PGN - BANCO DE PROYECTOS DE INVERSION - Sistema de información que registra los proyectos

DEPENDENCIA: Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública RADICACIÓN: 028-110092-2004

DISCIPLINADOS: Ángel Villadiego Hernández

CARGO: Gobernador

ENTIDADES: Departamento de Córdoba

QUEJOSO: De oficio

FECHA HECHOS: Septiembre 27/00

ASUNTO: Fallo de primera instancia

Bogotá, D. C., 17 de junio de 2005

1. Con fundamento en la competencia prevista en el numeral 19 del artículo 7º del Decreto 262, mediante auto de septiembre 27 de 2000, el Procurador General de la Nación, asignó competencia a la doctora RUTH MYRIAM ESCOBAR GARCÉS, sustituida por la doctora MARÍA MARGARITA ESCOBAR RUEDA, Asesoras Grado 24, adscritas a su Despacho, para conocer de la investigación por posibles irregularidades en la ejecución presupuestal del Departamento de Córdoba (fl. 3), funcionaria que luego de practicar las pruebas que estimó pertinentes, halló mérito para abrir investigación disciplinaria y por auto de julio 16 de 2001, formuló cargos contra el doctor ANGEL VILLADIEGO HERNÁNDEZ, en su condición de Gobernador del citado Departamento en los términos que adelante se transcriben.

Agotadas las etapas de notificación de cargos, recibo de los descargos y práctica de pruebas el expediente fue remitido a la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, el 6 de agosto de 2003, para que se emitiera fallo de primera instancia, oficina que por auto de junio 17 de 2004, dispuso el envío de las diligencias a esta

Delegada. Por ser competente, al tenor de lo dispuesto en el literal c) del artículo 25 del Decreto 262 de 2000, se procede a proferir fallo de primera instancia, al no observar dentro del trámite de la investigación irregularidad procedimental que lo impida.

2. CARGOS Mediante decisión del 16 de julio de 2001 se le imputó al doctor ANGEL VILLADIEGO HERNÁNDEZ, la comisión de la siguiente presunta falta disciplinaria

(fls. 99 a 106).

"CARGO UNICO.

El doctor ANGEL VILLADIEGO HERNÁNDEZ, en su condición de Gobernador por elección popular para el período 1998 – 2000 del Departamento de Córdoba, ordenó y ejecutó por medio del contrato No. 024-2000, cuyo objeto fue la construcción de línea de redes eléctricas para el caserío de Paraguay Arriba, municipio de Valencia, y el contrato 07-2000 con el objeto de construcción y montaje de redes de distribución eléctrica para las parcelas de cedro cocidoCorregimiento de Leticia, municipio de Montería, parte del presupuesto del Departamento, por las respectivas sumas de $73.236.058,26 y $58.169.965,43, sin verificar que el programa o proyecto de inversión en desarrollo del cual, se celebraron dichos contratos, estuviera registrado y viabilizado, como requisito legal previo a la ejecución del presupuesto. Se le indicó que con la actuación reseñada pudo transgredir lo dispuesto en el artículo 80 de la Ordenanza 42 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto del

Departamento de Córdoba, artículos 6º y 305 de la Constitución Política, artículos 38 y 40 numerales 1, 3, y 22 de la ley 200 de 1995. La conducta se calificó provisionalmente como grave a título de culpa.

3. DESCARGOS (fls. 115 a 123) Manifiesta que en el mes de marzo de 1999, se produjo una sustancial reestructuración en la planta de personal, con la finalidad de dar cumplimiento al convenio suscrito entre el Departamento de Córdoba y el Ministerio de Hacienda, como derivación del programa de saneamiento fiscal. Señala que es cierto que en ese momento existía la División del Banco de Proyectos adscrita a Planeación del Departamento, pero es evidente que con el proceso de adecuación de la planta, el Departamento se modernizó pasando de una estructura donde se encontraban diferentes jefaturas de División, a una de carácter plana, con oficinas asesoras, Secretaría del Despacho y Departamento Administrativo de Planeación, las cuales internamente se desarrollan a través de Unidades Operativas de Trabajo, desapareciendo las Jefaturas de División de Secciones.

Aduce que hubo una transición entre la anterior y la nueva planta y en cuanto al Banco de Proyectos, sólo se asignó un coordinador para el Banco de Proyectos, resultando insuficientes los recursos humanos y económicos, pues se debieron pagar obligaciones por concepto de indemnizaciones, creando dificultades para la dotación de equipos y elementos técnicos para el manejo de la mencionada oficina, porque el Departamento no recibió los recursos para el fortalecimiento institucional y sólo para la fecha de la entrega del memorial de descargos se vislumbraba la

posibilidad de obtener una completa capacitación en el manejo del Banco de Proyectos y la compra de equipos con dineros propios del Departamento, para probar estos hechos solicitó la recepción de unos testimonios. Acepta que el Banco de Proyectos, es efectivamente un instrumento de seguimiento y control de la evolución de los proyectos, donde se indica su etapa de desarrollo, sus costos reales, pero ello no justifica que sean evaluados por personal improvisado y sin adiestramiento, porque se destinarían los recursos sin horizontes definidos. Alega que en el ejercicio de sus funciones experimentaba saludable confianza y seguridad en la revisión realizada por cada Secretaría, pero de manera especial, en materia de contratos, la exigencia era superior sobre la viabilidad de obras y similares, confiando en los estudios y conveniencias de los proyectos, la interventoría y demás garantías. Dice que en realidad el Banco de programas y proyectos existía, pero no era llevado en forma técnica, por falta de equipos y capacitación del personal, situación por la cual nombró como Director de Planeación a un profesional especializado en evaluación de proyectos. Señala que el objeto sano y loable de las obras de electrificación se cumplió y la omisión no causó ningún perjuicio patrimonial al 2 Departamento, por lo tanto su conducta no es antijurídica porque no causó daño ni puso en peligro el bien jurídico tutelado. Por auto de enero 25 de 2002, la Asesora del Despacho, negó la práctica de las pruebas solicitadas, decisión que al ser apelada se revocó por la Sala Disciplinaria, mediante auto del 2 de agosto del mismo año, providencia que ordenó decretar algunas de las pruebas decretadas (fls. 147 al 151 y 159 a 170).

4. ALEGATO DE CONCLUSION.

Manifiesta que los testimonios obrantes dentro del expediente son unánimes al aseverar que la falta de registro de los contratos cuestionados obedeció a que el Departamento fue sometido a un programa de saneamiento fiscal y financiero, cuyo objeto era limitar el crecimiento del gasto público, por lo que se tuvo que reducir la planta de personal, quedando con empleados que requerían capacitación y equipos adecuados para el registro del Banco de Proyectos. Indica que el Ministerio de Hacienda no aportó los recursos necesarios para la adquisición de equipos, adecuación del Manual de Funciones, capacitación del personal y sistematización. Dice que conforme la Ordenanza 17 de 1993, la responsabilidad en la organización y coordinación del Banco de Proyectos, no está en cabeza del Gobernador, sino del Jefe del Departamento Administrativo de Planeación de Córdoba, cargo para el cual nombró al doctor MARCIANO ARGEL YANEZ, quien designó a persona de su confianza, para sistematizar los proyectos, porque manos criminales borraron los archivos. De lo anterior infiere el acusado que no hubo negligencia de su parte, porque las omisiones le correspondían funcionales a otras oficinas. Solicitó que se le escuchara en ampliación de la versión libre, diligencia que había sido decretada por la Asesora del Despacho mediante auto del 25 de enero de 2002, sin que se hubiera materializado, desconociendo la causa que se tuvo para ello. Por auto de mayo 25 del corriente año, se accedió a la solicitud del implicado, para cuyo efecto, se comisionó a la Procuraduría Regional de Montería, prueba que no se

practicó por ausencia del doctor VILLADIEGO HERNÁNDEZ, conforme la constancia que obra a folio 259.

5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO. 5.1. En actas de visitas especiales practicadas en la Secretaría de Infraestructura de la Gobernación de Córdoba, se verificó que el acusado en su calidad de Gobernador, celebró y ejecutó, los contratos de obra 007, por la suma de $58.169.965.47, cuyo objeto fue la construcción y montaje de redes de distribución eléctrica para la eléctrica para las parcelas de Cedro Cocido corregimiento de Leticia, municipio de Montería y 024 en cuantía de $73.236.058, teniendo por objeto la construcción de de línea de redes eléctricas para el caserío Paraguay Arriba en el Municipio de Valencia, sin que tales proyectos estuviesen inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos del Departamento. En la diligencia se allegaron copia de los mencionados contratos y de las resoluciones 3457 y 2669 de julio 28 y septiembre 5 de 200, mediante los cuales se produjo su adjudicación (fls. 4 a 27 y 39). 5.2. Se incorporó copia de la Ordenanza 08 de 1992, mediante la cual se estableció el Banco de Proyectos de Inversión Departamental, como un sistema de información que registra los proyectos viables previamente 3 evaluados social, técnica y económicamente, susceptibles de ser evaluados y previó también que en el Plan Operativo Anual de Inversiones no se podían incluir proyectos que no estuvieran registrados en el Banco (fl. 28).

Mediante Ordenanza 17 de 1993, se establecieron las etapas del proceso presupuestal de la Inversión Departamental, donde se estableció como primer paso de la programación, el registro de proyectos en el Banco de proyectos de inversión (fls. 30 a 37). De otra parte, el artículo 80 de la Ordenanza 42 del 11 de noviembre de 1996, por medio de las cuales se expiden las normas orgánicas del presupuesto del Departamento de Córdoba, previó que no se podía ejecutar ningún programa de inversión, hasta tanto se encontrara evaluado por el órgano competente y registrado en el Banco Departamental de Programas y Proyectos de Inversión. Con los documentos mencionados en los párrafos precedentes, queda establecido de manera fáctica que el implicado suscribió y permitió la ejecución de los contratos 007 y 024 del 2000, cuyo objeto fue la construcción y montaje de redes de distribución eléctrica para diferentes veredas del Departamento de Córdoba por las sumas de $58.169.965.43 y $73.236.058.26, sin que el proyecto de inversión estuviera evaluado y registrado en el Banco de proyectos de la entidad Territorial, no obstante el deber jurídico que existía conforme el tenor claro e inequívoco de las ordenanzas. No pueden aceptarse los argumentos aducidos por la defensa, tanto en el memorial de descargos como en el alegato de conclusión, porque resulta desconsiderado, por decir lo menos, en cuanto pretende responsabilizar de la omisión a los subalternos, pues si bien es cierto, que el inciso 2º del artículo 13 de la Ordenanza 17 de 1993, señala que el “Banco de Proyectos”, es una red de información establecida entre

cada una de las unidades técnicas de cada Secretaría y dependencias descentralizadas del ente territorial, administrado por el Departamento Administrativo de Planeación de Córdoba que serviría de base para la formulación del Plan Operativo Anual de Inversiones, no es posible confundir el desarrollo de la función en concreto, con la puesta en marcha de la oficina que le correspondía al Gobernador, en su condición de Jefe de la Administración Departamental y no hay duda que era el implicado era el funcionado competente para establecer el funcionamiento el sistema y velar por el cumplimiento de la función, menos sin existir delegación alguna del deber, pues sólo al final de mandato se percató de nombrar a personas expertas para poner en marcha la referida oficina de planeación. Pero si lo anterior no fuera suficiente para rechazar el alegato, debe precisarse que en verdad que la imputación no se formuló por el hecho de no poner en funcionamiento el Banco de Proyectos sino por suscribir y ejecutar obras no incluidas y evaluadas por las dependencias correspondientes. Tal como lo advirtió la Sala Disciplinaria al resolver el recurso de apelación que negó la práctica de las pruebas solicitadas en el memorial de descargos, al implicado no se le cuestionó haber causado daño patrimonial con su conducta, pues los contratos se ejecutaron normalmente, sin embargo esta circunstancia no desvirtúa el incumplimiento del deber por parte del acusado, al ejecutar el presupuesto sin uno de los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico. 4 Es cierto que el Departamento de Córdoba adelantaba para la época de los hechos un programa de saneamiento fiscal y financiero, cuyo objetivo era disminuir el gasto

público con la necesaria consecuencia de modificar la planta de personal, pero esta circunstancia no relevaba al acusado de la obligación de ejecutar el presupuesto conforme las disposiciones legales y las proferidas por la Asamblea Departamental, tomando las medidas necesarias para que el Departamento de Planeación pudiera implementar el banco de proyectos, nombrando funcionarios para desarrollar las funciones, como finalmente lo hizo al final de su mandato. Es cierto que los testimonios rendidos por los doctores CARLOS BERNARDO

MEDRANO, JAIME BENJAMÍN RUIZ ESCOBAR, JOSE GABRIEL VÉLEZ

HEERNÁNDEZ, MARCIANO CELEDONIO ARGEL YAÑEZ, REMBERTO ALEJANDRO MARTÍNEZ POLO, JOSÉ NICOLÁS VÉLEZ CHAKER, MARÍA EUGENIA APARICIO SOTO y NORMAN GUILERMO ESPINOSA NIETO (fls. 201 y ss), corroboran de manera unívoca que durante el año de 1999, el Departamento de Córdoba se sometió al programa de saneamiento fiscal cuyo objetivo era limitar el crecimiento del gasto público, pagando sus obligaciones fiscales y financieras y el fortalecimiento institucional, etapa que no logró cumplirse por falta de los recursos para la compra de equipos y capacitación del personal, ello no pudo tener como consecuencia el abandono de las funciones asignadas por la Asamblea Departamental, en el sentido de incumplir las etapas planificadoras en la ejecución del gasto público. Las dificultades financieras no pueden servir de argumento para omitir en forma total el cumplimiento de una función pública. El requisito de planeación que se omitió al ejecutar el presupuesto, no es un

capricho del legislador, sino una herramienta necesaria en cualquier administración moderna que permite identificar y priorizar necesidades sociales con la finalidad de que los exiguos recursos públicos, sean apropiados de acuerdo con las necesidades del población y no dependa de la absoluta voluntad del funcionario que ordene el gasto. Con la omisión descrita en el auto de cargos, el implicado violó el artículo 80 de la ordenanza 42 de 1996, por la cual se expiden las normas orgánicas del presupuesto de Córdoba (fls. 58 a 98), en cuanto previene que no se podrá ejecutar ningún programa o proyecto de inversión que haga parte del presupuesto General del Departamento hasta tanto se encuentre evaluado por el órgano competente y registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión, omisión que constituye incumplimiento del deber establecido en el artículo 305 de la Constitución Política de cumplir las ordenanzas de las Asambleas Departamentales en concordancia con los numerales 3º y 22 del artículo 40 de la ley 200 de 1995, de ejecutar los planes, programas y presupuestos de acuerdo a las normas que regulen el manejo de los recursos públicos y desempeñar con solicitud, eficiencia e imparcialidad las funciones de su cargo.

6. CALIFICACIÓN DE LA CONDUCTA Y DOSIFICACION DE LAS

SANCIONES.

En razón de la calidad de primera autoridad administrativa del Departamento, la falta se califica en forma definitiva como grave conforme las previsiones del artículo 27 de ley 200 de 1995, en la modalidad culposa, porque el funcionario fue negligente al no al suscribir y ejecutar contratos, sin que los proyectos estuvieran

5 previamente evaluados y registrados en el Banco de Proyectos del Departamento, ejecutando el presupuesto sin el requisito esencial previsto en el estatuto orgánico del Departamento. Empero, se tendrá en cuenta como atenuante de responsabilidad, las circunstancias de no haberse establecido daño patrimonial para la entidad y que el Departamento encontraba en un proceso de saneamiento fiscal y financiero que quizás pudo distraer la atención del implicado, inobservando la gestión de implementar el Banco de Proyectos establecido por la Asamblea Departamental, razones por las cuales se estima que adecuado imponer al implicado sanción de multa equivalente a 60 días del salario mensual devengado para la época de los hechos, conforme la constancia obrante a folio 50 del expediente. Por lo expuesto, el Procurador Delegado para la Economía y la Hacienda Pública, RESUELVE: PRIMERO. Sancionar al doctor ANGEL VILLADIEGO HERNÁNDEZ, identificado con la cédula de ciudadanía No. 3.783.075 expedida en Cartagena, en su condición de Gobernador del Departamento de Córdoba, con multa de sesenta (60) días del salario mensual devengado para la época de los hechos, equivalente a la suma de dieciocho millones cuatrocientos mil pesos ($18.400.000), conforme las razones aducidas en la parte motiva de este acto, la cual será consignada dentro de los términos y para los efectos establecidos en el artículo 31 de la ley 200 de 1995. SEGUNDO. En los términos previstos en los artículos 83 y siguientes de la ley 200 de 1995, Comisionar con la facultad de subcomisionar a la Procuraduría Regional de

Córdoba, por el término de quince (15) días hábiles, para notificar personalmente al implicado la determinación tomada en esta providencia, con la advertencia que contra la misma procede el recurso de apelación para ante la Sala Disciplinaria, que deberá interponer dentro de los cinco días siguientes a la notificación personal o por edicto y sustentar dentro del mismo término. TERCERO. Una vez ejecutoriada, remitir a la División de Registro y Control los formularios para el registro de la sanción disciplinaria y enviar copia de los fallos de primera y segunda instancia si lo hubo, con su constancia de ejecutoria, al funcionario que deba ejecutar la sanción. CUARTO. Cumplido lo anterior, archívese el expediente.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

ANDRÉS VARELA ALGARRA

Procurador Delegado AA-37 6