PGN - BIENES BALDIOS - Recuperación de baldíos indebidamente ocupados

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 036 / 2010

Bogotá, D.C., 23 de febrero de 2010

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente Doctor ENRIQUE GIL BOTERO

E. S. D.

EXPEDIENTE: 33.213 (110010326000 2006 00056 01) Exp. 33.214 (110010326000 2006 00057 01) ACUMULADOS

Acción de Revisión Agraria

ACTOR: INMOBILIARIA GARCÉS LTDA. Y OTRA

DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL INCODER El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.- DEMANDA.- El 19 de septiembre de 2006 (fl. 222 C. Ppal. exp. 33213 y fl. 205 C. Ppal. Exp. 33214), en ejercicio de la ACCIÓN DE REVISIÓN, en demandas separadas, las Sociedades Inmobiliaria Garcés Ltda. (Exp. 33213 Rad. 11001032600020060005600) y Excursiones Roberto Lemaitre Sucesores y Cia S.C. (Exp. 33214 Rad. 11001032600020060005700)1, demandaron al Instituto 1 Acumulados mediante auto de 28 de septiembre de 2007 (fls. 318 y 318 vto. C. Ppal Exp. 33213). Igualmente se acumuló el Exp. 33067 (Rad. 11001032600020060004000), pero respecto de éste se declaró la perención y la

PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) Colombiano de Desarrollo Rural INCODER2, para que se efectuara la revisión de:  La Resolución 0855 de 24 de octubre de 2002, del INCORA, que dio inicio al proceso de recuperación de Baldíos en el predio poseído por la sociedad Inmobiliaria Garcés Ltda. (Exp. 33213), denominado La Buena Esperanza, localizado en Isla Grande, en el archipiélago de Nuestra señora del Rosario. Las Resoluciones 0172 de 27 de marzo de 2002 y 110 de 25 de febrero de 2003, que dieron inicio a la Recuperación de Baldío del predio poseído por Excursiones Roberto Lemaitre Sucesores y Cia S.C. (Exp. 33214), conocido como Hotel Isla Pirata, localizado en la Isla Pirata de las Islas del Rosario.  Las Resoluciones No. 0692 de 28 de octubre de 2005 y 1155 de 6 de julio de 2006 (Exp. 33213) y 0694 de 28 de octubre de 2005 y 1232 de 17 de julio de 2006 (Exp. 33214), emitidas por la Oficina de Enlace Territorial No, 2 de INCODER, para que se establezca si hubo desconocimiento de las pruebas que acreditan la propiedad privada y si en el trámite administrativo de Recuperación de Baldío se violaron los arts. 46 y 47 del Decreto 2664 de 1994.  Los actos administrativos proferidos por el INCORA y luego por el INCODER,

por incumplimiento de lo ordenado en el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 2 de mayo de 2001, en la acción de cumplimiento ACU 000619, confirmada por el Consejo de Estado el 6 de junio de 2001, que ordenaba el cumplimiento de las normas que se concretan en la clarificación, deslinde y recuperación de baldíos indebidamente ocupados en los archipiélagos de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo (en los dos procesos)  Los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 0692 de 28 de octubre de 2005 y 1155 de 6 de julio de 2006 (Exp. 33213) y 0694 de 28 de octubre de 2005 y 1232 de 17 de julio de 2006 (Exp. 33214). Que como consecuencia de la revisión, se declarara nulo todo el trámite de recuperación de baldíos en los predios de las demandantes; y que se ordenara al terminación del proceso en proveído de 9 de septiembre de 2008 (fls. 343 a 345 Vto. C. ppal. exp. 33213) 2 Establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Decretos 1300 de 2003 y 4902 de 2007). 2 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) INCODER el cumplimiento del fallo de la Acción de Cumplimiento ACU 00-0619. Como Pretensiones Complementarias, pidieron oficiar al INCODER para que remitiera los expedientes de la actuación administrativa de recuperación de

baldíos y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que trasladara la sentencia de la acción de cumplimiento. Además que se declarara el decaimiento de los actos administrativos que declararon a las Islas del Rosario baldíos reservados de la Nación: resoluciones 04698 de 1984 y 04393 de 1986, expedidas por el INCORA; que se reconociera la buena fe de las actoras en el ejercicio de la posesión y la mala fe del INCORA e INCODER en lo atinente al procedimiento de recuperación motivos de esta acción. En las dos demandas se hizo relación al acto administrativo que dispuso el inició del proceso de recuperación de baldíos; a las resoluciones que pusieron fin al procedimiento y al recurso de reposición; se consignó también que el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario no está conformado por baldíos reservados de la Nación; que el INCODER no actúa sólo en ejercicio de las funciones legales sino en cumplimiento de una sentencia de acción de cumplimiento que ordenó la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados presuntamente en los Archipiélagos del Rosario y San Bernardo; que se debía clarificar la propiedad de dichas islas, como lo entendió el apoderado del INCORA cuando pidió aclaración al Consejo de Estado, afirmando que la clarificación había concluido en 1986; el Consejo de Estado no aclaró el fallo. Agregó que pidió que se revocara la actuación, con base en el art. 50 del Decreto 2664 de 1994, porque los predios de las Islas del Rosario no son baldíos; y que se solicitaron unas pruebas.

Bajo el título de Pruebas presentadas y solicitadas, se reiteró que el Consejo de Estado el ordenó al INCORA la clarificación, el deslinde y eventual recuperación; además que el INCORA le cercenó la oportunidad de hacer valer las pruebas que presentó desde el memorial de 8 de abril de 2002, y que todas las pruebas presentadas demostraban que las islas nunca ingresaron al patrimonio de la Nación, ni fueron durante la etapa colonial baldíos o realengos. Se refirió a la resolución 04393 de 1986 que confirmó la declaratoria de baldíos de las Islas del 3 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) Rosario, y afirmó que el Cedulario de Cartagena o Libro de Registro de Mercedes de Tierra constituía Título originario, que se tuvo en cuenta respecto de otros predios –El Tigre y la Isla Barú-, pero no se tuvo en cuenta cuando se decidió la clarificación de las Islas del Rosario generando desigualdad frente al derecho. Transcribió los arts. 3 y 4 de la Ley 200 de 1936; art. 13 de la Ley 11 de 1921; Decreto 059 de 1938 art. 13 y el art. 48 de la Ley 160 de 1994, para afirmar que en el proceso de recuperación de baldíos se pueden hacer valer las pruebas del derecho de propiedad frente a la Nación; que los títulos originarios son eficaces para probar la propiedad privada frente a la Nación. Afirmó que de acuerdo con los arts. 46 y 47 del Decreto 2664 de 1994, los interesados (ocupantes o quienes se

pretenden dueños) podían solicitar y aportar pruebas destinadas a acreditar su derecho, y la prueba era un título originario, uno traslaticio entre particulares anterior a 1821 o la demostración de existencia de población organizada anterior a 1873. Sostuvo que el libro “Documentos para la Historia de Cartagena”, es un documento público y no un simple documento de referencia histórica, y se tuvo en cuenta para la Clarificación de las Islas de Barú y El Tigre, valor probatorio que deberá darse en este caso. Que la posición de las Cortes en este caso no aplica porque para Cartagena existió desde el 5 de febrero de 1550 un privilegio especial concedido al Cabildo de Justicia y Regimiento de Cartagena de Indias, para repartir tierras entre sus moradores, que por ello existió un pleito, cuyo fallo confirmó el privilegio y la propiedad de 365 Mercedes de Tierras que el Cabildo repartió a particulares entre los años 1589 a 1631. Efectuó algunas transcripciones sobre la evolución de los títulos y señaló que debido al Privilegio Excepcional no era cierto que las tierras concedidas en virtud de merced deban cumplir otros requisitos –cerramiento, permanencia, etc-. Afirmó que las Islas del Rosario se encontraban dentro de las 354 Mercedes de Tierras que hizo el Cabildo de Cartagena de Indias a diferentes personas; en el Cedulario de Cartagena se encuentran las partidas de los años 1606, 1616 y 1617, que recayeron sobre las actuales Islas del Rosario, tres de ellas a favor de Francisco Sarmiento de Sotomayor y una a favor de Diego G. de Meneses. Dijo

4 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) que las Islas del Rosario están frente a las Islas de Barú: En relación con la Isla de Francisco Sarmiento de Sotomayor, señaló que en la partida de registro de las mercedes se indicaba una isla ubicada junto a Isla Arenas, y esa es la Isla Grande, también conocida como Isla Larga, y que si la isla fue desde 1606 propiedad de dicho señor, todos los predios contenidos en ella –como el de la actorason de propiedad privada antes de 1821. El Cabildo de Justicia y Regimiento de la ciudad de Cartagena repartió en propiedad tierras de la Corona, con fundamento en la Cédula Real de 5 de febrero de 1550 y que el Fallo del Real y Supremo Consejo de Indias, de 1724, dejo a salvo ese privilegio del Cabildo de Cartagena y que en razón de dicho fallo existe cosa juzgada; reiteró que el libro de registro de las Mercedes entregadas era un documento oficial en virtud del contrato que hizo el Gobernador del estado Soberano de Bolívar con el señor José

P. Urueta para su publicación. Además, que se había probado “La población organizada” en la isla de Barú desde antes de la Conquista.

Solicitó declarar la pérdida de fuerza ejecutoria o decaimiento de los actos que declararon a las Islas del Rosario baldíos reservados porque la administración no ejecutó materialmente la recuperación de las islas dentro del plazo de 5 años que la ley le concedió para llevarlo a cabo; aunque el INCODER afirma que no existe

tal decaimiento porque la resolución se inscribió en los folios de matrícula. Agregó que el INCORA debía conocer las circunstancias en las cuales los terrenos de las Islas del Rosario pasaron del ámbito público al privado, para abstenerse de tramitar un negocio ante una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada; que las personas han accedido a la tenencia de buena fe.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.- El INCODER contestó las dos demandas oponiéndose a las pretensiones (fls. 230 a 249 C. Ppal. Exp. 33213 y 246 a).  En el Expediente 33213, frente a los hechos señaló que era cierto que por medio de las resoluciones referidas el INCORA ordenó iniciar las diligencias de recuperación de baldíos por ser bienes reservados de la Nación; que la accionante otorgó poderes para que la representaran en los procesos de clarificación, deslinde y recuperación de propiedad; que el proceso de

5 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) clarificación había terminado con las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, del INCORA, que declararon que esas islas son baldíos y constituyen reserva territorial del Estado; que si bien alegaba la pérdida de fuerza ejecutoria de esos actos, ellos no comparten ese criterio; ningún particular pudo demostrar derecho de dominio sobre esos terrenos conforme al art. 45 del Código Fiscal de 1912 y las resoluciones se ejecutaron con la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria; sobre los

poderes se resolvió en el sentido de que no se adelantaba proceso de clarificación sino de recuperación; que la petición de pruebas de memorial de 8 de abril de 2002 fue atendida -afirma que las anexa en 2 cuadernos-. Propuso la excepción de inepta demanda, porque la actora señaló unas normas sin fundamentar el concepto de violación (Exp. 33213). Entre las razones de defensa, sostuvo que el Archipiélago de Nuestra señora del Rosario es un bien fiscal reservado, art. 107 del Código Fiscal de 1912, no adjudicable ni apropiable por particulares y cuando se presenta indebida ocupación se debe adelantar el procedimiento de recuperación; que las resoluciones de clarificación de la propiedad de las islas tiene vigencia; que el Fallo en la acción de cumplimiento no puede entenderse con que se hubiera ordenado adelantar por segunda vez el procedimiento de clarificación de la propiedad en las Islas del Rosario, el deber de adelantar cada procedimiento depende de las circunstancias de hecho que se establezcan en la etapa previa; que en la clarificación de la propiedad es donde se analizan los argumentos y pruebas del particular que pretende probar la propiedad, no obstante que en el procedimiento de Recuperación la entidad analizó los documentos que los particulares allegaron, relacionó las pruebas que no tuvo en cuenta por impertinentes –el mapa de Barú porque desde el siglo XVIII la Isla Grande ya se conocía como Islas del Rosario y no Barú como afirmó la sociedad; por esa misma razón los documentos que citan a Barú y el libro Becerro de propiedad de Juan de Viloria en Barú-; que en el Libro cedulario de Cartagena, en las

Mercedes a Francisco Sarmiento de Sotomayor y Diego García de Menezes contiene la misma indeterminación y vaguedad, no delimitan terrenos en particular y se habla de dos caballerías cuando la Isla Grande sólo alcanza a 6 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) media caballería de superficie; que se consideró inútil definir si el Cedulario de Cartagena es un documento público, porque el Título Traslaticio de dominio debe entenderse con el alcance que le da el art. 3 de la ley 200 de 1936 y las sentencias de la Corte de 25 de octubre de 1940 y 5 de agosto de 1942; que el hecho de que el Cedulario se hubiera tenido en cuenta en unos procedimientos de clarificación no constituye por si solo prueba eficaz para demostrar que cualquier terreno allí mencionado es de propiedad particular. Agregó que la existencia de documentos sobre Encomiendas otorgada a poblados indígenas de Barú es prueba de que en la isla del Rosario existió una población organizada, lo cual tampoco se probó con la carta del cura Baltazar de La Fuente ni con el Registro de Bolívar No. 542 de 1888; que la entidad en la resolución 1155 de 2006 reconoció ocupación de buena fe, por ser ocupaciones anteriores a la inscripción de la decisión del procedimiento administrativo de Clarificación que adelantó el INCORA, esto es, 12 de diciembre de 1986; que sobre las construcciones posteriores a esa fecha no tienen derecho a que se abonen.  En el Expediente 33214, la entidad presentó similares argumentos, pero

afirmó además que la sociedad Excursiones Roberto Lemaitre suscribió el contrato de arrendamiento 00008 de 24 de enero de 2007, de acuerdo con el cual renunciaba a futuras reclamaciones y propuso La excepción sustantiva que se derivaba de la contestación de los hechos y las razones de defensa.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO En concepto del Ministerio Público las pretensiones deberán negarse, como quiera que respecto de la Isla Grande y la Isla del Pirata del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, donde las sociedades actoras alegan propiedad privada, se surtió el proceso de Clarificación, que culminó con decisiones que se encuentran en firme y vigentes en sus efectos. Además, no se probó que en el trámite de Recuperación de Baldíos se hubiera incurrido en alguna irregularidad que genere la nulidad de las resoluciones que le pudieron fin a este segundo procedimiento administrativo.

7 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) Frente a las pretensiones distintas a las de revisión de las resoluciones que pusieron fin a los procesos de recuperación de Baldíos deberá proferirse fallo inhibitorio porque se encuentran indebidamente acumuladas. 2.1. ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA La LEY 160 DE 1994 (Agosto 3) - Diario Oficial No. 41.479, de 5 de agosto de 1994 - “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se

reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones.”, preceptúa: “ARTÍCULO 50. Contra las resoluciones del Gerente General del INCORA que decidan de fondo los procedimientos que se regulan en este Capítulo 3 , sólo procede el recurso de reposición en los términos del Código Contencioso Administrativo, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación, y la acción de revisión ante el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en única instancia, conforme a lo establecido en el numeral 9o. del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. La demanda de revisión deberá presentarse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo correspondiente. La resolución que culmine el procedimiento de clarificación de la propiedad sólo podrá declarar que en relación con el inmueble objeto de las diligencias no existe título originario del Estado, o que posee título de adjudicación que no ha perdido su eficacia legal, o que se acreditó propiedad privada por la exhibición de una cadena de títulos debidamente inscritos otorgados por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria, según lo previsto en esta Ley, o que los títulos aportados son insuficientes, bien porque no acreditan dominio sino tradición de mejoras sobre el inmueble, o se refiere a bienes no adjudicables, o que se hallen reservados, destinados a un uso público, o porque se incurre en exceso sobre la extensión legalmente adjudicable. Cuando se declare que en relación con el inmueble existe propiedad privada, o que salió del patrimonio

del Estado, en todo caso quedarán a salvo los derechos de los poseedores materiales, conforme a la ley civil. Ejecutoriada la resolución que define el procedimiento y si no se hubiere formulado demanda de revisión, o fuere rechazada, o el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, se ordenará su inscripción 3 Capítulo X. CLARIFICACIÓN DE LA PROPIEDAD, DESLINDE Y RECUPERACIÓN DE BALDÍOS 8 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria para efectos de publicidad ante terceros. (Se subraya). Por su parte, el C.C.A. dispone: “ARTICULO 128. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Subrogado por el artículo 36 de la Ley 446 de 1998> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…)

9. De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. (…)” “ARTICULO 136. CADUCIDAD DE LAS ACCIONES. <Subrogado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:>

(..)

5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá

interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria. Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. (…) ”.

(Se subraya). 2.2. LAS ISLAS MARÍTIMAS COMO RESERVA DE LA NACIÓN Y EL TÍTULO

ORIGINARIO QUE NO HA PERDIDO EFICACIA JURÍDICA.

En caso similar esta Agencia del Ministerio Público efectuó el siguiente análisis4: La Ley 70 de 1866 y el Código Fiscal de 1873 consagraron la presunción de baldíos de las islas marítimas que no estuvieran ocupadas por poblaciones organizadas o por pobladores particulares con justo título. Luego el Código Fiscal de 1912, Ley 110, señaló que tales tierras eran reservas 4 CONCEPTO 077 DE 2009. EXPEDIENTE: 35.363 (110010326000 2008 00041 01). M.P. Dr. ENRIQUE GIL BOTERO Acción de Revisión Agraria. ACTOR: GRISALES PARRA Y CÍA. S. EN C. DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO

DE DESARROLLO RURAL INCODER

9 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) de la Nación: “ARTÍCULO 44. Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de

otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el Artículo 56.17 ARTÍCULO 45. Se reputan baldíos, y, por consiguiente, de propiedad nacional: a). Las costas desiertas del territorio de la República no pertenecientes a particulares por título originario o traslaticio de dominio. b). Las islas de uno y otro mar pertenecientes al Estado, que no están ocupadas por poblaciones organizadas, o apropiadas por particulares, en virtud de título traslaticio de dominio. c). Las Islas de los ríos o lagos navegables por buques de más de cincuenta toneladas; y d). Las márgenes de los ríos navegables, salvo el derecho que tengan los particulares por título traslaticio de dominio. “ARTÍCULO 107. Constituyen La reserva territorial del estado, y no son enajenables: a). Las islas nacionales, de uno y otro mar de la República, y las de los ríos y lagos, de que trata el aparte c del Artículo 45.37 b). Las tierras baldías donde se encuentran las cabeceras de los ríos navegables. c). Los lotes intermedios que deben dejarse entre los adjudicados, conforme al Artículo 5238; y d). Una porción de veinticinco mil hectáreas en cada Departamento, y de cien mil en cada Intendencia, en los lugares que determine el Gobierno.” (Se subraya). Por su parte la Ley 200 de 1936, señaló “ARTICULO 2. Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior”.

Y, “ARTICULO 3. Acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria. Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por medio de títulos inscritos, otorgados entre particulares con anterioridad a la presente Ley, no es aplicable respecto de terrenos que no sean adjudicables, estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso publico.” 10 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) (Se subraya). El Decreto 059 de 1938, reglamentario de la Ley 200 de 1936, sobre el Título originario dispuso: “Art. 13.- Constituyen titulo originario expedido el Estado o emanado de éste, y en consecuencia acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial mientras no hallan perdido o no pierdan su eficacia legal, los siguientes: a) Todo acto administrativo, legalmente realizado y traducido en un documento auténtico, por medio del cual el Estado se haya desprendido del dominio de determinada extensión territorial; b) Todo acto civil realizado por el Estado en su carácter de persona jurídica y por medio del cual se hallan operado legalmente el mismo fenómeno sobre tradición del domino de terminada extensión territorial perteneciente a la

Nación. La enumeración anterior no es taxativa, y por consiguiente, son títulos originarios expendidos por el Estado o emanados de éste, fuera de los indicados en los numerales anteriores, los demás que conforme a las leyes tengan este carácter. Art. 14. Para que el juzgador pueda tener en cuenta cualquiera de los títulos originarios a que se refiere el artículo anterior, es necesario que se demuestre plenamente la realización del acto administrativo o civil, generador del derecho de propiedad privada.” (Se subraya). Conforme a lo anterior, las islas marítimas se declararon reserva del Estado, lo que significa que quien pretenda reclamar propiedad privada sobre una de ellas deberá acreditar fehacientemente la existencia de un título originario del Estado que no hubiere perdido eficacia legal. En relación con lo que debe entenderse como TÍTULO ORIGINARIO QUE NO HA PERDIDO EFICACIA JURÍDICA, se indicó: Resulta de particular importancia traer a colación, in extenso, el pronunciamiento del Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 31 de julio de 1985. Referencia: Expediente Nº 11090, en donde se analizó de manera 11 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) detallada la legislación sobre este aspecto: “Efectuada la relación anterior, le corresponde a la Sala efectuar el estudio de fondo de la controversia planteada, para lo cual deberá hacer un rastreo cuidadoso de la legislación que ha regulado lo relativo al derecho de dominio de los baldíos, comenzando por el período comprendido entre el año de 1492

hasta 1591 y algunas otras etapas, para finalizar con el análisis de las normas que en la actualidad gobiernan dicha institución. Con ello el juzgador se propone fijar su desarrollo, sus alcances, efectos e implicaciones para concluir, más adelante, que la tesis presentada en la primera ponencia por el Consejero doctor 'Valencia Arango en el sentido de que el cultivo es un título que da derecho a la adjudicación "jus ad rem", si bien tuvo su apoyo en algunas antiguas normas que se derivaron de prácticas españolas, lo cierto es que a medida que la normatividad fue evolucionando, se nota que en varias ocasiones, el legislador sentó las bases para concluir que la ocupación constituye el modo de adquirir tierras baldías. Criterio éste que predominó en la mayoría de los integrantes de la Sala Plena, a través de amplias prolongadas discusiones y que ahora se recoge en este estudio de acuerdo con lo decidido en una de las actas de las sesiones. Acta de fecha 4 de diciembre de 1984. Primer período (1492 a 1591). Se encuentran los llamados "asientos o capitulaciones" que se llevaban a cabo entre los descubridores y los conquistadores y el soberano. Existía también el sistema de los repartimientos que aquéllos y los fundadores de poblaciones hacían a otras personas. De ahí que en la Real Provisión de 10 de abril de 1495 y en las leyes primera, segunda, tercera, octava, diez y once de abril de dicho año de la Recopilación de Indias, se dice en forma reiterada: "Que a los nuevos pobladores se les den tierras y solares"; "Que

las tierras se repartan a descubridores y pobladores. . . "; "Que se tome posesión de las tierras repartidas dentro de tres meses, y hagan plantíos, pena de perderlas". Sobre este punto la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 5 de agosto de 1942, expresó que los repartimientos de tierras y solares se hacían también entre los años de 1513 y 1525, "a todos los que fueran a poblar tierras nuevas para que habiendo hecho en ellas su morada y labor, y residido en aquellos pueblos, cuatro años. . . de allí en adelante los puedan vender y hacer de ellos a su voluntad libremente como cosa suya propia". ". . . los cuatro años que tienen obligación para el dominio, continúa la Corte, están indicando que la adquisición de las tierras por medio de repartimiento se hacía perfecta siempre que el adjudicatario hubiese vivido, con morada y laborara en ellas, cuatro años" y agrega: "Esta prescripción, es bueno recordarlo, no es la común y ordinaria del derecho civil que permite a una persona hacerse dueña de un fundo con su ocupación en cualquier forma, aun por posesión violenta o clandestina, si se tiene con ánimo de dueño. La prescripción a que se alude se consumaba, respecto a tierras de la Corona, siempre que el interesado ejecutara determinados hechos en las tierras que le habían sido asignadas, no en las que a su voluntad se tomase". 12 PHM Expediente No. 33.213 (110010316000 2006 00056 01) Esta legislación siguió vigente hasta 1680 pero fue complementada con

las Cédulas de El Prado fechadas ambas el 1º de noviembre de 1591 y en las cuales predomina el criterio en el sentido de que las tierras que se posean sin títulos, deben restituirse al Rey. En la primera cédula se lee: "Amparando a los que con buenos títulos y recaudos poseyeren "se me devuelvan y restituyan las demás, sin que haya ni pueda haber sobre ello, pleito alguno, más que la declaración de vos y las personas que tuvieron vuestro poder y comisión hicieron acerca de ello". Los títulos se debían exhibir ante el Gobernador y ante "las personas de letras ciencias y conciencias que nombrados para ello". Se lee, además que "por culpa u omisión de los Virreyes, Audiencias y Gobernadores, han consentido que unos con ocasión que tienen de la merzed de algunas tierras fe aian entrado e ocupado otras muchas sin título causa ni razón e que otros las tengas e conserven con títulos finxidos e inbalidos de quien no tuvo poder ni facultad para poderlos dar" (Subrayas de la Sala). "Tierras sin título, causa ni razón eran, según la Corte, las que se tenían sin que su posesión emanase de capitulaciones, repartimiento ni prescripción. Aunque esta cédula no lo menciona expresamente, puede entenderse que la prescripción estaba comprendida en la 'causa' y 'razón' que, con el título, hacían legales las adquisiciones de tierras, lo que se infiere del propio texto a que pertenecen estas expresiones y de las normas generales entonces imperantes". En la segunda cédula del Prado se lee: "Me hagáis restituir todas las tierras

que cualesquiera personas tienen y poseen en esas provincias sin justo y legítimo título. He tenido y tengo por bien que sean admitidos a alguna acomodada composición, para que sirviéndome en lo que fuere justo, se les confirmen las tierras y viñas que tienen y poseen. Y sirviéndome los poseedores de las dichas tierras. . . según la cualidad y cantidad de las tierras que tienen y poseen sin justo título, se las podían confirmar". Como puede observarse en esta segunda cédula, la ocupación sin justo y legítimo título podía ser objeto de composición. Don Juan de Solórzano, en su Política Indiana, al comentar el régimen de t