PGN - BASE GRAVABLE DE CONTRIBUCION - No está compuesta por los avalúos.

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Resolución 094 del fondo de valorización de medellín que liquida contribución valorización por obras públicas viales. NOTIFICACIÓN PERSONAL-La resolución 094 se notificó de conformidad con el acuerdo 58 de 2008, normas que se encontraban vigentes para la época y se presumen legales/NOTIFICACIÓN PERSONAL-No es procedente anular un acto administrativo por la falta de este solo hecho. Adicionalmente, no es procedente anular un acto administrativo por este solo hecho. Ello, porque la falta o indebida notificación del acto definitivo, no es per se causal de nulidad de los actos administrativos (artículo 137 del C.P.A.C.A.). La violación del debido proceso como motivo de nulidad de los actos se refiere a su formación, no a su falta de notificación, dado que ello los hace inoponibles, no nulos. Además, toda vez que la actora interpuso el recurso de reposición, en el que planteó aspectos de fondo contra la resolución acusada, se evidencia que tuvo pleno conocimiento del acto recurrido. En consecuencia, no debe prosperar el cargo. CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN-De la aprobación de las obras por parte de municipio de Medellín/CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN-De la falta de prueba técnica que diera soporte a la manera en que se llevó a cabo el derrame de valorización. En el folio 288 obra copia de los estudios socioeconómicos del sector Poblado, con el documento Factores del Cálculo de la contribución y los avalúos que hizo la Lonja de

Propiedad Raíz para definir el beneficio, haciendo uso del método de doble avalúo por muestreo y del beneficio por área. Así mismo se observa que se evaluaron los siguientes aspectos: 1) Factores Ambientales, 2) Movilidad y Accesibilidad, 3) Aprovechamiento del uso normativo, y 4) Cambio relativo de ubicación. Estudio que tuvo en cuenta la movilidad como resultado de la variación de tiempos acumulados de circulación de vehículos en los tramos alrededor de cada punto, la variación esperada de emisión de gases, la variación esperada de ruido, el paisaje como la variación de la capa vegetal y arbórea como resultado de las obras, la apreciación de la consolidación urbanística de cada sector, y el potencial de desarrollo urbano de cada sector, lo que evidencia su razonabilidad. BASE GRAVABLE DE CONTRIBUCIÓN-No está compuesta por los avalúos. En consecuencia, la base gravable de la contribución por valorización no está compuesta por los avalúos. El sistema y el método de distribución es otra cosa, es claro que la base gravable es el costo de la obra u obras adicionado hasta un 30%, que según el artículo 3 de la Resolución No. 094 de 2014 asciende a $458.362.761.892, base que fue especificada en el anexo de la resolución mencionada. Adicionalmente es de recordar que el artículo 46 del Acuerdo No. 58 de 2008 autoriza a la demandada a expedir el acto administrativo de distribución de la contribución, en el cual se determinan las obras a financiar por el sistema de la contribución de valorización, se

ordena su ejecución y se asigna la contribución de valorización a cada propietario o poseedor. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 19 Tel. 5878750 Ext.: 11931/33 www.procuraduria.gov.co 2 Concepto 110-2021-278134 Bogotá D.C., 10 de junio de 2021 Señores Honorables Magistrados del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: MYRIAM STELLA GUTIERREZ ARGÜELLO Radicados: 05001-23-33-000-2015-02487-01 (25536)

Asunto: CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN DE OBRAS

PÚBLICAS

Demandante: SERVICENTRO EL CAMPESTRE S.A.

Demandada: FONVALMED – FONDO DE VALORIZACIÓN DEL MUNICIPIO DE MEDELLIN De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del C.P.A.C.A.; 30 del Decreto 262 de 2000; el Decreto 1408 de 2019 y las Resoluciones 371 de 2005 y 038 de 2021 expedidas por el Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1.- La demandante, en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos por la entidad demandada, a saber: (i) Resolución No. 094 del 2014 expedida por

FONVALMED y sus anexos, junto con la liquidación comunicada a través de Oficio del 23 de septiembre de 2014 por medio de la cual liquida y distribuye la CONTRIBUCIÓN de VALORIZACIÓN, por concepto de las OBRAS PÚBLICAS VIALES, que se construyen en EL POBLADO; y (ii) la Resolución No. 27090 del 18 de junio de 2015, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra de la primera resolución. Alegó una indebida notificación de los actos acusados, pues aseguró que se debió haber dado de manera personal y no de otra forma, tal y como lo establece el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, en el que se manifiesta expresamente que las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente, mediante la entrega al interesado, de la copia íntegra, autentica y gratuita del acto administrativo. Asegura que la notificación hecha por edicto de la Resolución 094 de 2014 y sin entrega de los anexos, viola entre otros el debido proceso, la transparencia y la participación ciudadana y pone en imposibilidad al administrado de controvertir dicho acto administrativo. Afirma que el acto acusado no estableció suma alguna de dinero, determinada o determinable a cargo del demandante, como obligación tributaria, por contribución de valorización. 3 Aseveró que el Concejo Municipal no ha adoptado mediante acuerdo ningún proyecto, plan o programa de obras públicas y menos de obras públicas por valorización, y no puede aceptarse que lo dispuesto en la Resolución 0725 de

2009 del 29 de julio de 2009, por medio de la cual se decretan las obras a financiarse total o parcialmente con la contribución de valorización, satisfaga los lineamentos legales necesarios para acordar obras públicas por valorización. 2.- El Tribunal Administrativo de Antioquia declaró ajustadas a derecho las resoluciones acusadas, bajo los siguientes argumentos: a. Que la notificación se llevó a cabo de acuerdo con los artículos 48 y 49 del Acuerdo 58 de 2008, por lo que no es procedente el descontento del demandante frente a este cargo, porque lo que plantea es una inconformidad frente a esta norma, en cuyo caso no es este el escenario para ventilar tal asunto. b. Por otro lado, indicó que en la resolución acusada se estableció claramente la metodología a emplear y el método de la siguiente manera: Que para lograr una distribución equitativa se utilizó la metodología Beneficio Local, mediante el doble avalúo de muestreo conforme a lo establecido en el numeral 5 del artículo 8 del Acuerdo 58 de 2008, para el cálculo de la contribución de Valorización, se utilizó el método del factor de beneficio regulado en el literal e) del numeral 6 del artículo 45 del Estatuto de Valorización. Que el beneficio del Proyecto de Valorización El Poblado, es de $701.452.741.916. Que el estudio socioeconómico, arroja una capacidad de pago para los propietarios y/o poseedores de la zona de influencia del proyecto de $1.123.283.742.448, para el periodo de recaudo de 6 años. Que el presupuesto total del proyecto Valorización El Poblado asciende a la

suma de $494.930.717.990. c. En cuanto a los estudios técnicos llevados a cabo por parte de la administración, para determinar el monto a pagar, la demandada logró demostrar los estudios que se contrataron para determinar, no solo el valor de la obra, sino el beneficio local que ésta generaba, a fin de determinar cuánto le correspondía contribuir a cada propietario o poseedor de un inmueble ubicado en la zona en donde se desarrollaría la obra. Lo anterior, se probó con el estudio sobre valores de la tierra, que aparece en el CD que reposa en el folio 288 de la carpeta estudios de factibilidad; con los estudios socioeconómicos del sector El Poblado; con el documento Factores del Cálculo de la contribución y los avalúos que hizo la Lonja de Propiedad Raíz para definir el beneficio, haciendo uso del método del doble avalúo por muestreo y del beneficio por área. d. Que, si bien es cierto que no se realizó un avalúo a cada uno de los inmuebles, no obstante, no se probó la necesidad de realizar dichos 4 avalúos predio a predio para determinar el beneficio. Concluyendo entonces que el método utilizado es legal y técnicamente valido. e. Respecto a la valorización de bienes, expresó que, si bien era posible que no se hubiese realizado la obra, dicha afirmación quedaba en un mero dicho de la parte por cuanto no existía prueba que condujera diáfanamente a dicha conclusión, debiendo establecerse el incremento del valor del bien inmueble mediante prueba técnica, cuanto más si la entidad demandada sí realizó dictamen de la valorización de los inmuebles con obra y sin obra.

f. Finalmente, decidió condenar en costas a la parte demandante y fijarlas de acuerdo con lo establecido en el artículo 366 del Código General del Proceso. 3.- La demandante presentó recurso de apelación alegando lo siguiente: a. Insistió en la indebida notificación de la Resolución 094, por no haberse surtido de manera personal. b. Indicó que no se cumplió con el requisito reglamentario para la contribución por valorización consistente en que la financiación de las obras o proyectos de valorización debían estar contempladas en el Plan de Desarrollo, por lo que asegura que dichas obras no han sido aprobadas y por tanto adoptadas por el Concejo de Medellín. c. Asegura igualmente que existió falsa motivación de los actos acusados, en virtud de la falta de prueba técnica que diera soporte a la manera en que se llevó a cabo el derrame de valorización. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Procede esta agencia del Ministerio Público a emitir su concepto, en los siguientes términos. Considera este despacho que no se debe acceder a las pretensiones de la apelación, por los siguientes motivos: 1.- De la Notificación Personal. Observa esta agencia del Ministerio Público que la Resolución 094 del 22 de septiembre de 2014 se notificó de conformidad con los artículos 48 y 49 del Acuerdo 58 de 2008, normas que se encontraban vigentes para la época y se presumen legales hasta la fecha; las cuales no contemplaron la necesidad de realizar de manera personal la notificación de los actos que liquidaran la contribución por valorización.

Adicionalmente, no es procedente anular un acto administrativo por este solo hecho. Ello, porque la falta o indebida notificación del acto definitivo, no es per se causal de nulidad de los actos administrativos (artículo 137 del C.P.A.C.A.). La violación del debido proceso como motivo de nulidad de los actos se refiere a su formación, no a su falta de notificación, dado que ello los hace inoponibles, no 5 nulos. Además, toda vez que la actora interpuso el recurso de reposición, en el que planteó aspectos de fondo contra la resolución acusada, se evidencia que tuvo pleno conocimiento del acto recurrido. En consecuencia, no debe prosperar el cargo. 2.- De la aprobación de las obras por parte de municipio de Medellín. Frente a esta inconformidad planteada por el apelante, observa este Despacho que, de acuerdo con la Resolución 0725 de 2009, expedida por la Alcaldía de Medellín, se dejó que claro que las obras a realizar serían las aprobadas en el Plan de Desarrollo 2008-2011, contenidas en el Acuerdo Municipal 016 de 2008, por lo cual, el requisito habilitante para el decreto de las obras o proyecto de contribución por valorización mencionado por el apelante, fue cumplido a cabalidad y, por lo tanto, el cargo no debe prosperar. 3.- De la falta de prueba técnica que diera soporte a la manera en que se llevó a cabo el derrame de valorización. En el folio 288 obra copia de los estudios socioeconómicos del sector Poblado, con el documento Factores del Cálculo de la contribución y los avalúos que hizo la

Lonja de Propiedad Raíz para definir el beneficio, haciendo uso del método de doble avalúo por muestreo y del beneficio por área. Así mismo se observa que se evaluaron los siguientes aspectos: 1) Factores Ambientales, 2) Movilidad y Accesibilidad, 3) Aprovechamiento del uso normativo, y 4) Cambio relativo de ubicación. Estudio que tuvo en cuenta la movilidad como resultado de la variación de tiempos acumulados de circulación de vehículos en los tramos alrededor de cada punto, la variación esperada de emisión de gases, la variación esperada de ruido, el paisaje como la variación de la capa vegetal y arbórea como resultado de las obras, la apreciación de la consolidación urbanística de cada sector, y el potencial de desarrollo urbano de cada sector, lo que evidencia su razonabilidad. Por otra parte, la base gravable fue claramente definida en el artículo 6 del Acuerdo No. 58 de 2008, en los siguientes términos: La base gravable está constituida por el costo de la respectiva obra dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones. El Municipio de Medellín, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyen contribuciones por una parte o

porcentajes del costo de la obra. Entiéndase por costo de la obra o proyecto, todas las inversiones que esta requiera, tales como el valor total de las obras civiles, obras por servicios públicos, ornato, amoblamiento, adquisición de bienes inmuebles, indemnizaciones, estudios, diseño, interventoría, costos ambientales, gastos jurídicos, gastos financieros, promoción, gerencia de la obra y gastos de administración cuando haya lugar. Estos gastos de administración no podrán exceder el 10% del costo total de la obra. 6

PARÁGRAFO: Cuando las contribuciones fueren distribuidas después de ejecutada la obra, la base gravable será el costo total o parcial de la obra y no se recargará con el porcentaje para imprevistos. (Subrayado fuera de texto) En consecuencia, la base gravable de la contribución por valorización no está compuesta por los avalúos. El sistema y el método de distribución es otra cosa, es claro que la base gravable es el costo de la obra u obras adicionado hasta un 30%, que según el artículo 3 de la Resolución No. 094 de 2014 asciende a $458.362.761.892, base que fue especificada en el anexo de la resolución mencionada.

Adicionalmente es de recordar que el artículo 46 del Acuerdo No. 58 de 2008 autoriza a la demandada a expedir el acto administrativo de distribución de la contribución, en el cual se determinan las obras a financiar por el sistema de la contribución de valorización, se ordena su ejecución y se asigna la contribución de valorización a cada propietario o poseedor. Cabe resaltar que los propietarios y poseedores de los predios afectados con la

contribución de valorización participaron del proceso para la determinación del impuesto, es por eso que se creó la Junta de Representantes de Propietarios y Poseedores, según el artículo 21 del Acuerdo 58 de 2008 – Estatuto de Valorización, órgano que estuvo involucrado durante las distintas etapas del proceso, conociendo de su factibilidad, metodología y la forma de distribución del impuesto con lo que se garantizó la participación de la comunidad. Tal y como lo señaló el a quo en los considerandos de la Resolución 094 de 2014, de manera clara se estableció la metodología y el método a emplear en la determinación de la contribución: … 29. Que para lograr una distribución equitativa se utilizó la metodología de beneficio Local, mediante el doble avalúo por muestreo, conforme a lo establecido en el numeral 5 del artículo 8 del acuerdo 58 de 2008, para el cálculo de la contribución de valorización, se utilizó el método del factor de beneficio, regulado en el literal e) del numeral 6 del artículo 45 del Estatuto de valorización.

30. Que el beneficio del Proyecto Valorización El Poblado, es de SETECIENTOS

UN MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES SETECIENTOS

CUARENTA Y UN MIL NOVECIENTOS DIECISEIS PESOS m/l ($

701.452.741.916).

31. Que el estudio socioeconómico, arroja una capacidad de pago, para los propietarios y/o poseedores de la zona de influencia del proyecto, de un UN BILLON

CIENTO VEINTITRES MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES MILLONES

SETECIENTOS CUARENTA Y DOS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y OCHO

PESOS ($1.123.283.742.448), para el periodo de recaudo de 6 años.

32. Que el presupuesto total del Proyecto Valorización El Poblado asciende a la

suma de CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL NOVECIENTOS TREINTA MILLONES SETECIENTOS DIECISIETE MIL NOVECIENTOS NOVENTA PESOS M.L. ($ 494.930.717.990) … Metodología y métodos que están acorde a lo contemplado en el Acuerdo No. 58 de 2008, y que encuentran soporte en todos los estudios de factibilidad elaborados 7 para el proyecto valorización El Poblado, los cuales se encuentran compilados en la Memoria Técnica Definitiva 2014, siendo prueba del beneficio local y la valorización que se deriva de las obras publicas a financiar. Por los motivos expuestos, consideramos que la sentencia de primera instancia debe ser confirmada. De los Señores Consejeros,

ANTONIO JOSÉ NÚÑEZ TRUJILLO

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado

Proyectó: Daniel A. Remolina Carvajal