PGN - BIENES BALDIOS MUNICIPALES - Su ocupación no genera derechos de adjudicación o compr

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto de registro que declara propiedad de baldío NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Vinculación de entidad territorial como tercero interesado en las resultas del proceso PROPIEDAD INMUEBLE MUNICIPAL-Presunción legal respecto a la zona urbana que pertenecía como propiedad del Estado Los terrenos que constituyen la zona urbana, sobre los cuales no se acredite dominio privado de conformidad con la ley y se presume que no han salido del patrimonio nacional y que son de propiedad del Estado. PROPIEDAD INMUEBLE MUNICIPAL-Respecto a baldíos localizados en zonas urbanas De suerte que por ministerio de la ley, todo terreno que tuviere la condición de baldío y se encontrare en zona urbana, dejó de ser de propiedad de la Nación para pasar a ser bien inmueble de propiedad del respectivo municipio, y por ende dejó de ser baldío, por cuanto pasó a tener otro dueño, que en este caso viene a ser el correspondiente municipio. Por efecto de la Ley 137 de 1959, le fue otorgada a los municipios la propiedad de todos los baldíos situados en su correspondiente zona urbana, sin excepción alguna, esto es, tanto los que estuvieren ocupados y con mejoras, como los no ocupados, según se deduce del parágrafo de su artículo 4º, aunque con el único propósito de que el municipio los transfiriera a título de compraventa a los particulares (“a condición de que éste proceda a transferir a los propietarios de mejoras el dominio de los respectivos solares a título de compraventa, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley”, dice el artículo 3º de la

misma, aunque el precitado parágrafo del artículo 4º incluye a los “solares no ocupados” [destaca la Sala], o sea, los que no tenían mejoras, como susceptibles también de ser vendidos por el municipio), a fin de generar una fuente de ingresos para esos entes territoriales, y bajo los términos señalados en dicha ley […]. PROPIEDAD INMUEBLE MUNICIPAL-La Nación la transfirió sin restricciones Si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en concepto contentivo de un detenido examen del asunto, consideró que la propiedad de esos terrenos no le fue transferida de manera definitiva a los municipios, sino bajo condición suspensiva, consistente en la venta de los mismos a sus ocupantes y propietarios de mejoras para Sala tiene una interpretación distinta y entiende que la cesión efectuada mediante la comentada ley, por una parte, comprendió tanto los terrenos ocupados y con mejoras, como los no ocupados, según atrás se precisó con fundamento en el parágrafo del artículo 7º y, en segundo lugar, significó el otorgamiento definitivo del dominio de esos terrenos a los correspondientes municipios; es decir, que éstos pasaron a ser sus propietarios, pues dicho parágrafo los autorizó para venderlos aún después de vencidos los dos años fijados en el artículo 4º ibídem, e incluso a quienes no fueren propietarios de mejoras, a precio que podían fijar libremente. De no haber sido así, mal hubieran podido a su vez transferirlos a título de compraventa a los particulares, con preferencia y precio favorable (10% del avalúo oficial) dentro de los 2 años siguientes a la vigencia de la ley

para quienes los estuvieren ocupando y fueren propietarios de mejoras en ellos, o a precio libremente fijado por el municipio cuando el ocupante no hubiera hecho oferta dentro de dicho término y cuando no estuvieren ocupados. PROPIEDAD INMUEBLE MUNICIPAL-La Nación la transfirió con fines fiscales Distinto es que esa transferencia por mandato de la ley hubiere sido dada con único propósito: la venta por el municipio a particulares, sin exceder un área de 2.000 m2 por persona, lo que a su vez tuvo fines fiscales, entre otros, según lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto precitado, al decir que “La cesión de los baldíos la hizo la Nación a favor del municipio de Tocaima y de los demás municipios que estuvieran en la misma situación jurídica, con varias finalidades según se lee en la exposición de motivos, a saber: como arbitrio rentístico, pues los dineros producto de las ventas de los baldíos ingresaban a las arcas municipales para la construcción del acueducto o de otras obras; para regularizar la propiedad y su titulación e incorporar esos inmuebles al catastro, y que sobre ellos se pagaran los impuestos municipales correspondientes”. PROPIEDAD INMUEBLE MUNICIPAL-La Nación la transfirió sin condición suspensiva ni resolutoria Es claro que se trató de una transferencia del dominio sujeta a una obligación: venderlos a los particulares, con preferencia y a precio favorable, se repite, de quienes fueren propietarios de mejoras en ellos desde antes de la expedición de la ley, siempre y cuando hicieren oferta dentro de los 2 años siguientes a su vigencia; o a precio libremente fijado

por el municipio si dentro de ese plazo no hubo oferta del ocupante o se tratara de solares no ocupados; lo cual al mismo tiempo constituía una limitación en la facultad de disponer de los terrenos correspondientes. No cabe, entonces, considerarla como condición suspensiva como tampoco condición resolutoria. BIENES BALDÍOS URBANOS-Su ocupación no genera derechos de adjudicación o compra de los inmuebles De esta afirmación se desprende que los ocupantes de los inmuebles baldíos urbanos carecen de derecho a la adjudicación o compra del inmueble, pues los municipios o distritos deben destinar los mismos a realizar los fines de las leyes de ordenamiento territorial, tales como: vías públicas, espacio urbano, servicios públicos, programas de vivienda de interés social, etc. Los municipios y distritos tienen entonces la obligación de recuperar los bienes baldíos ocupados con el fin de dedicarlos a las finalidades mencionadas.” […]. BIENES BALDÍOS URBANOS-Características de los que son propiedad de la Nación Dichos bienes de propiedad de la Nación, señala la Ley 160 de 1994, son administrados por el INCORA (hoy INCODER), lo cual confirma que se está refiriendo a unos inmuebles diferentes de los que su titularidad le corresponde a los municipios por virtud de la Ley 137 de 1959. En segundo lugar, la Ley 160 de 1994 tiene como objetivo el cumplimiento del deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina.

BIENES BALDÍOS URBANOS-Fines de la ley sobre los propiedad de la Nación Así, dicha Ley 160 tiene por objeto fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización, esto es, no se trata de inmuebles de naturaleza urbana, que son objeto de regulación en la Ley 137 de 1959, sino de inmuebles de naturaleza rural (de propiedad de la Nación). BIENES BALDÍOS URBANOS-Presunción legal sobre propiedad De otro lado, la Ley 137 de 1959 establece una presunción consistente en que todo terreno que tenga la condición de baldío pasa a ser de propiedad y dominio del respectivo municipio, razón por la que lo que debe acreditarse es que el mismo ingresó al patrimonio particular o privado, lo cual no ha acreditado la demandante.

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Bogotá D.C., 30 ENE 2015 Concepto No. 009 / 15

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo

Consejero Ponente: Dr. Guillermo Vargas Ayala

Ref.: Expediente No 110010324000 2010

00545 00

Actor: Renata Franceschi Camacho

Demandado: Superintendencia de Notariado y

Registro Acción: Nulidad Procede esta Procuraduría Delegada1 a emitir concepto de fondo en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales.

I.- ANTECEDENTES 1.- La demanda La ciudadana Renata Franceschi Camacho, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad del acto de registro del 7 de diciembre de 1999, expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro, por considerar que ha transgredido los artículos 1° (numeral 9), 12 (numerales 14 y 15) y 48 (numerales 1, 2 y 3) de la Ley 160 de 1994, así como los artículos 1 (numerales 1 y 2), 2 (numerales 1 y 2), 3 al 17 y 19 al 33 del Decreto 2663 de 1994, de acuerdo con los siguientes argumentos: […] DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN […] Se han violado […] al resultar directamente desconocidos, pues la oficina de Registro de Instrumentos Públicos le ha asignado la Matrícula Inmobiliaria No. 060-178205, al predio que en él se describe, sin que se verificaran los requisitos exigidos en la mentada normatividad, tornándose por ende ilegal y arbitrario, y perdiendo validez dicho acto. […] HECHOS […] PRIMERO: Que mediante escritura pública (sic) No. 1043 del 27 de octubre de 1999, de la Notaría Sexta de Cartagena, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, declaró bien baldío

el llamado Polígono Faro Tequendama I, aduciendo que dicho lote le pertenece, 1 De conformidad con la competencia delegada por el Procurador General de la Nación, mediante Resolución 194 de junio 8 de 2011, la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa tiene funciones de intervención ante la Sección Primera y ante la Sala Plena del Consejo de Estado. conforme lo establecido en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997 y lo dispuesto en la Ley 137 de 1959 […] SEGUNDO: Que la mentada escritura arriba descrita fue registrada el 25 de noviembre de 1999 a folio 060-178205 cuyo folio de Matrícula Inmobiliaria fue abierto el 07 de diciembre de 1999 bajo el radicado 1999-22890, sin código catastral […] TERCERO: Si bien la Ley 388 de 1997 le otorgó la propiedad de los bienes baldíos de la Nación a los Municipios, y en este sentido se ha referido la Corte Suprema en sendos fallos, tales como en el expediente No. C-7929, recurso de Casación, y el Consejo de Estado (Rad. No. 13001-23-31-000-2000-99073-01), no es menos cierto que ello no depende del arbitrio del Municipio, pues para concluir cuales son los bienes que por Ministerio de Ley son de propiedad del Municipio en razón a su naturaleza de baldío se debe establecer precisamente tal naturaleza a través de un procedimiento de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de la propiedad y un proceso de delimitación o deslinde de las tierras del

dominio de la Nación […] De donde queda claro que el Distrito no ha realizado procedimiento alguno mediante el cual se determinara si dichas porciones de terreno aludidas son baldíos de la Nación, y que por ende, y con ocasión a ello, pasarán a ser de propiedad de los Municipios; contraviniendo el mandato constitucional a un debido proceso […] 2.- Contestación de la demanda por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro Conforme la providencia del 26 de marzo de 2012 (folio 89 del Expediente), proferida por el Magistrado instructor del proceso, la Superintendencia de Notariado y Registro no contestó en forma oportuna la demanda. II.- CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 1.- La disposición acusada Lo es el acto de registro del 7 de diciembre de 1999, por el cual se da cumplimiento a lo establecido en la Escritura Pública No. 1043 del 27 de octubre de 1999, conforme al certificado de tradición correspondiente al inmueble de matrícula inmobiliaria No. 060-178205, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, que reposa a folio 36 del expediente. 2.- El problema jurídico Esta Agencia del Ministerio Público considera que el problema jurídico que debe ser resuelto por la Sala se contrae a determinar si el acto de registro del 7 de diciembre de 1999, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, es contrario a los artículos 1° (numeral 9), 12°

(numerales 14 y 15) y 48 (numerales 1, 2 y 3) de la Ley 160 de 1994, así como los artículos 1° (numerales 1 y 2), 2° (numerales 1 y 2), 3° al 17 y 19 al 33 del Decreto 2663 de 1994. En síntesis, el actor considera que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena no siguió el procedimiento establecido en la Ley 160 de 1994 y en el decreto No. 2663 de 1994, para declarar baldío el inmueble denominado «Polígono Faro Tequendama I». 3.- La citación del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena Inicialmente esta Procuraduría Delegada considera pertinente, antes de manifestarse sobre el fondo de la controversia, pronunciarse sobre la necesidad de la comparecencia del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena en el presente proceso, toda vez que una decisión judicial favorable a los intereses de los demandados podría tener la virtud de despojar al ente territorial de un inmueble de su propiedad, por lo que en nuestro concepto, es un tercero interesado en las resultas del proceso. 4.- Análisis de los cargos formulados y el problema jurídico Conforme al certificado de tradición correspondiente al inmueble de matrícula inmobiliaria No. 060-178205, el acto de registro del 7 de diciembre de 1999 da cumplimiento a lo señalado en la Escritura Pública No. 1043 del 27 de octubre de 1999 de la Notaría Sexta de Cartagena. Dicha Escritura Pública indica: […] SEGUNDO: Que por medio de esta escritura viene a declarar como

en efecto lo hace, el derecho de dominio y posesión que el Distrito de Cartagena tiene sobre un lote de terreno ubicado en el Barrio Bocagrande, de esta ciudad, denominado “POLÍGONO FARO TEQUENDAMA I” con un área de 762.85 M2, cuyos linderos y medidas son: (se citan).- Se entregan planos para que se inserten en el Protocolo. – TERCERO: Que la presente declaratoria la hace de conformidad con lo establecido en el artículo 123 de la Ley 388 de 1.997 que a la letra dice: “DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO EN LA LEY 137 DE 1.959,

TODOS LOS TERRENOS BALDÍOS QUE SE ENCUENTREN EN

SUELO URBANO, EN LOS TÉRMINOS DE LA PRESENTE LEY, DE

LOS MUNICIPIOS Y DISTRITOS Y QUE NO CONSTITUYAN RESERVA AMBIENTAL PERTENECERÁN A DICHAS ENTIDADES TERRITORIALES” […] CUARTO: Con la presente escritura pública se protocolizan los documentos mencionados en los puntos primero y segundo de esta escritura […] Mediante la Ley 137 de 1959, se cedieron derechos de la Nación al municipio de Tocaima, así como a los demás municipios del país que se hallaban en la misma situación jurídica. La norma se reproduce en su integridad, así: […] LEY 137 DE 1959 (Diciembre 24) Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima y se dictan otras disposiciones EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA ARTÍCULO 1º. Se presume que no han salido del patrimonio nacional y

que son propiedad del Estado, los terrenos que constituyen la zona urbana del Municipio de Tocaima, en el Departamento de Cundimarca, comprendidos dentro de la línea establecida al efecto por Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", y que se describe a continuación (....). PARÁGRAFO. El Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" procederá inmediatamente a hacer el amojonamiento técnico y el levantamiento del plano de la línea limítrofe de la zona urbana del Municipio de Tocaima descrita en el presente artículo. ARTÍCULO 2º Contra la presunción establecida en el artículo anterior, valdrán las pruebas que acrediten dominio privado de conformidad con la ley. ARTÍCULO 3º Cédese a favor del Municipio de Tocaima la propiedad de los terrenos a que se refiere el artículo primero, a condición de éste proceda a transferir a los propietarios de mejoras el dominio de los respectivos solares a título de compraventa, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley. ARTÍCULO 4° Dentro del término de dos años, contados a partir de la vigencia de esta ley, los propietarios de mejoras podrán proponer al Municipio de Tocaima la compra de los respectivos solares, y éste procederá a vendérselos con preferencia, a cualquier otro proponente y a expedirles la correspondiente titulación, cumpliendo los requisitos que a continuación se expresan: En cada caso se procederá a hacer el avalúo del respectivo solar por peritos designados así: uno por el municipio, otro por el proponente y un tercero nombrado por los dos anteriores;

El precio de venta será el equivalente al 10% del avalúo a que se refiere el inciso anterior, y El municipio destinará los fondos que le produjeren los contratos de compraventa de los solares, a la construcción del acueducto de Tocaima PARÁGRAFO. En caso de solares no ocupados o en el de propietarios de mejoras que no propusieren la compraventa respectiva dentro del término señalado en este artículo, el precio se fijará libremente por municipio. ARTÍCULO 5º Antes de otorgar escritura de venta de un predio, los que se encuentren en la situación prevista en la presente ley, el municipio emplazará a quienes se crean con derecho a su adquisición, mediante Edicto que será publicado profusamente para que se presenten a hacer valer sus derechos dentro de los treinta días siguientes. La venta que se haga sin el cumplimiento de este requisito será nula. ARTÍCULO 6º Si hubiere controversia sobre la calidad de ocupante, poseedor o titular de mejoras, el municipio se abstendrá de vender mientras la justicia decide. ARTÍCULO 7º Cédense a los respectivos municipios los terrenos urbanos, de cualquier población del país que se encuentre en idéntica situación jurídica a los de Tocaima, y para su adquisición por los particulares se les aplicará el mismo tratamiento de la presente ley; ARTÍCULO 8º El Gobierno reglamentará el cumplimiento de la presente ley y queda facultado para señalar en el respectivo decreto los plazos y modalidades de pago que podrán estipularse en beneficio de los propietarios de mejoras.

ARTÍCULO 9º Esta Ley regirá desde su sanción. […] Dicha transferencia fue confirmada por el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, el cual señaló: […] ARTICULO 123. De conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales. […] Lo anterior es confirmado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado2, que al conocer un asunto análogo al que aquí se estudia consideró: […] Sobre el particular, conviene hacer las siguientes precisiones: - Baldío es todo terreno situado dentro de los límites de Colombia que no ha pasado a ser propiedad privada, es decir, que carecen de otro dueño, y como tal pertenece al Estado, representado en la Nación, y el que habiendo sido adjudicado volvió al dominio de éste por efecto de la condición resolutoria con que se adjudicó. - Como atrás se dijo, el carácter de baldío de un predio urbano y de su ingreso a la propiedad del respectivo municipio o distrito, se encuentra ya establecido por la ley, que a efectos de su titularidad originaria, la ley es el título y el modo. - En lo que concierne a los municipios y distrito, dicho título está dado directamente en los artículos 7º de la Ley 137 del 24 de diciembre de 1959, “Por la cual se ceden derechos de la Nación al Municipio de Tocaima, y se dictan otras disposiciones”, conocida como ley Tocaima, y

123 de la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la ley 9ª de 1989, y la ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” invocado en la comentada declaración, en tanto dispusieron, en su orden: “Artículo 7°.- (Ley 137 de 1959) Cédense a los respectivos municipios los terrenos urbanos, de cualquier población del país que se encuentren en idéntica situación jurídica a los de Tocaima, y para su adquisición por los particulares se les aplicará el mismo tratamiento de la presente ley”. “Art. 123.- (Ley 388 de 1997) De conformidad con lo dispuesto en la ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se

2 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION

PRIMERA, Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil ocho (2008), Radicación número: 13001-23-31-000-200099073-01, Actor: GRUPO HOTELERO MAR Y SOL S.A., Demandado: DISTRITO DE CARTAGENA DE INDIAS T. H Y C. encuentren en suelo urbano, en los términos de la presente ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales”. De suerte que por ministerio de la ley, todo terreno que tuviere la condición de baldío y se encontrare en zona urbana, dejó de ser de propiedad de la Nación para pasar a ser bien inmueble de propiedad del respectivo

municipio, y por ende dejó de ser baldío, por cuanto pasó a tener otro dueño, que en este caso viene a ser el correspondiente municipio. - Por efecto de la Ley 137 de 1959, le fue otorgada a los municipios la propiedad de todos los baldíos situados en su correspondiente zona urbana, sin excepción alguna, esto es, tanto los que estuvieren ocupados y con mejoras, como los no ocupados, según se deduce del parágrafo de su artículo 4º, aunque con el único propósito de que el municipio los transfiriera a título de compraventa a los particulares (“a condición de que éste proceda a transferir a los propietarios de mejoras el dominio de los respectivos solares a título de compraventa, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley”, dice el artículo 3º de la misma, aunque el precitado parágrafo del artículo 4º incluye a los “solares no ocupados” [destaca la Sala], o sea, los que no tenían mejoras, como susceptibles también de ser vendidos por el municipio), a fin de generar una fuente de ingresos para esos entes territoriales, y bajo los términos señalados en dicha ley […] La idéntica situación jurídica a que se refiere el artículo 7 es la descrita en el artículo 1º de la Ley, en concordancia con el artículo 2º, esto es, los terrenos que constituyen la zona urbana, sobre los cuales no se acredite dominio privado de conformidad con la ley y se presume que no han salido del patrimonio nacional y que son de propiedad del Estado. Si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en concepto contentivo de un detenido examen del asunto, consideró que la

propiedad de esos terrenos no le fue transferida de manera definitiva a los municipios, sino bajo condición suspensiva, consistente en la venta de los mismos a sus ocupantes y propietarios de mejoras3, esta Sala tiene una interpretación distinta y entiende que la cesión efectuada mediante la comentada ley, por una parte, comprendió tanto los terrenos ocupados y con mejoras, como los no ocupados, según atrás se precisó con fundamento en el parágrafo del artículo 7º y, en segundo lugar, significó el otorgamiento definitivo del dominio de esos terrenos a los correspondientes municipios; es decir, que éstos pasaron a ser sus propietarios, pues dicho parágrafo los autorizó para venderlos aún después de vencidos los dos años fijados en el artículo 4º ibídem, e incluso a quienes no fueren 3 En Concepto de 4 de noviembre de 2004, expediente núm. 2004 01592 01, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación dijo: ” Es conveniente anotar que el mecanismo utilizado respeta la propiedad de los baldíos en cabeza de la Nación, pues no hay una transferencia de la titularidad de los mismos a las entidades territoriales, sino que tan sólo se cedían bajo condición suspensiva para que el municipio procediera a su venta y obtuviera el precio correspondiente, pero si no se efectuó esa venta, el municipio no adquirió la propiedad de los mismos. De esta forma, se respetó el mandato constitucional según el cual los baldíos pertenecen a la Nación.” propietarios de mejoras, a precio que podían fijar libremente. De no haber sido así, mal hubieran podido a su vez transferirlos a título de compraventa

a los particulares, con preferencia y precio favorable (10% del avalúo oficial) dentro de los 2 años siguientes a la vigencia de la ley para quienes los estuvieren ocupando y fueren propietarios de mejoras en ellos, o a precio libremente fijado por el municipio cuando el ocupante no hubiera hecho oferta dentro de dicho término y cuando no estuvieren ocupados. Distinto es que esa transferencia por mandato de la ley hubiere sido dada con único propósito: la venta por el municipio a particulares, sin exceder un área de 2.000 m2 por persona4, lo que a su vez tuvo fines fiscales, entre otros, según lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil en el concepto precitado, al decir que “La cesión de los baldíos la hizo la Nación a favor del municipio de Tocaima y de los demás municipios que estuvieran en la misma situación jurídica, con varias finalidades según se lee en la exposición de motivos, a saber: como arbitrio rentístico, pues los dineros producto de las ventas de los baldíos ingresaban a las arcas municipales para la construcción del acueducto o de otras obras; para regularizar la propiedad y su titulación e incorporar esos inmuebles al catastro, y que sobre ellos se pagaran los impuestos municipales correspondientes5”. Es claro que se trató de una transferencia del dominio sujeta a una obligación: venderlos a los particulares, con preferencia y a precio favorable, se repite, de quienes fueren propietarios de mejoras en ellos desde antes de la expedición de la ley, siempre y cuando hicieren oferta dentro de los 2 años siguientes a su vigencia; o a precio libremente fijado por el municipio si dentro de ese plazo no hubo oferta del ocupante o se

tratara de solares no ocupados; lo cual al mismo tiempo constituía una limitación en la facultad de disponer de los terrenos correspondientes. No cabe, entonces, considerarla como condición suspensiva como tampoco condición resolutoria. Así lo interpretó el legislador al remitirse al artículo 7º de la Ley 137 de 1959 en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, con el cual no hizo más que reafirmar esa transferencia del dominio o propiedad de los municipios sobre los aludidos terrenos, pero liberándolos de la comentada limitación o “condición” que le había fijado el artículo 3º de la Ley 137 de 1959, es decir, les dio la libre disposición de los mismos, y por ende pasaron a ser bienes de propiedad y dominio del municipio donde se encuentren, pero en el marco de los objetivos y fines de la Ley 388 en cita, ya que en palabras de la Sala de Consulta y Servicio de esta Corporación, consignadas en el concepto ya referenciado: “…es lógico entender que la cesión de los baldíos urbanos efectuada en esa misma ley, debe integrarse a la totalidad del ordenamiento territorial y manejarse con miras a su cabal 4 El parágrafo del artículo 4º del Decreto 3313 de 1965, reglamentario del artículo 7° de la Ley 137 de 1959, estableció: “Los municipios no deberán efectuar ventas a una misma persona por extensiones superiores a dos mil metros cuadrados de conformidad con la limitación prevista en el artículo 7° de la ley 98 de 1928.” 5 Historia de las leyes Tomo VIII. 1959. Exposición de motivos, págs 104 y 105.

realización. De esta manera, las finalidades de la cesión de los baldíos a las entidades territoriales son entonces las previstas en las leyes 9a. y 388 y, como se verá enseguida, las de la ley 768 de 2002, mas no el arbitrio rentístico que se desprende de la ley 137 de 1959. De esta afirmación se desprende que los ocupantes de los inmuebles baldíos urbanos carecen de derecho a la adjudicación o compra del inmueble, pues los municipios o distritos deben destinar los mismos a realizar los fines de las leyes de ordenamiento territorial, tales como: vías públicas, espacio urbano, servicios públicos, programas de vivienda de interés social, etc. Los municipios y distritos tienen entonces la obligación de recuperar los bienes baldíos ocupados con el fin de dedicarlos a las finalidades mencionadas.” […] Ahora bien, el actor considera que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena debió haber agotado el procedimiento previsto en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto Reglamentario No. 2663 de 1994. La Ley 160 de 1994, en relación con las normas que se han citado como violadas, indica: […] ARTÍCULO 1o. Inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina, esta Ley tiene por objeto: […] Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación

silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización. […] Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural,con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen. PARÁGRAFO. Los fines que este artículo enumera servirán de guía para la reglamentación, interpretación y ejecución de la presente Ley. Las disposiciones de esta Ley, y en general las normas que se dicten en materia agraria, tendrán efecto general inmediato de conformidad con lo establecido en la Ley 153 de 1887, salvo las disposiciones expresas en contrario. […] ARTÍCULO 12. Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma

Agraria: […]

13. Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y, en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización, de acuerdo