PGN - BANCO DE LA REPUBLICA - Su junta directiva es la máxima autoridad monetaria

Bogotá, D.C., marzo 20 de 2001 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16

(parcial) de la Ley 31 de 1992 "Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones".

Actor: GUILLERMO ALBERTO DUARTE QUEVEDO

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-3345 Concepto No. 2483 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Ley Fundamental, desarrollados por el Decreto 2067 de 1991, procedo a rendir concepto en la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano GUILLERMO ALBERTO DUARTE QUEVEDO, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad parcial del artículo 16 de la Ley 31 de 1992. La Ley 31 de 1992 fue publicada en el Diario Oficial 40.705 de diciembre 31 de 1992.

1. Planteamientos del demandante Para el actor la norma acusada vulnera los principios de legalidad y

proporcionalidad consagrados en el artículo 29 de la Carta Política, al otorgar 1 a una autoridad diferente al legislador competencia para establecer, sin limitación alguna, las sanciones a los establecimientos de crédito por infracción a las disposiciones sobre encaje monetario. De este modo, la Junta Directiva del Banco de la República a través de actos administrativos señala los niveles de encaje de las instituciones financieras y las sanciones que proceden, al punto que por no existir un referente legal de la sanción, ésta podría llegar a ser una pena privativa de la libertad, o consistir en multas o en revocatorias de licencias.

2. Problema jurídico En esta demanda a la Corte le corresponde determinar si la facultad de la Junta Directiva del Banco de la República de establecer sanciones para los establecimientos de crédito y para las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro cuando infringen las normas sobre encaje bancario vulnera los principios de legalidad y proporcionalidad de que trata el artículo 29 Superior.

3. La autonomía de la Banca Central en la Carta Política El artículo 371 de la Carta Política dispone que el Banco de la República ejercerá las funciones de banca central y estará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio. Adicionalmente, este precepto señala sus funciones básicas, las que debe ejercer en coordinación con la política económica general.

De este modo, el Constituyente de 1991 dotó al Banco de la República de total autonomía, pues al no hacer parte de ninguna de las ramas del poder público,

no tiene porque sujetarse a los lineamientos de ninguno de los órganos del Estado; pero, sus funciones las debe cumplir de conformidad con los parámetros generales establecidos por el legislador, observando sus estatutos, y en coordinación con la política económica general.1 El artículo 372 de la Ley Fundamental establece que la junta directiva del 1 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-050 de 1994 y C-489 de 1997. 1 Banco de la República tendrá a su cargo la dirección y ejecución de las funciones de éste, y será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia de acuerdo con las atribuciones que le asigne la ley. En consecuencia, la Junta Directiva es el máximo organismo de la Banca Central y, por ende, también debe cumplir sus funciones con sujeción a la ley. Adicionalmente, el artículo 150 numeral 22 ibídem faculta al Congreso para expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que le corresponden a su junta directiva. Los anteriores preceptos constitucionales permiten colegir que al legislador le compete determinar el marco general dentro del cual el Banco de la República y su junta directiva deben cumplir las funciones constitucionales que se les asignaron, sin que esto conlleve detrimento en la autonomía de la banca central y de su máximo organismo, ya que la regulación que haga el legislador no puede generar intromisión en la órbita funcional que el constituyente le atribuyó tanto al Banco de la República como a su junta directiva, pues precisamente, la Asamblea Nacional Constituyente dotó a la banca central de total autonomía para el ejercicio de sus funciones con el objeto de que no

tuviese que sujetarse a las directrices del Ejecutivo y que, respecto del legislativo, sólo se sometiese a la ley general que en desarrollo de los preceptos superiores expida el legislador, para determinar de manera general y abstracta el ámbito funcional del Banco de la República y de su Junta Directiva. Sobre este tema, ese Alto Tribunal ha manifestado que el legislador no puede desplazar a la junta directiva del Banco de la República tomando las medidas que a ésta le corresponden como autoridad cambiaria, crediticia y monetaria, y tampoco puede condicionar o limitar sus atribuciones, puesto que la ley sólo debe fijar de manera general y abstracta las funciones de la banca central; pero, estas funciones no son compartidas con ningún organismo estatal, ni siquiera con el Congreso2. La ley que en desarrollo de los artículos 150 numeral 22, 371 y 372 de la Carta Política tramitó el órgano legislativo para fijar de manera general y abstracta las funciones del Banco de la República y de su junta directiva es la 2 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-489 de 1994. 1 Ley 31 de 1992.

4. El principio de legalidad no sufre mengua alguna cuando la Junta Directiva del Banco de la República en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales establece las sanciones por infracción a las normas sobre encaje que deben observar los establecimientos de crédito y las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro.

El artículo 29 del Ordenamiento Superior establece que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Este derecho fundamental se encuentra íntimamente ligado al principio de legalidad que es

salvaguarda a la seguridad jurídica y al orden social justo. En el Estado Social de derecho, el principio de legalidad está condicionado por los principios y valores constitucionales, tales como el derecho a la igualdad y el amparo de los derechos fundamentales, y se legítima sólo en la medida de su conformidad con los mismos3. Tratándose de derecho sancionador, el principio de legalidad permite conocer previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables. De este modo, se puede afirmar que el principio de legalidad se concreta cuando existe una norma que determine la conducta, la sanción, el procedimiento y cuando es expedida por el órgano competente, que no es otro que el legislador. Dentro de este marco conceptual, al analizar el contenido de la norma acusada se observa que los elementos del principio de legalidad se cumplen a cabalidad , como se procede a demostrar. Los sujetos pasivos de la sanción son los establecimientos de crédito y las entidades que reciban depósitos a la vista, a término o de ahorro; la conducta sujeta a sanción es inobservar las disposiciones sobre encaje; la sanción en la actualidad se encuentra contenida en la Resolución Externa de la Junta Directiva No. 19 del 24 de noviembre de 2000 que establece una multa equivalente al 3.5% por los defectos promedios diarios de encaje sobre el total 3 El garantismo y la filosofía del derecho, Luigi Ferrajoli, Universidad Externado de Colombia, julio de 2000. 1 de los días calendario del respectivo mes; el procedimiento es el que debe observar la superintendencia bancaria cuando aplica sanciones, ello debido a

que este organismo es el que inspecciona y vigila a los sujetos pasivos de la sanción y por ende le corresponde vigilar el cumplimiento de las disposiciones emanadas de la junta directiva del Banco de la República e imponer a las instituciones vigiladas las sanciones que sean pertinentes -Decreto 663 de 1993 artículo 325 numeral 3o., subnumerales 9) y 22)-; y el órgano competente para establecer la sanción es la Junta Directiva del Banco de la República. Respecto del órgano competente para establecer la sanción por infracción a las normas sobre encaje, en principio podría pensarse como lo hace el actor, que el máximo organismo de la Banca Central no es el constitucionalmente válido para establecer sanciones de este tipo, porque siendo de la esencia del principio de legalidad de la sanción que ésta sea reserva de ley, sólo el legislador sería el llamado a establecer dichas sanciones; pero, no se puede perder de vista la naturaleza jurídica de la Junta Directiva de la Banca Central y las funciones sui generis que el constituyente le asignó, pues por expresa voluntad de éste, la junta goza de plena autonomía para ejercer sus atribuciones, autonomía en la que ni siquiera el congreso se puede inmiscuir, ya que al órgano legislativo sólo le corresponde fijar las pautas generales e instrumentos para que la junta pueda ejercer sus funciones, y precisamente eso es lo que hace la norma acusada, reconocer que la junta como máxima autoridad monetaria y con la misión constitucional básica de preservar el poder adquisitivo de la moneda, y por ende, controlar la cantidad de dinero en

manos del público, es la llamada a determinar las normas sobre encaje y las sanciones por su inobservancia, tomando de este modo las medidas para proteger los intereses monetarios que se encuentran de por medio, y sobre todo para respaldar a los ahorradores. En consecuencia, mal podría el Congreso inmiscuirse en una atribución propia de la junta sin afectar su capacidad decisoria para orientar la política monetaria del país. En este orden de ideas, el principio de legalidad de la sanción no resulta vulnerado con lo dispuesto en la norma acusada, pues el órgano constitucionalmente válido para determinar las sanciones por infracción a las normas sobre encaje es la Junta Directiva del Banco de la República. No sobra 1 advertir, que con el objeto de preservar el principio de proporcionalidad de la sanción, lo razonable es que las sanciones por este tipo de infracciones sean siempre pecuniarias. Significa lo anterior, que la Junta Directiva del Banco de la República, no podrá en ningún caso imponer sanciones que impliquen restricción de la libertad, pues esta decisión, en razón del derecho fundamental involucrado, sólo la puede adoptar el legislador ordinario o extraordinario. Así las cosas, como los principios y valores constitucionales no se encuentran en entredicho porque la Junta Directiva de la Banca Central determine las sanciones por infracción a las disposiciones sobre encaje, las que en ningún caso podrán consistir en restricción de la libertad, lo dispuesto en el precepto acusado se ajusta a la Carta Política y, en especial, a lo normado en el artículo 372 que le otorga funciones sui generis a la junta directiva y que señala el

ámbito de su poder regulador como autoridad crediticia, monetaria y cambiaria.

5. Conclusión El Procurador General de la Nación solicita a la Honorable Corte declarar CONSTITUCIONAL, en lo acusado, el literal a) del artículo 16 de la Ley 31 de

1992. Señores Magistrados,

EDGARDO MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/CPOB/ncdem. Constitución Política. Artículos: 29, 150 numeral 22, 371, 372. Decreto 663 de 1993, artículo 325 numeral 3o., subnumerales 9) y 22). Corte Constitucional. Sentencias: C-050/94, C-489/94 y C-489/97. 1 Resolución Externa de la Junta Directiva No. 19 del 24 de noviembre de 2000.