funcionamiento de la actividad de CORPONOR al omitir el deber de planeación en la etapa precontractual, sin embargo, se cumplieron a satisfacción con las obligaciones contenidas en el contrato.
De conformidad con las consideraciones esgrimidas a lo largo de esta providencia, el despacho no encuentra configurados los elementos esenciales contemplados en la Ley 2094 de 2021, para continuar con la subsiguiente etapa procesal, por lo que este despacho conforme a lo previsto en los artículos 90 y 224 de la Ley 1952 de 2019, y habida cuenta que los hechos presuntamente irregulares carecen de ilicitud sustancial, esta delegada ordenará el ARCHIVO del expediente y en consecuencia la terminación del procedimiento adelantado en esta controversia procesal.
En mérito de lo expuesto, la Procuradora Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en uso de sus facultades legales y reglamentarias,
RESUELVE:
En mérito de lo expuesto, la Procuradora Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal, en uso de sus facultades legales y reglamentarias,
RESUELVE:
PRIMERO. Con fundamento en la parte motiva de esta providencia, ordenar la terminación de la actuación y, en consecuencia, disponer el ARCHIVO definitivo del presente expediente, adelantado contra xxx, en su calidad de Director General - quien suscribió el bilateral MC1031-2023, xxx, en su calidad xxx y LENNYS ZULAY xxx, en su calidad de xxx -responsables de la etapa precontractual MC1031-2023, de conformidad con lo acotado en precedencia, y por consiguiente se ordenará la terminación del actuar disciplinario en favor de estos.
SEGUNDO. Por la secretaría de esta delegada se NOTIFICARÁ esta providencia a los investigados y/o a sus apoderados, en los términos y condiciones de ley en las direcciones obrantes en el expediente, advirtiendo que contra la misma procede el recurso de apelación en los términos del artículo 115 del CDU.
TERCERO. SE HARÁ la comunicación del artículo 90 del Código General Disciplinario al señor xxx, en la dirección de correo electrónico obrante a folio 2 del cuaderno 1.
CUARTO. La Secretaría de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal deberá efectuar las notificaciones, anotaciones, comunicaciones y registros de rigor.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
MARCELA SÁENZ TRUJILLO
Procuradora Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
MARCELA SÁENZ TRUJILLO
Procuradora Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal
Elaboró: xxx / Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal
Revisó: xxx / Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal
Aprobó: xxx / Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción 7. Segunda Delegada para la Contratación Estatal
