PGN - BENEFICIO ECONOMICO - No es reembolsable al estado y no constituye renta

CONTRIBUCIONES FISCALES O PARAFISCALES-Se aplican a partir de la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo El artículo 338 Superior establece que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones fiscales o parafiscales, en las cuales la base gravable sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. El artículo 363 ibidem, a su turno, dispone que las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. BENEFICIO ECONOMICO-No es reembolsable al Estado y no constituye renta El concepto de base gravable alude a la imposición de una contribución, mas no a un beneficio como el que se estudia, en el cual se dispone que los apoyos económicos no reembolsables que entrega el Estado, como capital semilla para emprendimiento y como capital para fortalecer la empresa, no son ingresos constitutivos de renta o ganancia ocasional. En rigor, estos apoyos económicos que se reciben del Estado, no son rentas, ni obedecen a una contraprestación económica, sino estímulos, o si se quiere: subsidios, que apoyan una actividad que la ley considera valiosa, como es en este caso la formalización laboral y la generación de empleo para personas de bajos ingresos. IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-En materia tributaria busca defender al contribuyente frente a la imposición repentina COMPETENCIA TRIBUTARIA-En tiempo de paz corresponde al Congreso y las corporaciones de elección popular Bogotá, D.C., 26 de abril de 2011

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo transitorio del artículo 16 de la Ley 1429 de 2010, “por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo”.

Demandante: ANDRÉS FELIPE VELÁSQUEZ REYES.

Magistrado Ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO.

Expediente D-8437. Concepto 5151 Concepto 5151 De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano ANDRÉS FELIPE VELÁSQUEZ REYES quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, de la Carta, solicita que se declare la inconstitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 16 de la Ley 1429 de 2010, cuyo texto se transcribe con lo demandado en negritas: LEY 1429 de 2010 (Diciembre 29) Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

(…)

CAPÍTULO II.

INCENTIVO PARA LA FORMALIZACIÓN LABORAL Y GENERACIÓN

DE EMPLEO PARA PERSONAS DE BAJOS INGRESOS.

(…)

ARTÍCULO 16. APOYOS ECONÓMICOS NO CONSTITUTIVOS DE

RENTA NI DE GANANCIA OCASIONAL. Son ingresos no constitutivos de renta o ganancia ocasional, los apoyos económicos no reembolsables entregados por el Estado, como capital semilla para el emprendimiento y como capital para el fortalecimiento de la empresa. PARÁGRAFO TRANSITORIO. El beneficio de que trata este artículo aplicará a partir del año gravable 2010, inclusive.

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que el parágrafo demandado, al contemplar un beneficio tributario aplicable a partir del año gravable 2010, pese a iniciar su vigencia en el año gravable 2011, vulnera los artículos 338 y 363 Superiores. Aduce que el parágrafo en comento cobija con un beneficio situaciones que ya se habían consolidado en el pasado, lo cual va en contra de la prohibición de la retroactividad que rige en materia tributaria. Para sustentar su dicho, trae a cuento la Sentencia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 26 de noviembre de 2009, en el proceso radicado con el número 16928.

2. Problema jurídico.

2 Concepto 5151 Corresponde determinar si el parágrafo transitorio del artículo 16 de la Ley 1429 de 2010, al disponer que el beneficio previsto en este artículo se aplicará a partir del año gravable 2010, inclusive, vulnera lo dispuesto en los artículos 338 y 363 Superiores.

3. Análisis jurídico.

El artículo 338 Superior establece que las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones fiscales o parafiscales, en las cuales la base gravable sea el resultado

de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo. El artículo 363 ibidem, a su turno, dispone que las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad. Ambos preceptos buscan evitar que la aplicación de la ley tributaria en el tiempo se haga en perjuicio de situaciones pasadas consolidadas, en cuyo momento no había un referente tributario atendible. En ellos subyace el principio de confianza legítima de los contribuyentes. El concepto de base gravable alude a la imposición de una contribución, mas no a un beneficio como el que se estudia, en el cual se dispone que los apoyos económicos no reembolsables que entrega el Estado, como capital semilla para emprendimiento y como capital para fortalecer la empresa, no son ingresos constitutivos de renta o ganancia ocasional. En rigor, estos apoyos económicos que se reciben del Estado, no son rentas, ni obedecen a una contraprestación económica, sino estímulos, o si se quiere: subsidios, que apoyan una actividad que la ley considera valiosa, como es en este caso la formalización laboral y la generación de empleo para personas de bajos ingresos. Así lo precisa la Corte, en la Sentencia C006 de 1998, al decir: (…) Todo lo expuesto lleva a concluir en que el artículo 338 superior constituye ciertamente una regulación exclusivamente dirigida a la imposición de tributos, es decir, al diseño y establecimiento de una carga fiscal, de manera que no es aplicable cuando el legislador pretende, por el contrario, modificar o suprimir tales obligaciones.

Es evidente que el parágrafo acusado no diseña ni establece una carga fiscal, pues los tributos relativos a la renta y a las ganancias ocasionales están diseñados y establecidos en otras normas. Su propósito es establecer un beneficio para los 3 Concepto 5151 contribuyentes de los impuestos preestablecidos, en el sentido de precisar que los apoyos económicos no reembolsables del Estado, previstos en el artículo 16 de la Ley 1429 de 2010, no son ingresos constitutivos de renta o ganancia ocasional. Al entrar en vigencia la Ley 1429 el día 29 de diciembre de 2010, fecha en la cual se publica en el diario oficial, es razonable asumir que a partir de ese día el Estado podría realizar dichos apoyos, sin tener que esperar a que el año 2011 comenzara. Y si así ocurrió, valga decir, si los apoyos se entregaron el 29, el 30 o el 31 de diciembre de 2010, es igualmente razonable que éstos no sean ingresos constitutivos de renta o de ganancia ocasional para las personas que los recibieron. El anterior proceder no implica, como lo considera el actor, aplicar la ley tributaria de manera retroactiva, pues los apoyos económicos en comento, al ser posibles sólo a partir de la vigencia de la ley, no corresponden a ninguna situación consolidada con anterioridad. Tanto los apoyos como el correspondiente beneficio ocurren después de la vigencia de la ley. El negar el beneficio a los apoyos hechos en los últimos tres días del año 2010, para reconocerlo sólo a partir del primer día del año 2011, como lo

pretende el actor, constituiría una discriminación injustificada e irrazonable. No sobra recordar, además, que el principio de irretroactividad de la ley tributaria debe ponderarse cuando su aplicación favorece al contribuyente, como lo reitera la Corte en la Sentencia C-430 de 2009, al decir: Al respecto, la Corte Constitucional ha reconocido que el principio de irretroactividad de la ley tributaria tiene como justificación la defensa del contribuyente frente a la imposición repentina de nuevas o más gravosas cargas. Sin embargo, asume que su aplicación no puede ser absoluta cuando se trate de modificaciones que resulten benéficas al contribuyente acogiendo un carácter eminentemente garantista y, en esa línea ha proferido providencias como la Sentencia C-527 de 1996, en virtud de la cual señaló: Si una norma beneficia al contribuyente, evitando que se aumenten sus cargas, en forma general, por razones de justicia y equidad, sí puede aplicarse en el mismo período sin quebrantar el artículo 338 de la Constitución. La prohibición contenida en esta norma está encaminada a impedir que se aumenten las cargas del contribuyente, modificando las regulaciones en relación con períodos vencidos o en curso. La razón de la prohibición es elemental: El que el Estado no pueda modificar la tributación con efectos retroactivos, con perjuicio de los contribuyentes de buena fe. (Resaltado y subrayado fuera de texto) 4 Concepto 5151 En el mismo sentido esta Corporación profirió la sentencia C-006 de 1998, según la cual: Si un principio jurídico universal consiste en que las cosas se deshacen

como se hacen, debe preservarse en el orden tributario el de que quien crea los gravámenes es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que requiera el sistema tributario. De allí que, en tiempo de paz, sea al Congreso al que corresponda legislar en materia tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.). (…) 3.3. Establecido lo anterior, cabe indagar si las previsiones del inciso tercero del artículo 338 superior que se acaba de examinar se imponen como marco de la conducta legislativa para las regulaciones que suprimen o reducen una obligación tributaria, esto es, si la norma respectiva tiene aplicación a partir del período que sigue después de iniciarse su vigencia, o puede comenzar a regir en forma inmediata. (…)- Al limitarse en el tiempo la aplicación inmediata de una norma que regula un impuesto de período se busca favorecer al contribuyente, así sea en desmedro del erario, para defender en cierta medida el patrimonio de aquél y otorgarle la elemental oportunidad de que programe el gasto y ordene los medios que le permitan asumir su costo. En eso no hay nada de extravagante ni censurable, y por el contrario, ello responde a finalidades que se adecuan al principio de equidad y al de una justicia tributaria

claramente cifrada sobre la realidad social. Todo lo expuesto lleva a concluir en que el artículo 338 superior constituye ciertamente una regulación exclusivamente dirigida a la imposición de tributos, es decir, al diseño y establecimiento de una carga fiscal, de manera que no es aplicable cuando el legislador pretende, por el contrario, modificar o suprimir tales obligaciones. Por lo mismo, las normas que derogan tributos o establecen medidas que eximen o disminuyen de tales obligaciones a los contribuyentes, tienen efecto general inmediato y principian a aplicarse a partir de la promulgación de la norma que las establece, salvo, por supuesto, que el legislador expresamente haya establecido reglas específicas para su vigencia. (Resaltado fuera de texto) De lo trascrito se infiere que la jurisprudencia de esta Corte, en desarrollo del principio de favorabilidad, mantiene la línea jurisprudencial asumida por la Corte Suprema Justicia con anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991, al autorizar la aplicación inmediata de modificaciones que beneficien al contribuyente respecto de los denominados tributos de período, es decir, siempre que los hechos económicos gravados no se hayan consolidado, caso en el cual se está frente al fenómeno de retrospectividad de la ley y no de irretroactividad propiamente dicha, lo cual significa que se deja a salvo la prohibición de aplicación retroactiva de la ley tributaria contenida en el artículo 363 Superior. Esta posición jurisprudencial resulta justa y equitativa para el contribuyente, en la medida que la prohibición señalada por el artículo 338 Constitucional 5 Concepto 5151 relativa a impuestos de período, sólo tendrá aplicación cuando se trate de

la imposición de un tributo o de la modificación de uno existente en cuanto sea gravoso para el contribuyente, excluyendo de ella la aplicación de beneficios, los cuales tendrán un efecto inmediato. Así, por ejemplo, si respecto del impuesto sobre la renta que se causa teniendo en cuenta el resultado económico del contribuyente en el año calendario que comienza el 1° de enero y termina el 31 de diciembre, se ordena la reducción de la tarifa en el mes de noviembre de ese período, tal reducción podrá ser aplicada de inmediato cubriendo los hechos económicos de los meses anteriores, en la medida que los hechos generadores del tributo sólo se consolidan hasta el mes de diciembre de ese año. En vista de lo anterior, no hay razón alguna para pensar que ocurra la vulneración de los preceptos superiores que se señala en la demanda, pues el beneficio tributario, a más de aplicarse sólo a partir de la vigencia de la ley y no antes, pues sólo desde esa fecha es posible para el Estado entregar los apoyos económicos en comento, debe aplicarse, a la luz de lo dicho por la Corte a modo de ratio en las sentencias relacionadas, de manera inmediata, sin que sea ni justo ni necesario esperar al inicio del año gravable de 2011.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE el “PARÁGRAFO TRANSITORIO. El beneficio de que trata este artículo aplicará a partir del año gravable 2010, inclusive”, contenido en el artículo 16 de la Ley 1429 de 2009, por los aspectos analizados. Señores Magistrados, MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Procuradora General de la Nación (E) LJMO/Nroa 6