PGN - BIENES BALDIOS - Definición

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO BIENES BALDÍOS-El Incoder cumplió con el procedimiento administrativo para la recuperación en las islas del archipiélago del Rosario BIENES BALDÍOS-Marco jurídico sobre clarificación de la Propiedad, Deslinde y Recuperación/ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA-Acción especial y tiene como único objeto el análisis de legalidad del trámite agrario La Ley 160 de 1994, en el Capítulo X, reguló lo relativo a la Clarificación de la Propiedad, Deslinde y Recuperación de Baldíos …El procedimiento de recuperación de baldíos se reglamentó a través del Decreto 2664 de 1994 Capítulo X artículos 45 a 51. …Por su parte, el C.C.A. en el Art. 136, disponía: La revisión de asuntos agrarios es una acción especial y tiene como único objeto el análisis de legalidad del trámite agrario respectivo. EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación/EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Deben existir todos los elementos de juicio que permitan la confrontación para poder pronunciarse sobre su aplicación Ahora bien, es cierto que, tal como lo consideró el accionante, es posible proceder por la vía de excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad a la inaplicación de actos administrativos de carácter general e incluso de los actos particulares y concretos que no hubieren creado una situación jurídica consolidada en favor de un particular; ello en la medida en que al contrastar el contenido del acto administrativo con normas de orden superior en la jerarquía normativa, resulte una manifiesta contradicción.

Para ello sería necesario oponer el contenido de las citadas Resoluciones, con las normas legales y constitucionales referidas por el actor, es decir, el artículo 3 de la Ley 200 de 1936, el artículo 13 del decreto 59 de 1938 y el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 – normas que señalan que no son baldíos los terrenos que hubieran salido legítimamente del patrimonio público mediante título originario expedido por el Estado; y el artículo 58 de la Constitución Política que prescribe que se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. …De hecho, en este caso particular la solicitud del actor no implica simplemente comparar la referencia a una regla de derecho particular contenida en la parte resolutiva de los actos administrativos mencionados con la estipulada en las normas superiores, sino analizar los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la adopción de la decisión presuntamente ilegal o inconstitucional, lo que no es posible a partir de la documentación obrante en el expediente. …En ese sentido, debe considerarse que a pesar de la argumentación del actor y de las pruebas allegadas para acreditar que los terrenos de Isla Grande, en donde está ubicado el predio Gente de Mar, habían salido del patrimonio de la Nación y que por tanto no es legal su recuperación como baldío por el INCODER, no obran en el expediente todos los elementos de juicio para estimar la posibilidad de inaplicar las resoluciones comentadas por la vía de la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 110010326000201000082 00 (40065)

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IUS-2015-365328 BIENES BALDÍOS-Son distintos de los bienes de uso público/BIENES BALDÍOS-Definición En cuanto a este punto, tal como lo consideró el Incoder, los bienes baldíos son distintos a los bienes de uso público. Ambos son bienes públicos, pero los baldíos son bienes públicos de la Nación incluidos dentro de la categoría de bienes fiscales, por lo general adjudicables a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley, mientras que los bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos. BIENES FISCALES-Las islas del archipiélago del Rosario pertenecen a este tipo/BIENES BALDÍOS-A las islas del archipiélago del Rosario se les debe aplicar el procedimiento administrativo de recuperación Debe tenerse en cuenta que las islas del archipiélago del Rosario son bienes fiscales reservados, y no bienes de uso público. Dado que la norma a la que aludió el accionante es de carácter ambiental y otorga competencia a los distritos para la recuperación de los bienes de uso público, no es aplicable al presente caso, en que se trata de un procedimiento administrativo de recuperación de baldíos de la Nación reglamentado en el decreto 2664 de 1994 que faculta para el efecto al INCODER. En

consecuencia, este cargo de incompetencia no debe prosperar. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-La publicación no constituye un requisito de validez sino de oponibilidad del acto administrativo frente a terceros. En lo referente a la falta de competencia de los Subgerentes de Ordenamiento Social de la Propiedad y de Tierras Rurales de INCODER para proferir las resoluciones 1.935 de 27 de julio de 2.007 y 2.226 de 9 de agosto de 2.010, por no haber sido publicados los actos de delegación proferidos por el Gerente, hay que mencionar que la publicación no constituye un requisito de validez sino de oponibilidad del acto administrativo frente a terceros. En ese sentido, en criterio de esta Delegada, aunque el acto administrativo de delegación es un acto general, su publicación no impide su eficacia en la medida en que va dirigido no a los administrados sino a la misma administración y por tanto le es oponible. Así lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado, corporación que se ha pronunciado al respecto… …En consonancia con lo anterior, en criterio de esta Delegada la falta de publicación de las resoluciones de delegación no les restó eficacia ni vició la validez de los actos administrativos proferidos por los funcionarios del Incoder en virtud de la delegación. 2 110010326000201000082 00 (40065)

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IUS-2015-365328 Bogotá D.C., 14 de octubre de 2015 Doctor

DANILO ROJAS BETANCOURTH

Consejero Ponente – Sección Tercera – Subsección “B”

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 15–224

Acción: Revisión (Asuntos Agrarios) Radicado: 110010326000201000082 00 (40065)

Actor: Álvaro Navia Reyes

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO

RURAL INCODER Honorable Señor Consejero: Dentro del término del traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia en conocimiento del Honorable Consejo de Estado en única instancia, con base en los argumentos que a continuación se exponen:

1. ANTECEDENTES 1.1. DEMANDA En ejercicio de la acción de revisión en asuntos agrarios, por intermedio de apoderado judicial el señor Álvaro Navia Reyes instauró demanda en contra del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, con el objeto de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 1935 de 27 de julio de 2007, y de la Resolución 2226 de 9 de agosto de 2010 que la confirmó, proferidas por el INCODER, mediante las cuales i) se declaró que el señor Álvaro Navia Reyes ejercía indebida ocupación sobre un lote de terreno baldío reserva territorial del Estado denominado “Gente de Mar”; ii) se le ordenó restituir ese lote de terreno; iii) se declaró que era poseedor de mala fe y iv) se ordenó la inscripción de esa resolución en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Registro de

Instrumentos Públicos del Circuito de Cartagena de Indias. Solicitó que se declare la nulidad de las resoluciones referidas, que se

declare que no ocupa indebidamente el predio Gente de Mar ni es poseedor de mala fe, se disponga que no hay lugar a la restitución de esos terrenos y se ordene la cancelación de la inscripción de las resoluciones en el folio de matrícula inmobiliaria de registros públicos. 3 110010326000201000082 00 (40065)

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IUS-2015-365328 El demandante señaló dos cargos para sustentar sus pretensiones: i) el INCODER dispuso la recuperación de un bien que había salido del patrimonio del Estado y por tanto no tenía la calidad de baldío; ii) las resoluciones atacadas fueron expedidas por un organismo y funcionarios incompetentes. 1.2. FUNDAMENTOS DE DERECHO El actor alegó las siguientes razones de derecho para la anulación de los actos: 1.2.1. La Isla Grande salió del patrimonio del Estado Mencionó que la Isla Grande no es un baldío, porque salió del patrimonio del Estado, dado que el Cabildo Justicia y Regimiento de Cartagena de Indias, el 8 de junio de 1.606, hizo merced de toda esa isla a don Francisco Sarmiento, quien adquirió así la propiedad de la misma. Que por lo tanto, son nulas las resoluciones 1.935 de 27 de julio de 2.007 y 2.226 de 9 de agosto de 2.010, pues dispusieron la recuperación de ese predio, teniéndolo por baldío. Señaló que el Cabildo Justicia y Regimiento de Cartagena de Indias tuvo la facultad de conceder mercedes de tierras, competencia que le fue otorgada mediante Real Cédula de 5 de febrero de 1.550, en la que se dispuso que

“los solares y tierras, que están en la dicha Provincia de Cartagena, los puedan proveer y provean, el Cabildo y Regimiento de dicha ciudad, y no otra persona alguna”. Que tales mercedes otorgadas por el Cabildo de la ciudad de Cartagena de Indias en ejercicio de esa competencia fueron objeto de controversia, definitivamente decidida por el Real y Supremo Consejo de Indias mediante sentencia de vista de 19 de octubre de 1.724, por la cual resolvió mantener y amparar a todos aquellos que tuvieran títulos dados por el Cabildo. Que posteriormente, el Real y Supremo Consejo de las Indias mediante sentencia de revista de 4 de noviembre de 1.724 confirmó la anterior, y para que lo resuelto en tales sentencias tuviera «cumplido efecto» el Rey envió carta ejecutoria el 5 de diciembre del mismo año al Gobernador y Capitán General y Don Alejo Díaz y Muñoz, teniente general y auditor de la Gente de Guerra. Mencionó que con la emancipación las Provincias Unidas de la Nueva Granada, después República de Colombia, Estado de la Nueva Granada, República de la Nueva Granada, Confederación Granadina, Estados Unidos de Colombia y República de Colombia, esta subrogó al Estado español en los derechos constitutivos del dominio eminente y heredó la propiedad de todas aquellas tierras que no habían sido enajenadas a particulares, y no así de los terrenos que antes habían sido dados a particulares por merced —entre otros títulos—, que por lo mismo habían salido del patrimonio del Estado. Alegó que el artículo 45 letra b) del Código Fiscal expedido por la ley 110 de

1.912 estableció que se reputan baldíos y por consiguiente de propiedad nacional las islas de uno y otro mar que no estén ocupadas por poblaciones or4 110010326000201000082 00 (40065) 5aCdeE/IJJ/MCMA IUS-2015-365328 ganizadas o hayan sido apropiadas por particulares en virtud de título traslaticio de dominio; y que en el artículo 107 letra a) del mismo Código, está estipulado que esas islas constituyen reserva territorial del Estado y no son enajenables. Indicó que el artículo 48 de la ley 160 de 1.994 prescribe que el título originario expedido por el Estado que no hubiera perdido su eficacia legal acreditaba propiedad privada y desvirtuaba la presunción de ser baldíos respecto de la respectiva extensión territorial. Mencionó que tratándose de las islas de uno y otro mar, a las que la ley atribuye el carácter de baldíos reservados, desvirtúa esa calidad el título originario expedido por el Estado, o sea el acto jurídico que conforme a la legislación española —la merced de tierras, entre otros— o a la legislación de la República hubiera dado origen al dominio privado. Relató que en ejercicio del privilegio que le fue concedido mediante la Real Cédula de 5 de febrero de 1.550, el Cabildo, Justicia y Regimiento de Cartagena de Indias otorgó mercedes de tierras, y que las mercedes otorgadas entre 1.589 y 1.631 fueron inscritas en el archivo del Cabildo, en el registro Mercedes de tierra, que el Cavildo de esta ciudad de Cartagena, ha hecho a diferentes personas, desde el año mil, quinientos, y ochenta y nueve hasta el de

mil, seiscientos treinta, y uno, o libro becerro. Que de ese libro en 1.888 se hizo una edición oficial, de la que hoy se dispone. Señaló que el título originario emanado del Estado del que deriva la propiedad privada de Isla Grande y en cuya virtud salió del patrimonio público, es una merced otorgada por el Cabildo de Cartagena a don Francisco Sarmiento, inscrita en el ya referido registro Mercedes de tierra. Que en ese registro aparece la anotación correspondiente a la merced otorgada en 1606 al señor Francisco Sarmiento, en donde dice “AÑO DE 1606 En ocho de junio de 1606 á d. Francisco Sarmiento, una Ysla que esta junto á la Ysla de Arenas sin perjuicio (…)” Indicó que la «Ysla que esta junto á la Ysla de Arenas» es la Isla Grande, de la cual el Cabildo hizo merced a don Francisco Sarmiento y de la que da cuenta el registro de Mercedes, y que en peritación aportada con la demanda el perito ingeniero topográfico Jahir Mauricio Cortés Henao, después del examen de rigor, éste concluyó que “(…) es lo más probable y resulta razonable suponer que la "Ysla que está junto á la Ysla de Arenas" sea la Isla Grande (3 km), porque la Isla Rosario se encuentra a mayor distancia (6,3 km) y la isla de Barú, que es la que se encuentra más cerca (2,6 km), había sido ya concedida en merced, de acuerdo con la resolución 134 de 21 de septiembre de 1.969 dictada por Incora”. Adujo que aunque mediante las resoluciones 4.698 de 27 de septiembre de

1.984 y 4.393 de 15 de septiembre de 1.986 expedidas por la Gerencia General de Incora se declaró que Isla Grande, entre otras que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, no había salido del patrimonio del Estado y que por lo mismo era un baldío reservado, nada impide que en el presente proceso se rectifique esa declaración y dejen de aplicarse tales actos administrativos por inconstitucionales e ilegales, teniéndose además en cuenta que son actos meramente declarativos, pues no tienen la virtualidad de mutar la naturaleza del predio para hacer propiedad pública lo que no lo es. 5 110010326000201000082 00 (40065) 5aCdeE/IJJ/MCMA IUS-2015-365328 1.2.2. Incompetencia del INCODER para recuperar terrenos baldíos en los distritos de Cartagena de Indias, Barranquilla y Santa Marta Indicó que respecto de baldíos ubicados en los distritos especiales de Cartagena de Indias, Barranquilla y Santa Marta, la competencia para adelantar los procesos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados está especialmente atribuida a las autoridades distritales mediante el artículo 11 de la ley 768 de 2.002, a través de la cual se les otorgó la competencia para recuperar los bienes de uso público de su jurisdicción, entre los cuales se encuentran los baldíos, que se reputan bienes de uso público, según lo dispuesto en el artículo 3.° de la ley 48 de 1.882. Mencionó que suponiendo que la Isla Grande, que hace parte del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, distrito de Cartagena de Indias, es un bien baldío y por lo mismo bien de uso público, su recuperación es especial de las autoridades del distrito de Cartagena de Indias. Que por tal motivo, las resoluciones 1.935 de 27 de julio de 2.007 y 2.226 de 9 de agosto de 2.010 proferidas por el INCODER son nulas. 1.2.3. Los Subgerentes de Ordenamiento Social de la Propiedad y de Tierras Rurales de Incoder no tenían competencia para adelantar procesos de recuperación de baldíos Refirió que la función del INCODER, de adelantar los procesos administrativos necesarios para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, está particularmente atribuida al Gerente General, pues según los artículos 10 numeral 2 del decreto 1300 de 2003 y 9 numeral 3 del decreto 3759 de 2009 es función del Gerente General dictar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la entidad. Que sin embargo, el Gerente puede delegar esa función en otros servidores públicos de la entidad, como está dispuesto en los artículos 209 de la Constitución y 9.° de la ley 489 de 1.998, y particularmente en los artículos 10 numeral 17 del decreto 1.300 de 2.003 y 9.° numeral 16 del decreto 3.759 de 2.009. Que no obstante, las resoluciones mediante las cuales en el presente caso el Gerente General decidió delegar funciones1 son actos administrativos de carácter general, que no han sido publicados en el Diario Oficial y, por lo mismo, no han regido, ello en consonancia con lo estipulado en los artículos

109 y 178 de la ley 4 de 1.913, 43 del Código Contencioso Administrativo, 1, 2 y 8 de la ley 57 de 1.985, 95 del decreto 2.150 de 1.995 y 119 literal c y parágrafo de la ley 489 de 1.998, y en el artículo 3 ordinal 9 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Que por lo 1 El Gerente General mediante las resoluciones 1.850 de 6 de septiembre de 2.006 y 1.051 de 3 de mayo de 2.007 decidió delegar en el Subgerente de Ordenamiento Social de la Propiedad la función de adelantar «los procedimientos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados en el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario», pero esas resoluciones nunca entraron en vigencia, porque no fueron publicadas. Por tanto, la función no fue delegada. También, mediante la resolución 2.140 de 21 de octubre de 2.009, el Gerente General decidió delegar en el Subgerente de Tierras Rurales la función de «[d]ictar los actos administrativos que culminen los procedimientos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados» 6 110010326000201000082 00 (40065) 5aCdeE/IJJ/MCMA IUS-2015-365328 mismo, las resoluciones 1.935 de 27 de julio de 2.007 y 2.226 de 9 de agosto de 2.010 fueron expedidas por funcionarios incompetentes. 1.3. CONTESTACION DE LA DEMANDA El INCODER señaló que la demanda adolece de indebida acumulación de pretensiones, porque el proceso de revisión tiene como propósito verificar si la

actuación administrativa se ajusta o no a la legalidad a tal punto que dicho control suspende y es previo a la ejecución de la resolución que define un proceso agrario de clarificación de propiedad, deslinde, recuperación de baldíos o de extinción de dominio, sin que sea posible acumular a este medio de control peticiones típicas de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como la declaración de condenas, o pretensiones relacionadas con el reconocimiento de derechos de propiedad o de posesión, como lo hizo el demandante. Manifestó que los bienes baldíos son fiscales y no de uso público, y son normalmente adjudicables excepto los bienes fiscales de reserva como las islas marítimas, según lo establecido por la Ley 110 de 1912. Señaló que el INCODER en uso de sus competencias dio trámite al procedimiento de recuperación de las Islas del Rosario, con sustento en los actos originarios del proceso de clarificación de propiedad. Mencionó que si el accionante pretendía debatir la supuesta "propiedad privada" respecto del bien que indebidamente ocupa denominado "Gente de Mar" debió realizarlo en el procedimiento de clarificación de la propiedad, pues es allí en donde se discutía la calidad de los bienes objeto a clarificar y no en el procedimiento de recuperación de un bien que ya está decretado como baldío y mucho menos a través de la acción de revisión del procedimiento de recuperación de baldío, pues el debate de si el bien denominado "GENTE DE MAR" era de propiedad privada, se zanjó desde el mes de septiembre de 1986. 1.4. PROBLEMAS JURÍDICOS: ¿Procede en el presente caso la declaratoria de nulidad de las

Resoluciones demandadas por falsa motivación, con fundamento en la inaplicación, por excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad, de las Resoluciones 4.698 de 27 de septiembre de 1.984 y 4.393 de 15 de septiembre de 1.986 expedidas por el Incora mediante las cuales se declaró que Isla Grande, entre otras que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, es un baldío reservado? ¿Era el INCODER la autoridad competente para adelantar el procedimiento administrativo de recuperación de bienes baldíos ubicados en el Distrito de Cartagena? 7 110010326000201000082 00 (40065) 5aCdeE/IJJ/MCMA IUS-2015-365328 ¿Eran competentes los funcionarios del INCODER que expidieron las resoluciones demandadas, teniendo en cuenta que no fueron publicados en el Diario Oficial los actos expedidos por el Gerente de dicha entidad que les delegaron tales funciones? ¿Al revisar la actuación administrativa, se advierte alguna irregularidad sustancial que sustente la nulidad de las resoluciones demandadas?

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. MARCO JURÍDICO La acción de revisión agraria La Ley 160 de 1994, en el Capítulo X, reguló lo relativo a la Clarificación de la Propiedad, Deslinde y Recuperación de Baldíos, y dispuso: “ARTÍCULO 50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo, sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la

notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente. (…)”. (Se subraya). El procedimiento de recuperación de baldíos se reglamentó a través del Decreto 2664 de 1994 Capítulo X artículos 45 a 51. Por su parte, el C.C.A. en el Art. 136, disponía: “5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. (…) ”. La revisión de asuntos agrarios es una acción especial y tiene como único objeto el análisis de legalidad del trámite agrario respectivo2. 2 Sección Tercera, en providencia de 22 de julio de 2009. Expediente: 11010326000200100048 01. No. Interno: 21.138: “2.6.- El objeto de la acción de revisión. (…) - Si bien mediante las dos acciones es posible declarar la nulidad de un acto administrativo, en el caso de la acción de nulidad y restablecimiento es necesario que el actor indique las normas violadas y explique el concepto de su

violación (num. 4, art. 137 C.C.A.), mientras que en la acción de revisión no es indispensable que el 8 110010326000201000082 00 (40065)

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IUS-2015-365328 En el sub judice la acción se interpuso dentro del término legal, pues la demanda fue presentada el 29 de noviembre de 2010, es decir, dentro de los 15 días hábiles contados a partir de la ejecutoria de la resolución 2226 de 9 de agosto de 2010 que resolvió el recurso de reposición, notificada por edicto que se desfijó el 10 de noviembre de 2010. 2.2. CASO CONCRETO 2.2.1. De la nulidad por falsa motivación a partir de la inaplicación por excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad En lo relacionado con la solicitud de inaplicación vía excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad de las Resoluciones 4698 de 27 de septiembre de 1984 y 4393 de 15 de septiembre de 1986 expedidas por el Incora, mediante las cuales se declaró que Isla Grande era un baldío reservado, con el objeto de que ello sustente la anulación de las resoluciones 1935 de 27 de julio de 2007 y 2226 de 9 de agosto de 2010 proferidas por el INCODER como resultado del proceso de recuperación de tales baldíos, en criterio de esta Delegada la acreditación de la propiedad privada del predio “Gente de Mar” debió efectuarse en el trámite de clarificación de la propiedad y no en el de recuperación de baldíos; en el presente caso el proceso de clarificación de la propiedad

culminó con decisiones que se encuentran en firme y que declararon como reserva de la Nación los terrenos en cuestión. Ahora bien, es cierto que, tal como lo consideró el accionante, es posible proceder por la vía de excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad a la inaplicación de actos administrativos de carácter general e incluso de los actos particulares y concretos que no hubieren creado una situación jurídica consolidada en favor de un particular; ello en la medida en que al contrastar el contenido del acto administrativo con normas de orden superior en la jerarquía normativa, resulte una manifiesta contradicción. Para ello sería necesario oponer el contenido de las citadas Resoluciones, con las normas legales y constitucionales referidas por el actor, es decir, el artículo 3 de la Ley 200 de 1936, el artículo 13 del decreto 59 de 1938 y el artículo 48 de la Ley 160 de 1994 – normas que señalan que no son baldíos los terrenos que hubieran salido legítimamente del patrimonio público mediante título originario expedido por el Estado; y el artículo 58 de la Constitución Política que prescribe que se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos impugnante formule cargo alguno de violación, en razón a que al Juez competente, como su nombre lo indica, le corresponde revisar y comprobar que se ha cumplido estrictamente con la actuación reglada en las normas pertinentes. (…)” 9 110010326000201000082 00 (40065) 5aCdeE/IJJ/MCMA IUS-2015-365328 con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni

vulnerados por leyes posteriores. Para sustentar su solicitud, el actor presentó documentos que en su criterio demuestran la existencia de un título originario emanado del Estado en favor de un particular; tales documentos corresponden a un certificado expedido por el Director del Archivo Histórico de Cartagena de Indias, sobre la merced concedida a Francisco Sarmiento, inscrita en el registro Mercedes de tierra efectuadas por el Cabildo de Cartagena, de una “Ysla que está junto a la Ysla Arenas”; el dictamen de un perito ingeniero topográfico, en que se indica que lo más razonable y probable es que dicha isla sea la Isla Grande; y la copia y transcripción del pleito que sostuvieron el Fiscal del Real y Supremo Consejo de Indias y el Cabildo, Justicia y Regimiento de Cartagena de Indias entre 1717 y 1724, en que se decidió sobre la validez de las mercedes otorgadas por el Cabildo de Cartagena de Indias. Al respecto, hay que señalar que para esta Delegada no es posible, a partir del material probatorio obrante en el expediente, rendir concepto sobre la solicitud de inaplicación por excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad de las resoluciones ya mencionadas. Lo anterior, en primer lugar, por cuanto no obran en el expediente las resoluciones 4.698 de 27 de septiembre de 1.984 y 4.393 de 15 de septiembre de 1.986, y aunque el demandante hace referencia a la parte resolutiva de las mismas, es necesario conocer íntegramente su contenido, de manera que sea factible valorar el análisis jurídico y el debate probatorio allí

ventilado, para verificar si la ratio iuris corresponde a una misma situación fáctica y jurídica, a fin de determinar su vinculación o si resulta simplemente persuasiva. De hecho, en este caso particular la solicitud del actor no implica simplemente comparar la referencia a una regla de derecho particular contenida en la parte resolutiva de los actos administrativos mencionados con la estipulada en las normas superiores, sino analizar los fundamentos fácticos y jurídicos que dieron lugar a la adopción de la decisión presuntamente ilegal o inconstitucional, lo que no es posible a partir de la documentación obrante en el expediente. En segundo lugar, el dictamen pericial presentado por el actor no es contundente, en el sentido de que señala no la certeza sino la probabilidad de que la Isla Grande sea la misma que fue objeto de la merced concedida por el Cabildo de Cartagena a Francisco Sarmiento, y porque en un tema como el planteado, en criterio de esta Delegada no es suficiente la experticia de que goza un ingeniero topográfico, sino que es necesario también el concepto de un historiador. En ese sentido, debe considerarse que a pesar de la argumentación del actor y de las pruebas allegadas para acreditar que los terrenos de Isla Grande, en donde está ubicado el predio Gente de Mar, habían salido del patrimonio de la Nación y que por tanto no es legal su recuperación 10 110010326000201000082 00 (40065) 5aCdeE/IJJ/MCMA IUS-2015-365328 como baldío por el INCODER, no obran en el expediente todos los

elementos de juicio para estimar la posibilidad de inaplicar las resoluciones comentadas por la vía de la excepción de inconstitucionalidad e ilegalidad. 2.2.2. De la incompetencia del INCODER para recuperar los terrenos baldíos ubicados en el Distrito de Cartagena En cuanto a este punto, tal como lo consideró el Incoder, los bienes baldíos son distintos a los bienes de uso público. Ambos son bienes públicos, pero los baldíos son bienes públicos de la Nación incluidos dentro de la categoría de bienes fiscales, por lo general adjudicables a quienes reúnan la totalidad de las exigencias establecidas en la ley, mientras que los bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes de un Territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos3. Debe tenerse en cuenta que las islas del archipiélago del Rosario son bienes fiscales reservados, y no bienes de uso público. Dado que la norma a la que aludió el accionante es de carácter ambiental y otorga competencia a los distritos para la recuperación de los bienes de uso público, no es aplicable al presente caso, en que se trata de un procedimiento administrativo de recuperación de ba