PGN - BASE GRAVABLE - Avalúo catastral

IMPUESTO PREDIAL-Uso mixto para determinar tarifa de liquidación BBVA Colombia S.A. IMPUESTO PREDIAL-Marco normativo IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO-Su administración, recaudo y control correspondía a los respectivos municipios/BASE GRAVABLE-Avalúo catastral …, consideramos que en el presente caso procede la aplicación de la diferencia de criterios, en primer lugar porque no se declararon valores incorrectos, falsos o equivocados, y en segundo lugar porque, tal como se explicó, y de acuerdo con la jurisprudencia resumida, la fuente principal a tener en cuenta a la hora de liquidar el impuesto predial es la información suministrada por CATASTRO, motivo por el cual, es entendible que el contribuyente aplique una tarifa amparado en dicha base de datos. Además, la norma resulta clara al momento de determinar la tarifa, si lo único que debe tenerse en cuenta es la realidad económica del contribuyente o CATASTRO, por lo que consideramos se configura la diferencia de criterios en el presente asunto. De acuerdo a lo ya expuesto, consideramos que en el presente caso procede la aplicación de la diferencia de criterios, en primer lugar porque no se declararon valores incorrectos, falsos o equivocados, y en segundo lugar porque, tal como se explicó, y de acuerdo con la jurisprudencia resumida, la fuente principal a tener en cuenta a la hora de liquidar el impuesto predial es la información suministrada por CATASTRO, motivo por el cual, es entendible que el contribuyente aplique una tarifa amparado en dicha base de datos. Además, la norma resulta clara al momento de determinar la tarifa, si lo único que debe

tenerse en cuenta es la realidad económica del contribuyente o CATASTRO, por lo que consideramos se configura la diferencia de criterios en el presente asunto. 1.- La Ley 44 de 1990, fusionó los impuestos: predial, de parques y arborización, y de estratificación socioeconómica, regulados por normas anteriores, y la sobretasa de levantamiento catastral, en uno solo que denominó ‘impuesto predial unificado’, y dispuso que su administración, recaudo y control correspondía a los respectivos municipios (Arts. 1° y 2°). Igualmente, determinó que la base gravable fuera el avalúo catastral, definido como la determinación del valor de los predios, a partir de la investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, o el autoavalúo cuando se estableciera la declaración anual del impuesto predial unificado. (Art. 3°) CONSEJO DE ESTADO-Señala las circunstancias particulares de cada predio sujeto al impuesto predial/CATASTRO-Definición/CATASTRO-Es la fuente principal a la hora de liquidar el Impuesto Predial El Consejo de Estado ha señalado que para determinar las circunstancias particulares de cada predio sujeto al impuesto predial, es imperativo acudir al catastro y que cuando se presenten mutaciones catastrales se pueden acreditar ante el fisco en el proceso de determinación del impuesto predial, previa comprobación del interesado acerca de que la información catastral no está actualizada o es incorrecta, y resaltó que prevalecen las particularidades y características del predio observables al 1° de enero sobre la información

catastral. También ha indicado que el catastro es el punto de partida dentro del proceso de determinación de este tributo, que por ello el impuesto predial será tan eficaz como eficiente sea la actualización y objetividad del Catastro, que frente a nuevas construcciones, entre Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co Expediente 23182 2 otros cambios, el interesado debía demostrar que la información catastral no estaba actualizada o era incorrecta, y que el proceso catastral no era una actividad unilateral, sino de mutuo aporte entre el propietario o el poseedor y la Administración pública y ésta debe ofrecer mecanismos accesibles al público para la actualización de los datos. A pesar de todo ello, y teniendo en cuenta que Catastro es la fuente principal a la hora de liquidar el Impuesto Predial, el mismo Consejo de Estado ha concluido que se debe atender a la realidad del inmueble a la hora de liquidar este impuesto o incluso al momento de realizar las actividades de fiscalización por parte de la Administración municipal. De acuerdo a lo ya expuesto, consideramos que en el presente caso procede la aplicación de la diferencia de criterios, en primer lugar porque no se declararon valores incorrectos, falsos o equivocados, y en segundo lugar porque, tal como se explicó, y de acuerdo con la jurisprudencia resumida, la fuente principal a tener en cuenta a la hora de liquidar el impuesto predial es la información suministrada por CATASTRO, motivo por el cual, es entendible que el contribuyente aplique una tarifa amparado en dicha base de datos.

Además, la norma resulta clara al momento de determinar la tarifa, si lo único que debe tenerse en cuenta es la realidad económica del contribuyente o CATASTRO, por lo que consideramos se configura la diferencia de criterios en el presente asunto. ESTATUTO TRIBUTARIO-Contempla la figura de la inexactitud «No se configura inexactitud, cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias, se derive de errores de apreciación o de diferencias de criterio entre las Oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos». Expediente 23182 3 Concepto 275-2017-747331 Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2017 Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Referencia: 25000233700020150078201

Radicado: 23182

Asunto: IMPUESTO PREDIAL – USO MIXTO PARA

DETERMINAR TARIFA DE LIQUIDACIÓN

Demandante: BBVA COLOMBIA S.A.

Demandado: SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Conforme a los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del C.P.A.C.A.; 30 del Decreto 262 de 2000; y la Resolución 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1.- El Banco BBVA COLOMBIA S.A., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, demando a la SECRETRÍA DE HACIENDA DE BOGOTÁ, con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución N.° 9433 DDI-017596 del 3 de marzo de 2014, por la cual se profirió Liquidación Oficial de Revisión del Impuesto Predial Unificado. Expediente 23182 4 - Resolución N.° 9434 DDI-017598 del 3 de marzo de 2014, por la cual se profirió Liquidación Oficial de Revisión del Impuesto Predial Unificado. - Resolución DDI-072123 del 8 de octubre de 2014, por la cual se resolvió el recurso de reconsideración de las dos anteriores resoluciones. Se tiene que, el Banco BBVA COLOMBIA S.A., es propietaria de los inmuebles identificados con Chip AAA0063RDFZ, AAA0087PFRJ, AAA0098MRBR, AAA0043YDTO, AAA0103MBMR y AAA0012DLTD, respecto de los cuales presentó declaraciones del Impuesto Predial Unificado correspondiente al año gravable 2011, registrando como destino COMERCIAL y liquidando con tarifa del 9.5 por mil. Por su parte, la Administración Distrital consideró mediante las Liquidaciones Oficiales de Revisión Nos 9433 DDI-017596 y 9434 DDI-017598 que la tarifa adecuada para liquidar dicho impuesto era la de uso FINANCIERO correspondiente al 15 por mil. Lo anterior, por cuanto el único uso que el Banco le da a los predios es financiero y no mixto (comercial y financiero).

Por su parte, la demandante asegura que, si bien en los predios se realiza una actividad financiera, el uso catastral está calificado como comercial, por lo que acorde con la doctrina oficial, ese inmueble tiene un uso mixto, y por lo tanto, puede tributar como comercial. Afirma que el criterio de uso o destino económico de los inmuebles para efectos del Impuesto Predial Unificado se determina objetivamente con base en lo señalado en el POT, y dicha información se compila y actualiza acorde a la normativa establecida para el catastro –datos que adicionalmente se le informan al contribuyente en el boletín catastral-. En consecuencia, arguye, cuando el contribuyente del Impuesto Predial va a diligenciar su declaración, se remite a la información del boletín catastral para establecer la base gravable mínima del tributo y paso seguido, aplica la tarifa que corresponda según el uso o destino económico señalado en el boletín. Resalta la Administración distrital que, en el certificado de Cámara de Comercio se indica que el objeto social del BBVA COLOMBIA S.A., corresponde al desarrollo de actividades financieras, pero que además, el contribuyente en ningún momento ha puesto en duda el desarrollo único de dichas actividades. En ese orden de ideas, Expediente 23182 5 aduce, el uso comercial y financiero se convierte en uno y por ello no se puede pensar en la aplicación de un uso mixto, razón por la cual la tarifa aplicable es de 15 por mil. 2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 6 de abril de 2017, resolvió negar las pretensiones de la demanda, indicando que:

«Ahora bien, para la Sala es necesario aclarar que en el expediente no se encuentra prueba alguna que determine que los predios identificados líneas atrás tengan uso mixto, esto es, que a la par del uso financiero se desarrolle uno dotacional, industrial, comercial o residencial, por lo que a los mismos no le son aplicables los postulados previstos en el artículo 2 parágrafo segundo ibídem ni el Concepto 1016 de 2004 emitido por la SUBDIRECCIÓN JURÍDICO TRIBUTARIA. Lo anterior significa que no hay lugar a determinar qué categoría prima para establecer la tarifa aplicable en el Impuesto Predial objeto de discusión, por cuanto, se repite, los inmuebles de propiedad de la sociedad demandante son únicamente financieros y en ellos no se desarrolla un uso diferente al señalado, razón por la cual la tarifa aplicable no es otra que el 15 por mil como así lo determinó la Administración Distrital». 3.- La parte demandante apeló la decisión del a quo, alegando que: El Tribunal desconoció las pruebas aportadas con la demanda al no tener en cuenta el boletín catastral de los inmuebles objeto de fiscalización, pues considera que dicho boletín es la prueba necesaria para determinar la tarifa del Impuesto Predial. Alega que, el POT es autónomo dado su tecnicismo e implicaciones jurídicas y económicas que se derivan de la información allí consignada, y en consecuencia, los criterios para la determinación del valor económico de un inmueble y su «uso/destino» económico que afectan la causación y determinación del impuesto predial, se extraen de a información de Catastro y acorde al marco jurídico

establecido en el POT, previa ponderación de las variables económicas/métodos tributarios reconocidos en materia de propiedad inmueble. A su vez, insiste en que no es procedente la sanción por inexactitud, por cuanto la entidad contribuyente obró en cumplimiento del régimen legal vigente y amparado por la doctrina oficial contenida en el Memorando Concepto 1016 del 11 de marzo de 2004, y haciendo uso de la facultad otorgada por el artículo 164 del Decreto 807 de Expediente 23182 6

1993. Por tal motivo, la sanción por inexactitud es improcedente porque no existió conducta reprochable por parte de BBVA COLOMBIA S.A., pues, en el evento de rechazarse la argumentación legal invocada a lo largo del proceso, se configuraría una valida diferencia de criterios.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Corresponde a esta Agencia del Ministerio Público emitir su concepto sobre este litigio, lo que hará en los siguientes términos: Conforme con los argumentos esgrimidos por el apelante, el despacho analizara si: 1.- ¿Si debe tenerse en cuenta el boletín catastral de los inmuebles objeto de fiscalización a la hora de determinar la tarifa aplicable al Impuesto Predial? 2.- ¿Si procede la diferencia de criterios en el caso sub-examine? Marco normativo 1.- La Ley 44 de 1990, fusionó los impuestos: predial, de parques y arborización, y de estratificación socioeconómica, regulados por normas anteriores,1 y la sobretasa de levantamiento catastral, en uno solo que denominó ‘impuesto predial unificado’, y dispuso que su administración, recaudo y control correspondía a los respectivos

municipios (Arts. 1° y 2°). Igualmente, determinó que la base gravable fuera el avalúo catastral, definido como la determinación del valor de los predios, a partir de la investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario,2 o el autoavalúo cuando se estableciera la declaración anual del impuesto predial unificado. (Art. 3°) 1 Leyes 48 de 1887 o código fiscal nacional que estableció dicho tributo, 4ª de 1913, 34 de 1920 que lo regularon a nivel departamental y modificaron su tarifa, decretos legislativos 3185 y 4133 de 1951 que lo consolidaron como renta municipal, y ley 14 de 1983. 2 Resolución 2555 de 1988 del IGAC. Expediente 23182 7 Autorizó a los concejos municipales para fijar la tarifa entre el 1 y el 16 por mil del respectivo avalúo de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta los parámetros allí indicados3. Mediante el Acuerdo 105 de 2003, el concejo distrital estableció las tarifas de los predios del Distrito Capital de conformidad con su categoría y los valores mínimos de avalúo, y fijó para los comerciales en suelo rural o urbano 9.5 por mil, y para los predios financieros 15 por mil. La Ley 14 de 1983 atribuyó a las autoridades catastrales el deber de formar, actualizar y conservar los catastros, con la finalidad de mantener la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles. Confirió a dichas autoridades la obligación de actualizarlos para revisar esos

elementos, de acuerdo con los parámetros que indica, y al contribuyente le otorgó la posibilidad de obtener la revisión de dicho avalúo, previa demostración de que el valor no se ajustaba a las características y condiciones del predio, en la oportunidad y con el procedimiento que esa ley dispone. El Decreto 3496 de 1983, reglamentario de dicha ley, entre otros aspectos, definió el catastro como el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr la correcta identificado de los elementos mencionados, los cuales definió y sujetó las labores catastrales a las normas técnicas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAG, entidad que reglamentó los procedimientos, requisitos y demás, relativos a esas labores mediante la Resolución 2555 del de 1988. También impuso a los registradores de instrumentos públicos la obligación de enviar a la oficina de catastro correspondiente, dentro de los diez primeros días de cada mes, la información completa sobre modificaciones de la propiedad inmueble ocurridas en el mes anterior. (arts. 3° al 13, 41 y 45) El Consejo de Estado ha señalado que para determinar las circunstancias particulares de cada predio sujeto al impuesto predial, es imperativo acudir al 3 Se refieren a i) los estratos socioeconómicos, ii) los usos del suelo en el sector urbano, y iii) la antigüedad de la formación o actualización catastral. Expediente 23182 8 catastro y que cuando se presenten mutaciones catastrales se pueden acreditar ante

el fisco en el proceso de determinación del impuesto predial, previa comprobación del interesado acerca de que la información catastral no está actualizada o es incorrecta, y resaltó que prevalecen las particularidades y características del predio observables al 1° de enero sobre la información catastral. También ha indicado que el catastro es el punto de partida dentro del proceso de determinación de este tributo, que por ello el impuesto predial será tan eficaz como eficiente sea la actualización y objetividad del Catastro, que frente a nuevas construcciones, entre otros cambios, el interesado debía demostrar que la información catastral no estaba actualizada o era incorrecta, y que el proceso catastral no era una actividad unilateral, sino de mutuo aporte entre el propietario o el poseedor y la Administración pública y ésta debe ofrecer mecanismos accesibles al público para la actualización de los datos.4 A pesar de todo ello, y teniendo en cuenta que Catastro es la fuente principal a la hora de liquidar el Impuesto Predial, el mismo Consejo de Estado ha concluido que se debe atender a la realidad del inmueble a la hora de liquidar este impuesto o incluso al momento de realizar las actividades de fiscalización por parte de la Administración municipal. Un claro ejemplo de ello, es la sentencia del 13 de agosto de 2015, bajo el radicado (20451), entre el mismo Distrito Capital y Almacenes Éxito, siendo la ponente la Magistrada MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA. En dicha sentencia, el caso planteado sucedió a la inversa al del presente proceso, pues en él, el Distrito tuvo en cuenta la información consignada en CATASTRO, la cual difería de la

realidad del predio por falta de actualización por parte del propietario, sin embargo, el Consejo de Estado determinó que la realidad arrojaba pruebas que acreditaban la realidad alegada por el demandante, motivo por el cual, concluyó que era improcedente el cambio de tarifa por parte del Distrito. Un extracto de la sentencia, dijo lo siguiente: «Cabe advertir que el certificado de matrícula mercantil del establecimiento de comercio y los certificados de contador público y de revisor fiscal acreditan que a 1º de enero de 2008 el predio de la actora estaba edificado y tenía destino comercial. 4 Sentencias del 29 de marzo de 2006, 27 de agosto y 8 de octubre de 2009, expedientes 14738, 16327 y 16369. Expediente 23182 9 Además, los documentos en mención deben analizarse en conjunto con la Licencia de Construcción 07-2-0216 de 24 de abril de 2007, que da cuenta de que la Curaduría Urbana No 2 de Bogotá autorizó al propietario del predio, ubicado en la Cra 59 No 152B-75, la construcción de este en la modalidad de obra nueva y para uso comercial5. También, deben valorarse con la certificación catastral 134168 de 24 de febrero de 2012, pues esta da fe de que el predio tiene un área de terreno de 7565.29m2 y un área construida de 2.470.50 m2 y aunque no especifica a qué años corresponde esta información, con las pruebas en mención se concluye que el predio estaba edificado desde noviembre de 2007 y a 1º de enero de 2008, fecha de causación del impuesto

predial para el año gravable 2008. Si bien el boletín catastral expedido el 6 de septiembre de 2011 reporta que para el año gravable 2008, el predio ubicado en la KR 59 152B 75, chip AAA0126PWUZ, registraba un área de terreno de 7.565.29 m2 y un área construida de 0.00 m2, las pruebas relacionadas demuestran la existencia de la edificación al 1º de enero de 2008, circunstancia que evidencia que la información contenida en el boletín no estaba actualizada. No obstante, la certificación catastral No. 134168 de 24 de febrero de 2012, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital, en conjunto con las demás pruebas ya mencionadas, confirma que a 1º de enero de 2008 el inmueble tiene un “Total área de terreno m2 7565.29” y un “Total área de construcción m2 2470.5. Es de anotar que la edificación y posterior puesta en funcionamiento del establecimiento de comercio Carulla Rincón de la Colina, a finales del año 2007, implicó que a 1º de enero de 2008 el inmueble de la Cra 59 No 152 B-75 fuera un predio comercial en suelo urbano, con una tarifa del impuesto predial del 9.5 %o y no un predio urbanizado no edificado, con una tarifa del 33 %o por mil. En consecuencia, la declaración del impuesto predial por el año gravable 2008 fue presentada en debida forma, motivo por el cual no procedía su modificación mediante los actos acusados». Resulta claro entonces, que la información consignada en catastro no es absoluta y

se pueden tener en cuenta otras pruebas que demuestren, el destino o uso que se le está dando efectivamente al predio fiscalizado. A lo largo del proceso, se ha determinado que efectivamente el Banco BBVA COLOMBIA S.A., le estaba dando un único uso (financiero) a sus predios, por lo que, el hecho de que el boletín de catastral indique el dichos predios tienen un uso comercial, lo único que demuestra es una desactualización en la base de datos de CATASTRO, nada más, pues la mera formalidad no supera a la realidad, la cual debe ser tenida en cuenta al momento de liquidar dicho impuesto, tal como lo indicó la Honorable Sala en la sentencia traída a colación. 2.- Respecto a la diferencia de criterios alegada por el apelante, consideramos que debe aplicarse al presente caso por las siguientes consideraciones. 5 Folios 109 y 110 c.p Expediente 23182 10 La diferencia de criterio es un concepto contemplado por la legislación tributaria, que evita la imposición de ciertas sanciones tributarias. Según este concepto, cuando el hecho sancionable incurrido por el contribuyente, ha sucedido por una diferencia de criterio en la interpretación de la norma tributaria, no hay lugar a la sanción por corrección o inexactitud. Sobre el respecto, dice el artículo 588 del Estatuto Tributario: «Cuando el mayor valor a pagar, o el menor saldo a favor, obedezca a la rectificación de un error que proviene de diferencias de criterio o de apreciación entre las oficinas de impuestos y el declarante, relativas a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos que consten en la declaración objeto de

corrección sean completos y verdaderos, no se aplicará la sanción de corrección. Para tal efecto el contribuyente procederá a corregir, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo siguiente y explicando las razones en que se fundamenta». A su vez, el artículo 647 del Estatuto Tributario contempla: «No se configura inexactitud, cuando el menor valor a pagar que resulte en las declaraciones tributarias, se derive de errores de apreciación o de diferencias de criterio entre las Oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la interpretación del derecho aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos». Para que se pueda alegar la diferencia de criterio, en primer lugar los hechos y valores declarados deben ajustarse a la realidad, y en segundo lugar, debe demostrarse que los hechos cuestionados sucedieron como consecuencia de una interpretación diferente más no equivocada de la ley. De acuerdo a lo ya expuesto, consideramos que en el presente caso procede la aplicación de la diferencia de criterios, en primer lugar porque no se declararon valores incorrectos, falsos o equivocados, y en segundo lugar porque, tal como se explicó, y de acuerdo con la jurisprudencia resumida, la fuente principal a tener en Expediente 23182 11 cuenta a la hora de liquidar el impuesto predial es la información suministrada por CATASTRO, motivo por el cual, es entendible que el contribuyente aplique una tarifa amparado en dicha base de datos. Además, la norma resulta clara al momento de determinar la tarifa, si lo único que debe tenerse en cuenta es la realidad económica del contribuyente o CATASTRO, por lo que consideramos se configura la diferencia

de criterios en el presente asunto. Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada respetuosamente solicita al Consejo de Estado revocar parcialmente la sentencia apelada de acuerdo a las consideraciones aportadas. Señores Consejeros, con toda atención,

MAURICIO MICHEL MOLANO CURREA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyectó: Daniel A. Remolina Carvajal