PGN - BIENES BALDIOS - No son oponibles a la nación

ACCIÓN DE REVISIÓN-En asuntos agrarios para declarar la nulidad de actos administrativos FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD-Regulación Constitucional FORMAS DE ACREDITAR LA PROPIEDAD-Regulación legal PROCEDIMIENTOS DE CLARIFICACIÓN-Estatuto de Desarrollo Rural según regulación legal La ley 1152 de 2007 por medio de la cual se dictó el Estatuto de Desarrollo Rural, otorgó a la Unidad Nacional de Tierras Rurales, entre otras, la función de adelantar los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado. PROPIEDAD PRIVADA-Formas de acreditarla según regulación legal BIENES BALDÍOS-Propiedad del Estado/BIENES BALDÍOS-Regulación Constitucional Conforme a lo anterior, es claro que el predio objeto de controversia para el momento de emitirse las resoluciones de clarificación de propiedad no había tenido dominio privado alguno, hecho que permite afirmar que estamos frente a un bien baldío de propiedad del Estado, tal como fue considerado en la Constitución Política de 1886 al indicar que los baldíos pertenecían a la República de Colombia, y reiterado en la norma superior de 1991, tras señalar que el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación. BIENES BALDÍOS-Está prohibida la prescripción adquisitiva de dominio En cuanto a la posibilidad de que el accionante pudiese adquirir el predio “Mayoragua” mediante la figura de la prescripción adquisitiva o extintiva de dominio,

es claro que frente a bienes baldíos la legislación ha sido tajante en prohibir su prescripción, ya que solo es posible recibirlos mediante adjudicación concedida directamente por el Estado. BIENES BALDÍOS-Definición legal/SENTENCIA PRESCRIPTIVA DE DOMINIO-No son oponibles a la Nación La ley 110 de 1992 (Código Fiscal), señaló que son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032600020080008800 (35854) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2012-397228 nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado. Concordando la norma anterior con lo dispuesto en el artículo 675 del Código Civil, el Decreto 230 de 2008 señaló que la ocupación de tierras baldías “no constituye título ni modo para obtener su dominio, quienes las ocupen no tienen la calidad de poseedores, conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado, sólo existe una mera expectativa de derecho. En consecuencia, no puede adquirirse el dominio de los baldíos por prescripción y las sentencias prescriptivas de dominio no son oponibles a la Nación. TIERRAS BALDÍAS ADJUDICABLES-Pueden adquirirse mediante título traslaticio de dominio Conforme al citado decreto la propiedad de las tierras baldías adjudicables sólo

puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, a través del Incoder y la Unidad Nacional de Tierras Rurales, con arreglo a las funciones definidas en la Ley 1152 de 2007. RECUPERACIÓN DE TERRENOS BALDÍOS-Entidad responsable según regulación legal 2

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STELLA CONTO DÍAZ DEL CASTILLO

Consejera Ponente – Sección Tercera – Subsección “B”

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: CONCEPTO 12-179

Acción: Revisión (Asuntos Agrarios) Radicado: 11001032600020080008800 (35854)

Actor: Jairo Barragán González

Demandado: Unidad Nacional de Tierras Rurales UNAT Honorable Señora Consejera: En la oportunidad procesal correspondiente esta Procuraduría Delegada, de conformidad con las facultades constitucionales y legales que le asisten, procede a emitir concepto sobre el proceso de la referencia que se tramita en única instancia ante esa Honorable

Corporación. ANTECEDENTES Demanda El señor JAIRO BARRAGÁN GONZÁLEZ, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de revisión (asuntos agrarios), solicitó al Consejo de Estado que se declarara la nulidad de las

resoluciones Nos. 766 del 24 de junio de 2008 (por medio de la cual 3

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independientemente de si las mismas existieran o no en los terrenos objeto de controversia.

CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Problema Jurídico 4

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032600020080008800 (35854) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2012-397228  ¿Se debe declara la nulidad de las resoluciones No. 766 y 870 de 2008, por medio de las cuales la Unidad Nacional de Tierras Rurales – UNAT, clarificó la titularidad del predio Mayoragua, cuya propiedad reclama el actor? Análisis Jurídico La Constitución Política de 1886, en el Título III, sobre los derechos civiles y las garantías sociales, establecía la función social de la propiedad en los siguientes términos: “ARTICULO 30. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedad es una función social que implica obligaciones. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar

los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.” Así mismo, la Constitución de 1991 señala que la propiedad es una función social que implica obligaciones, así: “ARTICULO 58. Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. 5

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Desarrollo Rural, otorgó a la Unidad Nacional de Tierras Rurales, entre otras, la función de adelantar los procedimientos de clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado. Por su parte, el Decreto 4983 de 2007, por medio del cual se reglamentó la Ley 1152 de 2007 en lo relativo a la clarificación de la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, y el deslinde de las tierras del dominio de la Nación, en su artículo 13 dispuso: ARTICULO 13. FORMAS DE ACREDITAR PROPIEDAD PRIVADA. El carácter de propiedad privada del predio respectivo se comprobará, de acuerdo con el artículo 138 de la Ley 1152 de 2007, en los siguientes términos: 1.- Con la presentación del título originario emanado del Estado, que no haya perdido o pierda su eficacia legal. Constituyen título originario expedido por el Estado, o emanado de éste, los siguientes: a) Todo acto administrativo legalmente realizado y traducido en un documento auténtico, por medio del cual el Estado se haya desprendido del dominio de determinada extensión territorial. b) Todo acto civil realizado por el Estado, en su carácter de persona jurídica, y por medio del cual se haya operado legalmente el mismo fenómeno de constitución o transferencia del dominio de determinada extensión territorial perteneciente a la Nación. 6

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Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032600020080008800 (35854) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2012-397228 La enumeración anterior no es taxativa y, por consiguiente, son títulos originarios expedidos por el Estado, o emanados de éste, fuera de los señalados en los ordinales anteriores, los demás que, conforme a las leyes, tengan tal carácter.

2. Con cualquiera otra prueba, también plena, mientras no haya perdido o pierda su eficacia legal, de haber salido el derecho de dominio sobre el terreno, legítimamente, del patrimonio del Estado.

3. Los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad a la vigencia de la Ley 1152 de 2007, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.

Lo dispuesto sobre pruebas de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos, otorgados entre particulares con anterioridad a la citada ley, no es aplicable respecto de terrenos que no sean adjudicables, estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público, o cuando se trate de predios de propiedad de la población en situación de desplazamiento por la violencia. Para que la Unidad pueda tener en cuenta cualquiera de los títulos originarios, es necesario que se demuestre plenamente la realización del acto administrativo o civil generador del derecho de propiedad privada, y que el referido título originario no haya perdido su eficacia legal. (…)” En ejercicio de las citadas facultades y, en aplicación de las normas citadas, la entidad adelantó el procedimiento que dio con la

expedición de las resoluciones Nos. 766 y 870 del 21 de julio de 2008, contentivas de las determinaciones se censuran en la presente acción de revisión. Caso concreto El demandante ha manifestado que mediante escritura pública No. 892 del 30 de junio de 1959 el señor ANGEL MARÍA TORRES transfirió a título de venta a JORGE HERNANDO CORTES FORERO el dominio y posesión que tenía sobre el fundo denominado Nuevo Mundo, ubicado en el corregimiento de San Pedro de Armenia (Meta), predio que en el año 1976 fue transferido a los señores CARLOS

ENRIQUE BARRAGAN MUJICA y GLORIA SOFIA GONZALEZ DE

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Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032600020080008800 (35854) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2012-397228 BARRAGAN en los derechos de posesión y mejoras que el vendedor tenía sobre el citado predio. Se encuentra acreditado que la Subdirección de Administración de Bienes de la Unidad Nacional de Tierras – UNAT, mediante auto del 21 de enero de 2008 dispuso el adelantamiento de una etapa previa al proceso de clarificación de la propiedad de los terrenos denominados “Mayoragua”, ubicados en los departamentos del Meta y Vichada, con el fin de establecer cuales pertenecían a la Nación y cuales acreditaban propiedad privada, para lo cual se dispuso la practica de una visita previa a dichos inmuebles (folio 148 – cuaderno principal).

En el informe de la visita practicada se indicó la necesidad de iniciar el procedimiento de clarificación de propiedad al predio “Mayoragua”, por lo que mediante resolución No. 235 del 3 de abril de 2008 la Dirección General de la UNAT, dispuso su adelantamiento, la notificación de dicha determinación al interesado y al Procurador Judicial, Ambiental y Agrario, y el registro de dicho acto administrativo ante la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Gaitán – Meta (folio 183 – cuaderno principal). Dentro del trámite adelantado el señor JAIRO BARRAGAN GONZALEZ tuvo la oportunidad de aportar documentos tendientes a demostrar los derechos que le asistían respecto del predio objeto de clarificación, los cuales al ser analizados con los demás elementos de juicio allegados a la actuación, permitieron la emisión de la resolución No. 766 de 2008, en la que la Dirección General de la UNAT consignó las siguientes consideraciones y determinaciones (folios 19 a 25 – cuaderno principal): “(…)

4. EL PREDIO OBJETO DE CLARIFICACIÓN

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cuadrados (2.693 Ha. + 8320 m2) y están comprendidos dentro de los siguientes linderos…. Del área total del predio Mayoragua (2.693 Ha. + 8320 m2), se estableció que el extinguido INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA – INCORA mediante resolución No. 01237 del 24 de septiembre de 1985 adjudicó a Miguel Hernando Barragán González la cantidad de mil hectáreas (1.000 Ha.), título debidamente inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López – Meta en el folio de matricula inmobiliaria No. 234-0005875. Este acto administrativo debidamente inscrito es generador del derecho de propiedad privada sobre mil hectáreas que hacen parte del predio objeto del procedimiento de clarificación. En cuanto a las mil seiscientas noventa y tres hectáreas y ocho mil trescientas veinte metros cuadrados (1.693 Ha. + 8320 m2) restantes no se demostró dentro del proceso que este haya salido del dominio del Estado o que sean de propiedad privada en los términos previstos en el artículo 138 de la ley 1152 de

2007. Es de anotar que las escrituras públicas 892 de 1959 y 84 de 1976 no constituyen acto administrativo o civil generador de derecho de propiedad privada, tampoco dan cuenta de modo alguno de adquisición del dominio de conformidad con las disposiciones del Código Civil y son, por tanto, inconducentes para probar dominio privado sobre esa parte del predio.

En merito de lo expuesto, RESUELVE ARTICULO PRIMERO: Clarificar la propiedad del predio “Mayoragua”, situado

en los municipios de Puerto Gaitán, Departamento del Meta y Cumaribo, Departamento del vichada, el cual tiene una cabida de dos mil seiscientos noventa y tres hectáreas y ocho mil trescientos veinte metros cuadrados (2.693 Ha. + 8320 m2), y A) Reconocer que es de propiedad privada la parte de “Mayoragua” denominado “La Bohemia”, la cual en extensión de mil hectáreas (1.000 Ha.) fue adjudicada por el ya extinguido INTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA –INCORA a Miguel Hernando Barragán González mediante resolución número 01237 del 24 de septiembre de 1985, inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto López, Meta, en el folio de matrícula inmobiliaria número 234-0005.875. Este predio “La Bohemia” está comprendido dentro de los siguientes linderos actuales:… (…) B) Declarar que es de propiedad del Estado colombiano en calidad de tierras baldías de la Nación la parte del predio “Mayoragua” que mide mil seiscientos noventa y tres hectáreas y ocho mil trescientos veinte metros cuadrados (1.693 Ha. + 8.320 m2), comprendido dentro de los siguientes linderos actuales:… (…)” 9

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la parte actora manifestó que la escritura pública No. 892 de 1959, al indicar que se vendía la posesión sobre la fundación ganadera denominada Mundo Nuevo hizo referencia a un fundo rural, el cual era totalmente contrario a un baldío, y que la ley 1152 de 2007 permitía la prescripción adquisitiva en materia de fundos rurales. Agregó que había adelantado la explotación del predio Mundo Nuevo, que el mismo contaba con el respectivo registro ante al oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio que expidió la respectiva hoja de ruta-tradición-linderos en la que constaba la inscripción de la citada escritura y que el bien fue adquirido por posesión y mejoras. También manifestó que las negociaciones sobre el fundo fueron realizadas de buena fe, que el predio contaba desde 1959 con certificado catastral No. 00852, contrario a lo que ocurre con los bienes baldíos, que desde dicha época se ha venido cancelando impuesto predial, y que el bien ha contado con varios propietarios inscritos que han realizado actos que acreditan dicha condición. En la resolución No. 870 del 21 de julio de 2008, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la resolución No. 766 de 2008, la Dirección General de la UNAT confirmó las decisiones adoptadas en esta última, tras considerar que(folios 27 a 30 – cuaderno principal): “(…) Errónea interpretación le da el recurrente al artículo 137 de la ley 1152 de 2007. Como se dejó claro en la parte considerativa del acto administrativo de

clarificación número 766 de 24 de junio de 2008, los bienes baldíos no se adquieren por prescripción, por tratarse de bienes públicos y ningún bien público sea rural o no es susceptible de adquirirse por usucapión. Se ha establecido igualmente que los baldíos son imprescriptibles, consecuencia esta que se deriva de la posesión, razón por la cual no opera para baldíos, la ley a lo que hace referencia es a la figura de la prescripción agraria. 10

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instrumentos públicos aportados hacen referencia a derechos de posesión y mejoras lo que es distinto a derecho de dominio. El derecho de dominio no se acredita con las escrituras de derechos de posesión y mejoras ni con la inscripción de la misma en el registro como lo pretende el señor Barragán González. Es de anotar que precisamente por lo anterior el registrador de instrumentos públicos se abstiene de expedir matrícula inmobiliaria como aparece en la anotación de la hoja de ruta aportada, por haber sido adquirido solo derecho de posesión y mejoras sobre el inmueble. De la misma manera ni el certificado catastral ni los pagos de impuestos respecto del inmueble constituyen derecho de dominio sobre el mismo, ni dan la acreditación de la propiedad privada, así como tampoco desvirtúan su condición de terrenos baldíos de la nación. El artículo 669 de del Código Civil define el derecho de dominio así: “El dominio (que se llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contrario a la ley o contra derecho ajeno”. Entre los atributos de la propiedad o del dominio tenemos el poder de disponer del bien, característica esta de la que carece el señor Jairo Barragán González respecto de las 1693 has + 8320 M2 del predio Mayoragua debidamente identificadas en la Resolución de clarificación y que deriva en la imposibilidad de enajenación de la propiedad del predio citado por cuanto se configuraría falsa tradición. No puede alegarse posesión sobre el inmueble porque se reconocería un dominio particular anterior, el cual es inexistente, pues como ya se ha visto

estamos ante un predio baldío. Lo que puede haber es una cadena de ocupaciones que podría conducir a una expectativa de adjudicación por parte del Estado. En los anteriores términos queda demostrado que el bien objeto de clarificación (1693 Has + 8320 M2) no ha salido del dominio del Estado y por consiguiente es un predio baldío de la Nación. (…)” En la escritura pública otorgada el 30 de junio de 1959 en la Notaría Única de Villavicencio, el señor ÁNGEL MARÍA TORRES transfirió a 11

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44 – cuaderno principal). En la hoja de ruta tradición – inscripción – linderos, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del Círculo de Villavicencio indicó que no expedía matrícula inmobiliaria debido a que el predio fue adquirido por posesión y mejoras, documento que, en conjunto con las escrituras públicas citadas en precedencia, demuestran que la familia del demandante no ha sido propietario del inmueble Nuevo Mundo (ahora Mayoragua (folio 67 – Cuaderno Despacho Comisorio)). Conforme a lo anterior, es claro que el predio objeto de controversia para el momento de emitirse las resoluciones de clarificación de propiedad no había tenido dominio privado alguno, hecho que permite afirmar que estamos frente a un bien baldío de propiedad del Estado1, tal como fue considerado en la Constitución Política de 1886 al indicar que los baldíos pertenecían a la República de Colombia, y reiterado en la norma superior de 1991, tras señalar que el territorio, 1 CÓDIGO CIVIL - ARTICULO 675. <BIENES BALDIOS>. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. 12

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predio “Mayoragua” mediante la figura de la prescripción adquisitiva o extintiva de dominio, es claro que frente a bienes baldíos la legislación ha sido tajante en prohibir su prescripción, ya que solo es posible recibirlos mediante adjudicación concedida directamente por el Estado. La ley 110 de 1992 (Código Fiscal), señaló que son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado. Concordando la norma anterior con lo dispuesto en el artículo 675 del Código Civil, el Decreto 230 de 2008 señaló que la ocupación de tierras baldías “no constituye título ni modo para obtener su dominio, quienes las ocupen no tienen la calidad de poseedores, conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado, sólo existe una mera expectativa de derecho. En consecuencia, no puede adquirirse el dominio de los baldíos por prescripción y las sentencias prescriptivas de dominio no son oponibles a la Nación. Conforme al citado decreto la propiedad de las tierras baldías adjudicables sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado, a través del Incoder y la Unidad Nacional de Tierras Rurales, con arreglo a las funciones definidas en la Ley 1152 de 2007. 13

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11001032600020080008800 (35854) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2012-397228 Así las cosas, se encuentra ajustado a derecho el contenido de las resoluciones 766 y 870 de 2008 objeto de demanda, ya que los elementos de prueba allegados al plenario, antes que demostrar derechos en favor del demandante, lo que hacen es corroborar el dominio estatal de los bienes cuya propiedad se clarificó. Posesión y Mejoras El accionante solicitó de manera subsidiaria que se reconocieran y pagaran los gastos y mejoras invertidas en el predio objeto de clarificación, ante lo cual la entidad demandada contestó que en el procedimiento de clarificación no era posible su reconocimiento, pero que dicha consideración podía ser tenida en cuenta al momento de adelantarse el de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, tal y como lo indicaba el decreto 230 de 2008. La norma citada por la Unidad Nacional de Tierras Rurales para oponerse a la pretensión subsidiara reza en los siguientes términos: Decreto 230 de 2008 Artículo 42. Decisión final. Con fundamento en las pruebas aportadas al expediente y mediante resolución motivada, que será inscrita en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos respectiva, el Director Ejecutivo de la Unidad Nacional de Tierras Rurales ordenará, si fuere el caso, la recuperación de los terrenos baldíos indebidamente ocupados (subrayado y negrilla fuera de texto). En la misma providencia se decidirá si hay lugar o no al reconocimiento de mejoras, procediendo a su negociación voluntaria o expropiación, de conformidad con las normas establecidas en la Ley 1152 de 2007, siempre

que de las pruebas allegadas pueda considerarse al ocupante como poseedor de buena fe, según las reglas de la ley civil (subrayado y negrilla fuera de texto). Era el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados la instancia en la que el actor debió solicitar el reconocimiento de las mejoras que manifestó haber realizado en el 14

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legalidad, y la pretensión subsidiaria no correspondía a los temas y decisiones en ellas contenidas. En los anteriores términos, esta Procuraduría Delegada deja a consideración de la Honorable Sala de Decisión el presente concepto, mediante el cual se solicita negar las pretensiones de la demanda. De la señora Consejera,

ISNARDO JAIMES JAIMES

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