PGN - BIEN DE RESERVA TERRITORIAL DEL ESTADO. - Enajenación de la posesión material de isl

ACCION DE REVISION DE ASUNTOS AGRARIOS-Nulidad de actos administrativos que declaran ocupación indebida del terreno baldío ACCION DE REVISION DE ASUNTOS AGRARIOS-Requisitos ACCION DE REVISION DE ASUNTOS AGRARIOS-Se debe encaminar la acción para incluir todos los actos que debieron demandarse En sentir de la Delegada, en lugar de declarar la ineptitud sustantiva de la demanda por este defecto, se debe encaminar la acción como si se hubiese demandado la Resolución 1233 de 2006. Ello porque se puede entender que la parte demandante tenía la intención de demandar no sólo la Resolución 2406 de 2006, sino también la Resolución No. 1233 de 2006, y así resolver sobre el fondo del asunto. Todo ello porque, a pesar de este evidente e inexcusable error de la parte actora al proponer la demanda, la interpretación de la Constitución y la jurisprudencia actual han puesto sobre la justicia la carga de adecuar la acción cuando en el trámite están disponibles los medios para evitar una sentencia inhibitoria. Para sustentar lo anterior, sea lo primero precisar que la acción se encuentra debidamente encaminada como acción de revisión en asuntos agrarios, desde el Auto del 9 de agosto de 2012, proferido al interior del presente trámite. En el trámite inicialmente la actora no escogió debidamente la acción, razón por la cual en Auto del 1 de junio de 2012 se le solicitó que precisara la acción que ejercía. En respuesta, la parte actora señaló que era una acción de revisión en asuntos agrarios. Esta es la acción adecuada, toda vez que el artículo 50 de la Ley 160 de 1996 contempla que son objeto de

la acción de revisión los trámites contemplados en el capítulo en que se ubica, entre los que se encuentran los contemplados en el artículo 48 de la Ley 160 de 1996, artículo que en su numeral 3 se refiere los trámites tendientes a “[d]determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos”. Teniendo en cuenta que la Resolución 2406 de 2006 y la Resolución No. 1233 de 2006 declaran que CONUSA SAS ocupa indebidamente los terrenos baldíos de Isla Pavitos, entonces contra estos actos administrativos procede la acción de revisión en asuntos agrarios FALLO INHIBITORIO-Por no demandar la proposición jurídica completa que contempla los efectos jurídicos que se pretende atacar Ahora bien, la forma como se propuso la acción plantea una dificultad: sólo se demandó la Resolución 2409 de 2006, cuando la Resolución 1233 de 2006 también tiene el efecto jurídico de declarar la indebida ocupación del terreno de Isla Pavitos por parte de CONUSA SAS y ordenar su restitución. Así, en evento hipotético que se declarase la nulidad de la Resolución 2409 de 2006, se presentaría una situación contradictoria, porque seguiría teniendo efectos jurídicos la Resolución 1233 de 2006. Así, en este evento hipotético, estaría vigente una disposición que ordena restituir el terreno (Resolución 1233 de 2006) y una que ordena no restituirlo (la sentencia que eventualmente anulase la Resolución 2409 de 2006), existiendo entonces en el ordenamiento jurídico contradictoriamente la obligación de restituir y de no restituir a la

vez. Es por ello que en estos eventos se ha contemplado que la justicia debe proferir una decisión inhibitoria, por no demandarse la proposición jurídica completa que contempla los efectos jurídicos que se pretende atacar. INCORA-Tenía facultad para recuperar los terrenos baldíos indebidamente ocupados. INCORA-Declaró que son baldíos reservados los terrenos que conforman los terrenos de las Islas del Rosario – Cartagena INCORA-No inició acciones para recuperar los baldíos indebidamente ocupados por particulares Cabe anotar que después de que se hubiere declarado que los terrenos de las Islas del Rosario eran reserva territorial del Estado, el INCORA no inició acciones tendientes a recuperar los baldíos indebidamente ocupados por particulares en dichas islas. Es decir, el INCORA cumplió con la obligación contenida en el citado numeral 1 del artículo 1 del Decreto 1265 de 1977, al expedir la Resolución No. 4698 de 1984 y la Resolución No. 034393 de 1986, que aclaró la situación jurídica de los bienes. Pero nada dijo sobre la obligación que establecía el numeral 2 del artículo 1 del Decreto 1265 de 1977, esto es, verificar y recuperar los terrenos baldíos que estén indebidamente ocupados. SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL CAMPESINA-Normativa aplicable BIEN DE RESERVA TERRITORIAL DEL ESTADO-Enajenación de la posesión material de Isla Pavitos por particular MINISTERIO PUBLICO ASUNTOS AMBIENTALES-Acción de cumplimiento en contra del INCORA por no haber adelantado acciones tendientes a recuperar los

baldíos ACCION DE CUMPLIMIENTO-Resuelta a favor de la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios. ACCION DE CUMPLIMIENTO-Sentencias del consejo de estado. ACCION DE CUMPLIMIENTO-Diligencias administrativas para recuperar los terrenos baldíos que se encuentren indebidamente ocupados en islas pavitos en cumplimiento de la orden del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el entonces INCORA expide la Resolución No. 000188 del 27 de marzo de 2002 A través de este acto administrativo se ordena iniciar las diligencias administrativas tendientes a recuperar los terrenos baldíos que se encuentren indebidamente ocupados en Isla Pavitos – Islas del Rosario – Cartagena, teniendo como referencia la situación de la propiedad ya aclarada por la Resolución No. 4698 de 1984 y la Resolución No. 034393 de 1986. Nótese que el trámite de la Resolución 188 de 2002 es diferente al que se agotó con las Resoluciones 4698 de 1984 y 034393 de 1986, porque ya no es el trámite de clarificación de la propiedad del numeral 1 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994, sino un trámite de recuperación de baldíos indebidamente ocupados que contempla el numeral 3 de la misma norma. INCODER-Declaro indebida la ocupación de CONUSA SAS y ordena restitución del terreno Dentro del procedimiento que siguió a la Resolución No. 000188 del 27 de marzo de 2002, CONUSA SAS fue notificada y realizó todas sus intervenciones correspondientes. Finalmente, el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados finalizó

con la Resolución No. 1233 del 17 de julio de 2006 y la Resolución No. 2409 del 29 de noviembre de 2006 (actos demandados), proferidas por el INCODER, en las que se declaró es indebida la ocupación que ejerce CONUSA SAS sobre Isla Pavitos – Islas del Rosario, y se ordena la restitución del terreno dentro de los 3 meses siguientes. Ello significa que, para el INCODER, CONUSA SAS no justificó debidamente por qué se encontraba explotando el predio a pesar de que Isla Pavitos ya había sido declarado reserva territorial del Estado. De hecho, constituyó un actuar de mala fe, o como mínimo imprudente de parte de CONUSA SAS, el haber celebrado ese negocio jurídico, a sabiendas que desde la expedición de la Ley 110 de 1912 (artículo 107) se debe tener sumo cuidado con los negocios que se celebren sobre islas marítimas, debido a que en la norma se establece que constituyen reserva territorial del Estado. Este cuidado significaba establecer de manera clara cuál era la situación jurídica del terreno, y la parte demandante no puede pretender que no le resultan oponibles la Resolución No. 4698 de 1984 y la Resolución No. 034393 de 1986, que declaraban que las Islas del Rosario, concretamente haciendo mención, entre otras, a Isla Pavitos, son reserva territorial del Estado, bajo el argumento que ya habían perdido fuerza ejecutoria, o habían decaído. DECAIMIENTO DE LOS ACTOS DEMANDADOS-No constituye la ejecución de actos administrativos afectados.

PROCEDIMIENTO DE RECUPERACION DE BALDIOS Y CLARIFICACION DE

LA PROPIEDAD-Diferencias IMPROCEDENCIA DE LA ACCION-Sobre la ocurrencia de la cosa juzgada y vulneración del derecho a la igualdad. BIEN DE RESERVA TERRITORIAL DEL ESTADO-Pronunciamientos de las autoridades judiciales. Son una muestra de las múltiples decisiones y pronunciamientos en este sentido, las múltiples veces citado antecedente contenido en la Sentencia del 12 de octubre de 2017, del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, radicación 11001-03-26-0002006-00056-00 (33213) A, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). También la ya referida Sentencia del 2 de mayo de 2001, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección B, radicación proceso 25000-23-25-000-2003-91193-01(AP), confirmada en segunda instancia a través de Sentencia del 6 de julio de 2001, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Igualmente, la sentencia del 24 de noviembre de 2011, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, expediente AP - 2003-91193, M.P. María Elizabeth García González, mediante la cual se amparó el derecho colectivo a la protección del medio ambiente del archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, por la explotación privada indebida que se venía realizando en este lugar. Por último, cabe mencionar el concepto del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 1685 del 12 de octubre de 2005, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, en el

que se ratificó el carácter imprescriptible PROCURADURIA DELEGADA ANTE CONSEJO DE ESTADO-Negar las pretensiones de la demanda. Con base en los argumentos esbozados en este concepto, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado conceptúa que en el presente caso se deben negar las pretensiones de la demanda. Lo anterior en vista de que la sociedad demandante – CONUSA SAS – no puede pretender ejercer derechos de propiedad de naturaleza privada, como es alegar derechos de poseedor material, sobre los terrenos ubicados en Isla Pavitos – Islas del Rosario – Cartagena, ya que constituyen reserva territorial del Estado. No le resulta a la parte demandante alegar derechos privados dado que, a través de la Resolución No. 4698 de 1984 y la Resolución No. 034393 de 1986, se aclaró que los terrenos de Isla Pavitos son reserva territorial del Estado. Con ello, se concluye que no hay justificación para que la sociedad demandante ocupe los territorios de Isla Pavitos, como lo ha ratificado también múltiples pronunciamientos de la justicia, y máxime considerando que la parte accionante pretende desconocer los efectos jurídicos de la Resolución No. 4698 de 1984 y Resolución No. 034393 de 198

CONCEPTO No. 006 / 2021

Bogotá D.C., 21 de enero de 2021 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A”

CONSEJERA PONENTE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

E. S. D.

EXPEDIENTE: 11001-03-26-000-2012-00033-00 (43710)

ACCIÓN: REVISIÓN ASUNTOS AGRARIOS

DEMANDANTE: UNION DE CONSTRUCTORES SAS – CONUSA en liquidación

DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER Sentido del Concepto: El Ministerio Público conceptúa que se debe negar las pretensiones de la acción. Los demandantes no pueden ejercer derechos de dominio privado sobre unos terrenos que son reserva territorial del Estado, máxime cuando al momento de pretender adquirirlos su titularidad ya había sido aclarada a favor de la Nación // Caso en el que se solicita la nulidad de actos administrativos que declaran ocupación indebida del terreno baldío denominado “Isla Pavitos” ubicado en Islas del Rosario - Cartagena // Temas: Acción de revisión en asuntos agrarios // Terrenos baldíos que son reserva territorial del Estado // Islas del Rosario – Cartagena como reserva territorial del Estado.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia. Este concepto se presenta en ejercicio de la función de la Procuraduría General de la Nación de vigilancia del cumplimiento del orden jurídico, protección del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales. Para lo anterior presenta los siguientes elementos:

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda La sociedad UNIÓN DE CONSTRUCTORES SAS – CONUSA en liquidación (en adelante “CONUSA SAS”) - radicó ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo acción de revisión de asuntos agrarios (artículo 50 de la Ley 160 de 1994, y 136 del CCA). A través de esta acción especial, CONUSA demanda al INCODER persiguiendo la nulidad de la

Resolución N° 2409 del 29 de noviembre de 2006, expedida por dicha entidad, que, en respuesta a recurso de reposición, había ratificado acto administrativo que declaró que CONUSA SAS ocupa indebidamente un terreno baldío ubicado en Isla Pavitos – Islas del Rosario – Cartagena. Con lo anterior, CONUSA SAS busca que sean reconocidos los presuntos derechos que tiene como poseedor del bien, de acuerdo con compra de derechos de posesión material que realizó mediante Escritura Pública No. 1240 del 4 de diciembre de 1998. En los hechos de la demanda se narra que mediante Resolución 04698 de 1984 y Resolución 04393 de 1986 el INCORA había declarado que el inmueble Isla Pavitos era un baldío reservado. Que el 4 de diciembre de 1998 CONUSA SAS compró el derecho de poseedor material del inmueble conocido como Isla Pavitos – Islas del Rosario – Cartagena – a través de Escritura Pública N° 1240 de 1998. Que 17 años después, el INCORA expidió la Resolución 0188 de 2002 que inicia diligencias administrativas tendientes a recuperar los terrenos baldíos indebidamente ocupados en Isla Pavitos. Como medida cautelar, esta Resolución 0188 de 2002 fue inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena. Luego señala la sociedad accionante que durante el trámite agrario alegó la pérdida de ejecutoria de los actos de aclaración de tierras y declaración de baldío reservado; además, que los terrenos eran propiedad privada, elemento que se verificaba al examinar pruebas que se remontaban a títulos expedidos antiguamente por la Corona Española y poblaciones organizadas en 1873 y

1910. Que, no obstante lo anterior, a través de la Resolución 1233 de 2006 y de la Resolución 2409 de 2006 se deja en firme decisión que declaró que CONUSA SAS ejercía indebida ocupación de Isla Pavitos I, y debía entregar los terrenos ocupados en un término no menor de 3 meses, so pena de en caso contrario se inicien las acciones policivas correspondientes para desocupar el terreno.

En la demanda, CONUSA SAS presenta como pretensión la nulidad de la Resolución No 2409 de 2006, proferida por el INCODER, por presuntamente haber perdido fuerza ejecutoria, por haber operado la cosa juzgada, por vulneración de las formas propias de cada juicio y por vulneración del principio de igualdad. Como fundamentos jurídicos la sociedad accionante señala, en primer lugar, que el acto demandado revive unos actos administrativos que habían perdido fuerza ejecutoria. Para ello invoca el artículo 6 del CCA y el numeral 5 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Cita particularmente el apartado del numeral 5 del artículo 6 del CCA que señala que los actos administrativos pierden fuerza ejecutoria “cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que corresponden para ejecutarlos”. Según el demandante, el hecho que las Resoluciones 0188 de 2002 y 2409 de 2006 hayan sido expedidas 17 y 26 años después de la Resolución 04393 de 1986 es indicativo claro de que no eran actos ejecutables. Además, para los demandantes el acto acusado no acata sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1 que ordenó iniciar las medidas y acciones tendientes a clarificar la

propiedad de la Nación en Islas del Rosario. CONUSA SAS también señala que operó la cosa juzgada en el proceso sobre los terrenos de Isla Pavitos. Al respecto señala que en 1724 se falló un proceso por las mismas causas y razones del que hoy ocupa la atención de la Sala, decisión que esta amparada en la legalidad por lo establecido en los artículos 177 y 188 de la Constitución de Cúcuta de 1821. La parte demandante cita varios documentos antiguos que presuntamente hacen parte de las antiguas decisiones que, en su sentir, le benefician. También considera CONUNSA SAS que en el procedimiento administrativo “se dejaron de practicar pruebas solicitadas y no fueron objeto de análisis las aportadas” vulnerando el artículo 29 de la Constitución. Dentro de las pruebas solicitadas y no analizadas 1 Aunque en la demanda no está la referencia, el Ministerio Público infiere que se refiere a Sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso 25000-23-25-000-2003-91193-01(AP). menciona diversos documentos, entre estos mapas de la isla, documentos del archivo de indias, pleitos antiguos, el cedulario de Cartagena, entre otros. Señala la sociedad demandante que estos documentos no fueron sopesados por el INCODER bajo el pretexto que estas discusiones no eran pertinentes, sino que correspondían a una etapa anterior del trámite. Para los accionantes, el INCODER violó el debido proceso al proceder así. Además, CONUSA SAS señala que el INCODER vulneró el principio de igualdad contemplado en la Constitución. Ello porque en las Resoluciones 134 de 1969 y 012 de

1996 confirió valor probatorio al documento histórico llamado Cedulario de Cartagena y, con base en estos, concedió el derecho de propiedad privada a otros particulares sobre terrenos ubicados en Islas del Rosario. Para el demandante, esta diferencia de trato denota la falta de unidad de criterio del INCODER y una vulneración del derecho a la igualdad. Por último, invoca los artículos 2, 29 y 90 de la Constitución, los artículos 136, 137, 185 y ss. del CCA y el artículo 140 del CPC. 1.2. Contestación de la demanda El INCODER presentó contestación a la demanda oponiéndose a las pretensiones. En la contestación se sintetizó las excepciones así: “Como tales propongo la excepción sustantiva (que se deriva de la contestación de cada uno de los hechos planteados por los demandantes, en donde se controvierten, niegan, aclaran, complementan y adicionan los mismos hechos y las afirmaciones de la demanda), como la ‘excepción puntual’ y las ‘Razones de la Defensa sobre el Fondo del Asunto’ que se plantean…” Así, como parte de la excepción sustantiva, el INCODER se pronunció frente a los hechos señalando que no le consta el negocio jurídico por el que CONUSA SAS dice haber adquirido la posesión material del terreno de Isla Pavitos. Señala que es cierto el INCORA expidió la Resolución 04698 de 1984 y la Resolución 04393 de 1986 por las que se declaró que el inmueble Isla Pavitos era un baldío reservado. Que también es cierto que el extinto INCORA expidió la Resolución 0188 de 2002, por la que se inicia el trámite

administrativo para recuperar los baldíos indebidamente ocupados en Islas del Rosario. Señala que durante el trámite administrativo que siguió a la Resolución 0188 de 2002 el INCODER atendió todos los argumentos presentados por CONUNSA SAS. Que es cierto que a través de la Resolución 1233 de 2006 y de la Resolución 2409 de 2006 se deja en firme decisión que declaró que CONUSA SAS ejercía indebida ocupación de Isla Pavitos

I. Por último, señala que las actuaciones del INCORA – hoy INCODERse ajustaron a todas las normas legales y no existe razones para declarar su nulidad.

En cuanto a las razones de defensa sobre el fondo del asunto, el INCODER señala que es claro que la propiedad que CONUSA SAS dice tener en el predio El Pavito no tiene ningún fundamento legal. Que a través de las Resoluciones 04698 de 1984 y 04393 de 1986 se hizo un extenso estudio en el que se precisó que los documentos históricos que presentó el accionante no pueden acreditar que el terreno de la controversia es propiedad privada, siendo entonces dichos terrenos reserva territorial del Estado. Las resoluciones expedidas por el INCODER sólo resumen los argumentos presentados en las Resoluciones 04698 de 1984 y 04393 de 1986. Así, dentro de las razones de defensa esgrime la que llamó “inexistencia de título originario del Estado sobre la Isla del Rosario predio El Pavito”. En esta razón de defensa se abordan múltiples estudios sobre los aspectos históricos que han rodeado la propiedad sobre las Islas del Rosario. En particular, el INCODER cita varias decisiones de la Corte

Suprema de Justicia en las que se determina que documentos antiguos, como el Cedulario de Cartagena, no podían servir por sí mismas para acreditar la propiedad, debido a múltiples razones, como la falta de una definición clara de los predios, el hecho que la Corona Española solía reservarse el derecho de propiedad sobre los bienes y sólo conceder la explotación, entre otros. En últimas, según la demandada, para la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia los documentos que refiere el accionante no son idóneos para acreditar propiedad privada sobre islas cuyo título originario no ha sido establecido por el Estado (baldíos). También señala el INCODER que no se presenta decaimiento de las resoluciones expedidas por el INCORA por las cuales se declaró la calidad de baldíos reservados a las Islas del Rosario. Para lo anterior se apoya en Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 12 de octubre de 2005, en el que se pronunció sobre la problemática de la propiedad sobre los terrenos ubicados en Islas del Rosario. Para el INCODER, este concepto concluyó que las Resoluciones 04698 de 1984 y 04393 de 1986 gozan de presunción de legalidad. Según los demandados, del referido concepto del Consejo de Estado se infiere que a estas resoluciones se les dio cumplimiento al hacer la inscripción en el registro en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, por lo que después de la inscripción la administración puede ejercer los actos materiales de protección de su propiedad cada vez que alguien ocupe indebidamente estas propiedades.

Por otra parte, el INCODER considera que la resolución enjuiciada si acata la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2. Señala el INCODER que el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no puede ser interpretado en el sentido que se tenga que repetir un procedimiento administrativo de aclaración de la propiedad que ya se había llevado a cabo y finalizado a través de las Resoluciones 04698 de 1984 y 04393 de

1986. Por lo tanto, en el estado que se encontraba la propiedad, el procedimiento que se debía llevar a cabo no era el de aclaración de la propiedad, sino el de “Recuperación de Baldíos”, tal como se procedió en el acto demandado.

Por último, el INCODER añade que las islas, islotes, cayos y morros del Archipiélago de San Bernardo, Isla del Rosario y en general las islas en territorio colombiano son bienes baldíos de la Nación, con carácter inalienable, imprescriptible e inembargable. Señala que lo anterior tiene sustento en la Constitución y la Ley. Así, hace una línea histórica sobre esta regulación en la que se refiere el artículo 4 de la Ley 70 de 1886, el artículo 878 del Código Fiscal de 1873, el artículo 2 de la Ley 25 de 1908, el artículo 45 de la Ley 110 de 1912 y la Ley 160 de 1994. Por ello, señala que la isla objeto de la controversia se encuentra en un terreno que no está sometido al régimen común, por lo que no puede ser adquirida por prescripción. Para el INCODER, son terrenos reservados e inadjudicables, donde la única propiedad que puede existir es la del Estado.

1.3. Trámite previo La acción fue radicada en el Consejo de Estado el día 19 de abril de 2012. Luego, a través de Auto del 1 de junio de 2012, el Consejo de Estado inadmitió la demanda con el fin de que, entre otros, adecuara la demanda, precisando si la acción correspondía a un 2 El INCODER tampoco incluyó la referencia. Una vez más, el Ministerio Público infiere que se refiere a Sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso 25000-23-25-000-2003-91193-01(AP). recurso extraordinario de revisión o a una acción de revisión en asuntos agrarios. La parte demandante subsanó la demanda señalando que se trataba de una acción de revisión en asuntos agrarios. En atención a lo anterior, a través de Auto del 9 de agosto de 2012, el Consejo de Estado decidió admitir el proceso como una acción de revisión de asuntos agrarios. En esta misma decisión se determinó que la acción no había caducado, toda vez que la Resolución No. 2409 de 2006 sólo fue notificada personalmente a CONUSA SAS el día 13 de marzo de 2012, y durante esos días se presentaron unas suspensiones de términos en el despacho que permitieron que la acción hubiere sido radicada en tiempo. Luego, a través de Auto del 10 de mayo de 2013, se abrió la etapa probatoria del proceso. En este auto se incorporaron como pruebas los documentos allegados por las partes. Además, se decretó como prueba solicitar al INCODER la copia íntegra de los antecedentes administrativos de la Resolución No. 2409 de 2006. Además, se negaron las demás solicitudes probatorias presentadas por la parte demandante. Luego, a través

de Auto del 28 de octubre de 2013, se ofició nuevamente al INCODER para que allegara los antecedentes administrativos de la Resolución 2409 de 2006. A través de Auto del 10 de mayo de 2017, se admitió como sucesor procesal del

INCODER a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – ANT.

Luego, a través de Auto del 28 de noviembre de 2018, se negó a CONUSA SAS la suspensión provisional de la Resolución No. 2409 de 2006. Ello en atención a que a través de Sentencia C-623 de 2015 declaró la inexequibilidad de algunos apartes del numeral 3 del artículo 53 de la Ley 160 de 1994, abriendo la posibilidad de que los actos expedidos en procesos de recuperación de baldíos pudiesen ser ejecutados antes de que finalizaren los procesos judiciales en curso sobre dichos predios. El Auto del 28 de noviembre de 2018, que negó la suspensión provisional, fue confirmado por Auto del 27 de marzo de 2019. Finalmente, a través de Auto del 6 de noviembre de 2020, se concedió traslado para alegar a las partes y al Ministerio Público para emitir concepto.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos De acuerdo con el trámite surtido y los argumentos de las partes, el Ministerio Público, en su función de intervención en defensa del patrimonio público, y de los derechos y las garantías fundamentales, considera como problemas jurídicos a resolver, los siguientes: 2.1.1. ¿La demanda presentada por CONUSA SAS cuenta con todos los requisitos de la

acción de revisión en asuntos agrarios? Al formular este problema el Ministerio Público se refiere en especial al requisito de que se deben demandar todos los actos administrativos que conforman toda la proposición jurídica completa que declara que CONUSA SAS ocupa indebidamente los predios ubicados en Isla Pavitos – Islas del Rosario – Cartagena y ordena restituir los terrenos. 2.1.2. En el caso de que sea procedente examinar el fondo del asunto ¿la Resolución 2409 de 2006 procedió conforme con la ley al haber ordenado a CONUSA SAS el desalojo de Isla Pavitos, por ser un bien reserva territorial de la Nación? En particular con este problema se debe buscar resolver los interrogantes relativos a si el acto demandado revive unos actos administrativos afectados por decaimiento, si en el procedimiento administrativo se incurrió en irregularidades procesales, si es cierto que no se acató una acción de cumplimiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, si es cierto que CONUSA SAS ejerce la posesión material de predios de dominio privado y si la resolución demandada vulnera el principio de igualdad. 2.2. Análisis fáctico - probatorio Es preciso señalar que en el expediente existe abundante material probatorio que correspondió sopesar al Ministerio Público. Una vez verificado lo anterior, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado destaca las siguientes pruebas relevantes para emitir concepto de fondo: 2.2.1. Copia de la Resolución No. 2409 del 29 de noviembre de 2006, expedida por el INCODER (folios 29 a 40 del cuaderno 1 del expediente). Esta resolución es el único acto

administrativo demandado expresamente por CONUSA SAS. A través de esta decisión se resolvió negativamente un recurso de reposición contra la Resolución 1233 del 17 de julio de 2006. Así, se confirmó la Resolución 1233 de 2006, que había declarado que CONUSA SAS ocupa indebidamente el terreno baldío ubicado en Isla Pavitos – Islas del Rosario – Cartagena. A la Resolución 2409 de 2006 se le acompañó su constancia de notificación en la que se aprecia que fue notificada personalmente a CONUSA SAS el día 13 de marzo de 2012. 2.2.2. Copia de la Resolución No. 1233 del 17 de julio de 2006, proferida por el INCODER (folios 41 a 77 del cuaderno 1 del expediente). A través de este acto administrativo se decide que es indebida la ocupación que ejerce CONUSA SAS sobre el terreno baldío conocido como “Pavitos Sector 1”. Además, se ordena la restitución a la Nación de los terrenos indebidamente ocupados en un plazo de 3 meses, advirtiendo que en caso de no acatar esta orden se solicitará la intervención de la autoridad policiva, entre otras disposiciones. Debe advertirse que este acto administrativo no fue demandado por CONUSA SAS. 2.2.3. Copia de la Resolución No. 000188 del 27 de marzo de 2002, expedida por el INCORA (folios 78 a 83 del cuaderno 1 del expediente). A través de este acto administrativo se ordena iniciar las diligencias administrativas tendientes a recuperar los terrenos baldíos que se encuentren indebidamente ocupados en Isla Pavitos – Islas del

Rosario – Cartagena. Este acto administrativo es que dio inicio al procedimiento administrativo que culminó con el acto administrativo demandado – Resolución No. 2406 de 2006. 2.2.4. Copia de la Resolución No. 034393 del 15 de septiembre de 1986, proferida por el INCORA (folios 84 a 95 del cuaderno 1 del expediente). A través de este acto administrativo se resolvió unos recursos y unas solicitudes de nulidad contra la Resolución 4698 de 1984. En este acto administrativo se decide confirmar los apartados de la Resolución 4698 de 1984 que declaran que “no han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados, en virtud del Código Fiscal de 1873 y 1912, las isl