PGN - BIENES BALDIOS - Tipos penales referentes a la apropiación ilegal de dichos bienes y

INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Corte Constitucional debe estarse en lo resuelto en sentencias que adopten procesos D-14616 y D-14743 (acumulado) donde Procuraduría solicito exequibilidad de artículos 337 y 337A del Código Penal INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Solicitud de exequibilidad de los artículos 337 y 337A del Código Penal respecto del cargo de violación de los principios de consecutividad e identidad flexible BIENES BALDIOS-Tipos penales referentes a la apropiación ilegal de dichos bienes y la financiación a dicha conducta Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 Bogotá, D.C., 17 de agosto de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14595

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Juan Manuel Charry Urueña y otro contra los artículos 337 y 337A del Código Penal, incorporados por el artículo 1° de la Ley 2111 de 2021, “Por medio del cual se sustituye el Título XI.

De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente de la Ley 599 de 2000, se modifica la Ley 906 de 2004 y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Concepto No.: 7099

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto

en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Juan Manuel Charry Urueña y Lorena Garnica de la Espriella interpusieron acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 337 y 337A de la Ley 599 de 2000, incorporados por el artículo 1° de la Ley 2111 de 2021, cuyo texto se transcribe a continuación: “Artículo 337. Apropiación ilegal de baldíos de la Nación. El que usurpe, ocupe, utilice, acumule, tolere, colabore o permita la apropiación de baldíos de la Nación, sin el lleno de los requisitos de ley incurrirá en prisión de sesenta (60) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento cuarenta (140) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se ajuste a lo descrito en el artículo 323 de lavado de activos y despojo de tierras. Parágrafo 1°. La conducta descrita en este artículo no será considerada delito si la misma se ajusta a los condicionamientos y requisitos señalados en la Ley 160 de 1994, así como en el Decreto Ley número 902 de 2017 para la adjudicación de bienes baldíos. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

2 Parágrafo 2°. Cuando la conducta descrita en el artículo anterior sea cometida por personas campesinas, indígenas o afrodescendientes, que dependa su subsistencia de la habitación, trabajo o aprovechamiento de los baldíos de la nación no habrá lugar a responsabilidad penal”. “Artículo 337A. Financiación de la apropiación ilegal de los baldíos de la Nación. El que directa o indirectamente provea, recolecte, entregue, reciba, administre, aporte, custodie o guarde fondos, bienes o recursos, o realice cualquier otro acto que promueva, organice, apoye, mantenga, financie, patrocine, induzca, ordene o dirija la apropiación ilegal de baldíos de la nación descrito en el artículo anterior, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a ciento ochenta (180) meses y multa de trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del decomiso de los bienes muebles, inmuebles o semovientes encontrados en los baldíos ilegalmente apropiados. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se ajuste a lo descrito en el artículo 323 de lavado de activos”. Los demandantes solicitan que se declare la inexequibilidad de las citadas disposiciones, porque desconocen: (a) El principio de unidad de materia2, pues los delitos de apropiación ilegal de baldíos y su financiación protegen la propiedad del Estado y, por consiguiente, no guardan conexidad ni con el título de la Ley 2111 de 2021, ni con el bien

jurídico que se pretende salvaguardar en dicho cuerpo normativo, como lo es el medio ambiente; y (b) Los principios de consecutividad e identidad flexible3, porque los tipos penales de apropiación de baldíos y su financiación fueron adicionados durante el segundo debate, así como se refieren a un tema que no fue discutido ni aprobado en primer debate.

II. Consideraciones del Ministerio Público

A. Primer cargo: Principio de unidad de materia La Procuraduría resalta que el cargo de inconstitucionalidad por violación al principio de unidad de materia formulado en la demanda de la referencia contra los artículos 337 y 337A del Código Penal, incorporados por el artículo 1° de la Ley 2111 de 2021, guarda identidad con el cuestionamiento presentado en los procesos D-14616 y D-14743 (acumulado). En consecuencia, en esta oportunidad, la Corte Constitucional deberá estarse a los resuelto en las sentencias que se adopten en estas últimas causas, en las que, mediante los conceptos 7076 (9 de junio de 2022) y 7088 (8 de julio de 2022), el Ministerio Público solicitó declarar la exequibilidad de las normas demandadas.

A continuación, para mayor ilustración, se reiteran in extenso las razones planteadas en las referidas intervenciones en lo relacionado con el cargo de unidad de materia: 2 Cfr. Artículos 158 y 169 de la Constitución Política. 3 Cfr. Artículos 157 y 161 de la Constitución Política. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

3 La Procuraduría considera que las demandas de la referencia no están llamadas a prosperar, puesto que las disposiciones acusadas no irrespetan las exigencias del principio de unidad de materia, según se explica enseguida. a) La normativa general de bienes baldíos regula aspectos sobre la protección del medio ambiente Los baldíos “son bienes públicos de la Nación”4, que han sido “catalogados dentro de la categoría de bienes fiscales adjudicables”5 y conforme al artículo 150.18 superior deben ser objeto de regulación por parte del legislador, el cual tiene a cargo “dictar las normas sobre la apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que el referido mandato superior le otorga al Congreso de la República un amplio margen de configuración normativa sobre la regulación de los bienes baldíos, por lo que se encuentra facultado para: (i) señalar las condiciones para su trasferencia a los particulares, (ii) asignar su dominio a entidades de derecho público, u (ii) ordenar su conservación con fines colectivos6. En la jurisprudencia constitucional se ha precisado que, a efectos de satisfacer los mandatos contenidos en los artículos 64, 65 y 55 transitorio de la Carta Política, el objetivo primordial de la legislación sobre tierras baldías debe ser “permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella” y, por consiguiente, “contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida”. En este sentido, se ha explicado que, a partir de la distribución histórica de la tierra en el país, los principales destinatarios

del dominio de dichos bienes son los campesinos y los grupos étnicos7. Sin embargo, la Corte Constitucional ha aclarado que dicho propósito central de las tierras baldías no impide que el Congreso de la República “pueda conservar esos bienes en cabeza de la Nación y limitar su acceso a los particulares, tal como ocurre en materia ambiental”8. Ciertamente, en virtud de la función social y ecológica que tiene la propiedad9, el legislador puede disponer que no exploten ciertas tierras baldías a efectos de destinarlas para “la reserva o conservación de los recursos naturales renovables”10. De ahí que el Congreso de la República pueda “establecer zonas en las que no sea posible adelantar procedimientos de apropiación o adjudicación por parte de particulares sobre dichas tierras (…), como puede ser el caso de las reservas naturales de bosques o de especies nativas”11. 4 Cfr. Artículo 102 de la Constitución Política. 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz). 6 Cfr. Sentencia C-077 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 7 Sentencias C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-255 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y C623 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 8 Cfr. Sentencia C-077 de 2017 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 9 Cfr. Artículo 58 de la Constitución Política. 10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1995 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).

11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-060 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 En punto de ello, se resalta que un número significativo de las tierras baldías de la Nación se encuentran en zonas de especial relevancia ecológica12, por lo que la regulación sobre la materia no sólo se ha referido a su adjudicación, sino que paralelamente se ha orientado a la salvaguarda del ambiente y la conservación de los recursos naturales presentes en las mismas ante riesgos como la deforestación o la contaminación. En concreto, es una constante en la normativa referente a los bienes baldíos la restricción de su adjudicación para “preservar las reservas ambientales frente a los distintos actos materiales o jurídicos del hombre que tengan la virtualidad de generar una amenaza a las riquezas que en materia de flora y fauna habitan dichos espacios ecológicos”13. Para ilustrar, en la regulación de baldíos contenida en la Ley 160 de 199414 se restringe su adjudicación a efectos de perseguir un equilibrio entre “la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria”, así como se exige como presupuesto para su operación la “conservación de zonas ambientales protegidas” y el “concepto favorable de la institución correspondiente del Sistema Nacional Ambiental” en el que se verifique la conveniencia y la legalidad de la explotación que tendrá el bien que será otorgado a los particulares15.

En esa misma línea, en el Decreto Ley 902 de 201716 se indica que los proyectos productivos que habilitan la adjudicación de tierras baldías a las comunidades tienen que ser sostenibles, es decir, que deben propender por “el mantenimiento de los servicios ecosistémicos y respetar la función ecológica y social del predio adjudicado”17. En suma, la Procuraduría advierte que la regulación referente a las tierras baldías no sólo busca salvaguardar el dominio del Estado sobre las mismas y las expectativas de su eventual adjudicación a la población campesina y étnica del país, sino que también pretende proteger su especial importancia ecológica. b) Los tipos penales referentes a la apropiación ilegal de baldíos protegen el medio ambiente En los artículos 337 y 337A del Código Penal, introducidos por el artículo 1° de la Ley 2111 de 2021, el Congreso de la República decidió proteger las tierras baldías de la Nación con la tipificación de dos delitos que castigan con penas de prisión y multa la apropiación ilegal de dichos bienes y la financiación a dicha conducta. 12 Cfr. Cardona González, Álvaro Hernando. Baldíos desde la perspectiva de patrimonio nacional y la eficaz protección ambiental. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2018. 13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil). 14 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan

otras disposiciones”. 15 Cfr. Artículos 69 y 82 de la Ley 160 de 1994. 16 “Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”. 17 Cfr. Artículo 23 del Decreto Ley 902 de 2017. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 Sobre el alcance de los tipos penales, se pone de presente que prohíben la ocupación de dichos bienes con fines agroindustriales, entre otras razones, debido a la afectación que ello tiene para el medio ambiente. Lo anterior, se infiere tanto de la literalidad de las disposiciones como de sus antecedentes legislativos. Específicamente, en las normas acusadas se excluye de forma expresa la responsabilidad penal cuando la ocupación de bienes baldíos: (i) Se realiza por personas campesinas, indígenas o afrodescendientes que dependan de ellos para su subsistencia, con lo cual únicamente se reprochan las intervenciones a gran escala18; y (ii) Se efectúa con base en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto Ley 902 de 201719, normativas que permiten la explotación de tierra baldías en favor de poblaciones especiales bajo condiciones que aseguren el desarrollo sostenible y la preservación medio ambiente20. A su vez, una revisión de los antecedentes legislativos de las disposiciones enjuiciadas permite observar que su adopción se fundamentó en la necesidad de

enfrentar la deforestación que se está presentando sobre bienes baldíos, es decir, la explotación contraria a las leyes que ordenan la materia y que imponen como presupuesto de uso de dichas tierras la protección del ambiente21. Así las cosas, las normas acusadas son tipos penales que, como la mayoría de las disposiciones que regulan las tierras baldías, protegen, por un lado, el patrimonio público, representado en los bienes fiscales que son objeto aprovechamiento ilícito; y, por otro lado, el medio ambiente, afectado por la explotación indiscriminada y sin control de los recursos que se encuentran, por lo general, en dichos inmuebles de propiedad de la Nación. c) Las normas demandadas respetan el principio de unidad de materia El principio de unidad de materia se encuentra previsto en los artículos 158 y 169 de la Carta Política, en los cuales se establece que “todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”, así como que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. A efectos de verificar el respeto del principio de unidad de materia es necesario constatar que el Congreso de la República haya: (i) definido “con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles son las materias de que se va a ocupar la ley”; y (ii) mantenido “una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre las normas que hacen parte de la ley, de manera que exista entre ellas 18 Cfr. Parágrafo 2° del artículo 337 del Código Penal.

19 Cfr. Parágrafo 1° del artículo 337 del Código Penal. 20 Cfr. Supra II, a). 21 Cfr. Gacetas del Congreso 1083 de 2019, 512, 513 y 1127 de 2020, así como 427 y 602 de 2021. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general de la misma”22. En relación con el segundo presupuesto, la Corte Constitucional ha sostenido que el principio de unidad de materia resulta transgredido cuando no es posible encontrar una conexidad causal, temática, teleológica y sistemática entre los aspectos que regula una disposición y la materia dominante de la ley en la que se encuentra contenida23. En este sentido, el mandato superior de unidad de materia busca evitar que en el trámite legislativo se “introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando”, e impedir que a “los proyectos de ley que tramita el Congreso se le inserten normas ajenas a la cuestión tratada”. Lo anterior, con el propósito de “racionalizar y tecnificar el proceso de deliberación y creación legislativa”24. Pues bien, la Procuraduría considera que las normas objeto de reproche respetan las exigencias del principio de unidad de materia. En concreto, en primer lugar, las disposiciones demandadas tienen una relación clara con el título del cuerpo normativo en el que se encuentran contenidas, ya que: (a) Las normas acusadas, contenidas en la Ley 2111 de 2021, establecen dos

tipos penales (apropiación ilegal de baldíos de la Nación y financiación de la apropiación ilegal) que tienen como objetivo la protección de dos bienes jurídicos, a saber, el patrimonio público y el medio ambiente25; y (b) El título de la Ley 2111 de 2021 señala que tiene por finalidad sustituir la regulación del Código Penal sobre “los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente”. Al respecto, se precisa que en los eventos en los que una conducta sea pluriofensiva y, por ende, su prohibición penal permita la tutela de varios bienes jurídicos, el Congreso de la República tiene la potestad de escoger el acápite correspondiente del Código Penal en el que será incluido, teniendo en cuenta “uno de los varios intereses jurídicos que protege”, sin que con ello se desconozca el ordenamiento superior por la elección razonable que realice el legislador26. En segundo lugar, se evidencia que las normas demandadas guardan una relación estrecha con el cuerpo normativo del cual hace parte. Ciertamente, entre aquellas y este existe: 22 Corte Constitucional, Sentencia C-133 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). 23 Sentencia C-439 de 2019 (M.P. Diana Fajardo Rivera) 24 Sentencia C-493 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa), reiterando el fallo C-332 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 25 Cfr. Supra II, b). 26 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-658 de 1997 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). Entonces, no desconoce la Constitución que el Congreso de la República haya optado por incorporar los tipos penales

denominados apropiación ilegal de baldíos de la Nación y financiación de esta, en el título referente a los delitos contra el medio ambiente y los recursos naturales, pues, junto con el patrimonio público, es uno de los bienes jurídicos que se busca proteger. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7 (a) Conexidad causal y teleológica, porque, según consta en los antecedentes legislativos, la Ley 2111 de 2021 fue expedida con el propósito de actualizar los tipos penales que protegen el medio ambiente ante fenómenos como la contaminación y la deforestación27, y las disposiciones acusadas fueron adoptadas específicamente para enfrentar esta última afectación que se presenta regularmente en los bienes baldíos de la Nación por el desconocimiento de la normativa vigente sobre la materia28; y (b) Conexidad temática y sistemática, en tanto la Ley 2111 de 2021 busca actualizar los delitos que protegen el bien jurídico del medio ambiente y, en esa línea, los tipos penales demandados, junto con las demás conductas criminalizadas en los artículos que integran el cuerpo normativo, pretenden asegurar la salvaguarda integral de los recursos naturales29. Así pues, la Procuraduría advierte que las disposiciones cuestionadas tienen un carácter instrumental en relación con la protección del medio ambiente, la cual es la finalidad principal pretendida por el legislador al expedir la Ley 2111 de 2021. Ello permite presuponer una correspondencia lógica entre aquellas y la materia general de dicho cuerpo normativo y, a su turno, se denota el respeto por el

principio de unidad de materia. Sobre el particular, se recuerda que “la unidad de materia no significa simplicidad temática, de tal suerte que se piense, erróneamente, que un proyecto de ley, o la ley en sí misma, solo puede referirse a un mismo o único tema”. Efectivamente, la expresión “materia” referida en el artículo 158 superior, “debe entenderse desde una perspectiva amplia y global, de forma tal que permita comprender diversos temas cuyo límite, es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el proceso de formación de la ley”30.

B. Segundo cargo: principios de consecutividad e identidad flexible El artículo 157 de la Constitución Política señala que “un proyecto no será ley sin haber sido aprobado: (a) en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara”, salvo excepción legal que habilite el trámite conjunto de la iniciativa por parte de ellas; y (b) “en la plenaria de cada cámara en 27 En la exposición de motivos del proyecto de ley se señaló como objeto de este: “sustituir el Título XI del Código Penal Colombiano en aras de actualizar su contenido, introducir nuevos tipos penales, así como ajustar los verbos rectores y las modalidades de los actuales delitos en contra de los recursos naturales y el medio ambiente” (Gaceta del Congreso No. 1083 de 31 de octubre de 2019). 28 Cfr. Gacetas del Congreso 1083 de 2019, 512, 513 y 1127 de 2020, así como 427 y 602 de 2021.

29 En otros artículos de la Ley 2111 de 2021 se prohíben las siguientes conductas: (i) aprovechamiento ilícito de los recursos naturales renovables, (ii) tráfico de fauna, (iii) caza ilegal, (iv) pesca ilegal, (v) manejo ilícito de especies exóticas, (vi) deforestación, (vii) la promoción y financiación de la deforestación, (viii) manejo y uso ilícito de organismos genéticamente modificados, microorganismos y sustancias o elementos peligrosos, (ix) explotación ilícita de yacimiento minero y otros materiales, (x) daños en los recursos naturales y ecocidio, (xi) contaminación ambiental, (xii) contaminación ambiental por explotación de yacimiento minero o hidrocarburo, (xiii) experimentación ilegal con especies, agentes biológicos o bioquímicos, y (xiv) invasión de áreas de especial importancia ecológica. 30 “Ello, sobre la base de considerar que lo que prohíbe la Constitución es que no se relacionen los temas de un artículo y la materia de la ley, esto es, que se incluyan en el texto legal medidas que no apunten a un mismo fin”. Sentencia C-133 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 8 segundo debate” (principio consecutividad31). De otra parte, el artículo 160 superior indica que “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al

proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias” (principio de identidad flexible32). Sobre el particular, la Corte Constitucional ha explicado que una ponderación entre los principios de consecutividad e identidad flexible “supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios, bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto (artículo 160, C.P.), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación mediante Comisiones de Mediación)”33. Pues bien, la Procuraduría considera que en el trámite de expedición del artículo 1° de la Ley 2111 de 2021, que incorporó los artículos 337 y 337A al Código Penal, se respetaron los principios de consecutividad e identidad flexible. Ello, ya que los textos correspondientes fueron debatidos y aprobados en los cuatro debates que exige la Constitución, teniendo algunas modificaciones que pueden calificarse como propias de las deliberaciones parlamentarias. En efecto, una revisión de los antecedentes legislativos de la iniciativa que dio origen a las disposiciones acusadas, le permite al Ministerio Público advertir su evolución en el Congreso de la República conforme a las exigencias de dichos mandatos superiores, a saber34:

1. Para empezar, la tipificación de los delitos de apropiación de baldíos y su financiación tuvo su origen en una proposición presentada por la congresista Juanita Goebertus en el primer debate de la iniciativa parlamentaria, la cual fue aprobada por la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de

Representantes, según consta en la Gacetas del Congreso 512, 513 y 1127 de 2020, con la siguiente redacción: “Apropiación ilegal de los baldíos de la Nación. El que promueva, financie, ordene, dirija, o suministre medios para la apropiación de baldíos de la nación sin cumplimiento de los requisitos legales con el fin de realizar actividades agroindustriales incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a ciento ochenta (180) meses y multa de trescientos (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio del decomiso de los bienes muebles, inmuebles o semovientes encontrados en los baldíos ilegalmente apropiados. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta se cometa en 31 En la Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la Corte Constitucional explicó que el principio de consecutividad “exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”. 32 En la Sentencia C-273 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa), la Corte Constitucional señaló que el principio de identidad flexible o relativa, en principio, exige que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parlamentarios sin perjuicio de las modificaciones conexas, que razonablemente se incorporen a la iniciativa. 33 Sentencia C-273 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa). 34 Cfr. Gacetas del Congreso 1083 de 2019, 512 de 2020, 513 de 2020, 555 de 2020, 1127 de 2020, 328 de

2021, 427 de 2021, 602 de 2021, 683 de 2021, 686 de 2021, 755 de 2021 y 068 de 2022. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 9 connivencia con grupos armados ilegales o cuando la actividad, además de los fines agroindustriales, constituya la conducta del artículo 323 de lavado de activos”. Sobre el particular, se destaca que la fundamentación de la representante Juanita Goebertus para incluir la tipificación de la apropiación de baldíos y su financiación fue la siguiente: “(…) he radicado una proposición, que me gusta poner en consideración de mis colegas. Una de las principales dinámicas que se está viendo justamente en parques como La Macarena, en Picachos, entre otros, es apoderamiento ilegal de baldíos digamos, que se hace a través de una dinámica de deforestación, algunas de las cifras que me daban recientemente es entre trescientas y trescientas cincuenta mil hectáreas de tierra al año deforestadas con fines de apoderarse esa tierra que es baldío, si, en ese sentido, poder incorporar dentro de este título el delito de apoderamiento ilegal de baldíos con estos fines, yo creo que sería muy importante hacer un avance”35. Además, cabe resaltar que dicha proposición fue valorada positivamente en el primer debate, pues no sólo fue aprobada, sino que tuvo comentarios afirmativos de los representantes de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, por ejemplo, el congresista Juan Carlos Lozada

Vargas sostuvo que: “(…) es increíble que no sea un delito apropiarse de las tierras del Estado”, así como que “es realmente una situación catastrófica lo que está viviendo la Amazonia colombiana en este principio de año y tiene que ver con el tema de la apropiación de baldíos del Estado, que hoy no es un delito en Colombia y por lo tanto cualquiera va y se apropia de las tierras del Estado y después no tiene ninguna consecuencia, le son titulados y hasta ahí llegó el problema. Yo creo que la doctora Goebertus tiene absolutamente toda la razón y hemos avalado esa proposición”36.

2. Luego, en segundo debate, en la Plenaria de la Cámara de Representantes, a partir de la consideración de que las conductas asociadas a la apropiación de baldíos y la financiación de las mismas eran acciones diferenciables que deben ser sancionadas de formas distintas, se decidió escindir la tipificación en dos delitos, siendo aprobados los siguientes textos37: Apropiación ilegal de baldíos de la Financiación de la apropiación ilegal de los Nación baldíos de la Nación El que se apropie, usurpé, use, ocupe, El que promueva, financie, ordene, dirija, o utilice, acumule, o destine baldíos de la suministre medios para la apropiación de baldíos de nación con fines de expansión ilegal de la la nación sin cumplimiento de los requisitos legales frontera agrícola, para ganadería en con fines de expansión ilegal de la frontera agrícola, zonas no permitidas, para acaparamiento para ganadería en zonas no permitidas, para de tierras, para cultivos de uso ilícito, acaparamiento de tierras, para cultivos de uso

exploración y explotación ilícita de ilícito, exploración y explotación ilícita de minerales minerales o para mejora o construcción o para mejora o construcción de infraestructura de infraestructura ilegal, incurrirá en ilegal, incurrirá en prisión de noventa y seis (96) a prisión de sesenta (60) a ciento cuarenta ciento ochenta (180) meses y multa de trescientos 35 Cfr. Gaceta del Congreso 512 de 2020. 36 Cfr. Gaceta del Congreso 513 de 2020. 37 Cfr. Gaceta del Congreso 427 de 2020 y 886 de 2021. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 10 y cuatro (144) meses y multa de ciento (300) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos cuarenta (140) a cincuenta mil (50.000) legales mensuales vigentes, sin perjuicio del salarios mínimos legales mensuales decomiso de los bienes muebles, inmuebles o vigentes. La pena se aumentará de una semovientes encontrados en los baldíos tercera parte a la mitad cuando la ilegalmente apropiados. La pena