PGN - BIENES DEL ESTADO - Los de uso público de que trata el art. 674 del código civil

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra liquidación de Revisión de Impuesto Predial, Sobretasa Aérea Metropolitana y Sobretasa Bomberil IMPUESTO PREDIAL-Definición de sujeto pasivo de este según estatuto de rentas del municipio IMPUESTO PREDIAL-Sujetos pasivos de este según regulación legal DEMANDANTE-No es sujeto pasivo del impuesto predial y sobretasas por el inmueble donde funciona el Aeropuerto Internacional Ernesto Cortissoz. Para esta agencia del Ministerio Público, no es de recibo el reparo de la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia, por cuanto la sociedad AEROPUERTOS DEL CARIBE S.A –ACSA, no es sujeto pasivo del impuesto predial con respecto al aeropuerto Ernesto Cortissoz, que le ha sido entregado en concesión para su administración y explotación económica desde el año 1997 CONCEJO MUNICIPAL-Competencia para fijación de la tarifa del impuesto predial BIENES DEL ESTADO-Los de uso público de que trata el art. 674 del Código Civil están exentos del impuesto predial unificado BIENES DEL ESTADO-Condiciones en los de uso público para ser objeto de gravamen del impuesto predial según sentencia de la Corte Constitucional IMPUESTO PREDIAL-Los predios de la Nación son objeto de este gravamen cuando están en manos de particulares Si bien los predios de la nación no pueden ser gravados en principio, con el Impuesto Predial, el artículo 6 de la Ley 768 de 2002, permitió que fueran objeto de gravamen,

cuando estuviesen en manos de particulares, como ocurre en el presente caso, por ser ACSA el concesionario que administra y explota económicamente el Aeropuerto Ernesto Cortissoz, ubicado en el municipio de Soledad – Atlántico. Pero, en todo caso, se requiere que el concejo los haya gravado en forma expresa. Por lo anterior, acorde con la jurisprudencia citada por la recurrente y el Concepto del Consejo de Estado, según los cuales los aeropuertos se pueden gravar con el impuesto cuando se encuentren en manos de particulares, al no haber sido ejercida dicha atribución por el Concejo Municipal de Soledad, no se encontraba gravado para los años liquidados oficialmente, el aeropuerto Ernesto Cortissoz. Todo lo contrario, estaría cobijado por la exención contemplada en el literal f) del artículo 25 del Acuerdo 41 de 1998. Por lo tanto, considera el Ministerio Público que no están llamados a prosperar los cargos formulados contra la sentencia de primera instancia. Por tal motivo, ACSA S.A. no era sujeto gravable del Impuesto Predial en el municipio de Soldad, para los años liquidados por la Administración local mediante los actos administrativos objeto de estudio. Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada respetuosamente solicita a la Honorable Sala proceder a confirmar la sentencia de 22 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co Expediente 23505 2 Concepto 191 2018-193619

Bogotá D.C., 22 de mayo de 2018 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ Referencia: 08001233100020080057902

Radicado: 23505

Asunto: IMPUESTO PREDIAL

Actor: AEROPUERTOS DEL CARIBE S.A. ACSA Demandado: MUNICIPIO DE SOLEDAD De conformidad con lo dispuesto en los artículos 277, numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 127 y 210 del Código Contencioso Administrativo; 30 del Decreto 262 del 22 de febrero de 2000 y la Resolución 371 del 6 de octubre de 2005 expedida por el Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto dentro del trámite del recurso de apelación en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES 1.- La SOCIEDAD AEROPUERTOS DEL CARIBE S.A., en adelante ACSA, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de la Liquidación de Revisión LS-8050001 de 11 de abril de 2007 y de la Resolución 656-011 del 14 de mayo de 2008, salvo en cuanto revocó el impuesto predial de los años 1997 a 2001; actos por los cuales el Secretario de Hacienda del Municipio de Soledad, liquidó el impuesto predial de los años 2002 a 2006, sobretasa del medio ambiente de los años 1997 a 2006; sobretasa aérea

metropolitana de los años 1997 a 2002 y la sobretasa bomberil del año 2002. A título de restablecimiento del derecho, solicita la sociedad que se declare que ella no debe suma alguna al Municipio de Soledad, por concepto de impuesto predial, sobretasa del medio ambiente, sobretasa aérea metropolitana, ni sobretasa bomberil. Expone que el propietario del inmueble donde funciona el Aeropuerto Ernesto Cortissoz es la Nación – Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil y que, de acuerdo con el artículo 15 del Acuerdo 41 de 1998 del Concejo Municipal de Soledad, el sujeto pasivo del impuesto predial es la propietaria del bien inmueble. Añadió, que el Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia de 25 de abril de 2007 (expediente 2003-01226-00) resolvió que la AEROCIVIL no es sujeto pasivo del impuesto predial, por el inmueble donde funciona el Aeropuerto Ernesto Cortissoz. Expediente 23505 3 2.- El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 22 de septiembre de 2017, declaró la nulidad de los actos demandados y que la sociedad Aeropuertos del Caribe S.A., no es sujeto pasivo del impuesto predial y sobretasas por el inmueble donde funciona el Aeropuerto Internacional Ernesto Cortissoz. La anterior decisión obedeció a las siguientes consideraciones: 2.1.- La sociedad no es sujeto pasivo del impuesto predial y sobretasas para los años 1997 al 2006, por el inmueble donde funciona el Aeropuerto Internacional

Ernesto Cortissoz (referencia catastral 010404100001000 ), toda vez que el hecho de entregar un bien de uso público en concesión, no modifica o extingue su condición de bien de propiedad de la Nación. El artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, el cual no aplica para este caso, dispuso expresamente que son sujetos pasivos de los impuestos territoriales, específicamente del impuesto predial, las personas naturales; las persona jurídicas; las sociedades de hecho; las personas, entidades entes u organismos en quienes se realice el hecho gravado y los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión. El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 que modificó el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, reiteró de manera expresa la regla general que excluye del pago del impuesto predial únicamente a los bienes de uso público, siempre y cuando sobre ellos no se realicen actividades con ánimo de lucro por un particular. Establece además, que son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondiente a puertos aéreos y marítimos. El Consejo de Estado ha concluido que el Fondo Aeronáutico Nacional no podía ser sujeto pasivo del impuesto predial porque no era titular del derecho de domino de los inmuebles ubicados en ese territorio1. Igualmente, la alta Corporación2 precisó que la Aeronáutica Civil, propietaria del inmueble donde funciona el aeropuerto ubicado en la isla de San Andrés, no era

sujeto pasivo del impuesto predial, en razón a su naturaleza jurídica. En sentencia de 24 de octubre de 2013, con ocasión del estudio de legalidad de los actos administrativos que liquidaron el impuesto predial unificado de las vigencias 1998 a 2006 a cargo de la Aeronáutica Civil por las instalaciones donde funciona el Aeropuerto Internacional Ernesto Cortissoz, la sección Cuarta concluyó que ni la Aeronáutica Civil era sujeto pasivo del impuesto predial en el Municipio de Soledad, ni los aeropuertos, como bienes de uso público, eran objeto imponible de dicho tributo en esa jurisdicción territorial. Se indicó que la verdadera razón por la que ni la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas pueden ser sujeto pasivo del impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que administra, más no por su condición de entidades públicas. 1 Sentencia de 24 de febrero de 1994, Sección Cuarta, Expediente 5001 2 Sentencia de 19 de abril de 2007, Sección Cuarta, Expediente 14226, reiterada en sentencias de 8 de mayo de 2008, 28 de mayo de 2009 y 3 de noviembre de 2011, Expedientes 15448, 16685 y 17851 respectivamente. Expediente 23505 4 2.2.- Actualmente, el Consejo de Estado, con fundamento en la interpretación amplia del artículo 61 de la Ley 55 de 1985, incorporado en el artículo 194 del Código de Régimen Municipal, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 1430 de 2010,

modificada por la Ley 1607 de 2012, ha optado por sostener que las propiedades públicas de naturaleza fiscal y aquellos bienes de uso público explotados económicamente por particulares, son sujetos pasivos del impuesto predial, dada la intención del legislador de 1985 y la nueva estructura del Estado. En el presente caso, el Contrato de Concesión para la administración y explotación económica del aeropuerto Ernesto Cortissoz 001-CON-97 fue celebrado el 10 de enero de 1997, por 15 años. El artículo 25 del Acuerdo 041 de 10 de diciembre de 1998, señala como bien exento del impuesto predial, entre otros, los bienes de uso público. El inmueble donde se encuentra ubicado el aeropuerto es un bien de uso público de propiedad de la Nación que pertenece a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, entidad que según la jurisprudencia del Consejo de Estado no es el sujeto pasivo del impuesto predial. De acuerdo con el artículo 32.4 de la Ley 80 de 1993, el contrato de concesión es un mecanismo del que se vale el Estado para el cumplimiento de sus fines, pues mediante el concurso de la inversión privada se le encarga a un particular la prestación de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación de una obra o de un bien a cargo de aquel, a cambio de una contraprestación de contenido económico. El hecho que un bien de uso público sea dado en concesión, no modifica o extingue su condición de bien de propiedad de la Nación.3 Según el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, modificado por la Ley 1607 de 2012,

cuando el bien público sea explotado económicamente por un particular hay lugar al pago del tributo. Sin embargo, los actos demandados reclaman el impuesto predial y sobretasas por los años 1997 a 2006, períodos en los cuales no se habían expedido las Leyes 1430 de 2010 y 1607 de 2012, que no aplican al presente asunto en observancia del principio de irretroactividad de la ley tributaria. Así mismo, tampoco cabe la aplicación de la sentencia de 24 de octubre de 20134, pues la misma se fundamentó en las Leyes 1430 de 2010 y 1607 de 2012. Entonces, se aplicarán las normas vigentes con anterioridad al año 2010. El artículo 194 del Decreto 1333 de 1986 y la Ley 44 de 1990, establecen la exclusión de los bienes de la Nación del impuesto predial, de lo que se tiene que los mismos no pueden ser gravados por los municipios con el impuesto predial. Así mismo, conforme a los artículos 14 y 15 del Acuerdo 41 de 1998 y la Ley 44 de 1990, establecen como sujetos pasivos del impuesto predial a los propietarios y poseedores de los inmuebles en la jurisdicción del municipio de Soledad. El hecho que la sociedad actora explote económicamente el Aeropuerto, no lo enmarca dentro de los sujetos pasivos del impuesto predial. 3 Sentencia C-183 de 2003 4 Expediente 18394 Expediente 23505 5 Así las cosas, se declara la nulidad de los actos demandados.

3.- El municipio de Soledad, mediante apoderada judicial, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 22 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, solicita su revocatoria y que, en su lugar, se denieguen las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: El Aeropuerto Internacional Ernesto Cortissoz, se encuentra en manos de un particular (Aeropuertos del Caribe S.A.), el cual se dedica a la administración y explotación económica del predio donde funciona el citado aeropuerto (por concesión), entonces la sociedad debe pagar todos los impuestos, tasas y contribuciones de conformidad con las normas tributarias vigentes durante la ejecución del contrato. De conformidad con el Concepto 1469 de 5 de diciembre de 2002, emitido por el Consejo de Estado, es viable gravar a los aeropuertos cuando estos se encuentran en manos de los particulares. Teniendo en cuenta lo señalado por el Consejo de Estado, el concesionario AEROPUERTOS DEL CARIBE S.A. – ACSA, es sujeto pasivo del impuesto predial unificado, desde la fecha de ejecución del contrato - año 1997. La Corte Constitucional5 ha consignado que mientras los bienes se encuentren en manos de particulares y ellos los estén aprovechando económicamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado, bien por el vencimiento de los términos señalados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restitución de dichos bienes, en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contraría la Carta Política que el Congreso los considere como

predios objeto de gravamen. En los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el concesionario pagará todos los impuestos, tasas y contribuciones de conformidad con las normas tributarias vigentes durante la ejecución del contrato.

Concluye la entidad apelante: (i) que el impuesto predial recae exclusivamente sobre los bienes inmuebles, indistintamente de quien ostente la calidad de propietario o poseedor de dicho inmueble; (ii) la obligación que tienen los concesionarios de aeropuertos de pagar los impuestos, tasas y contribuciones durante la ejecución del contrato y (iii) que el concesionario AEROPUERTOS DEL CARIBE S.A. - ACSA, es sujeto pasivo del impuesto predial unificado, ya que es un particular que obtiene provecho económico sobre el bien de uso público.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Corresponde a esta Agencia del Ministerio Público emitir su concepto, sobre la legalidad de la Liquidación de Revisión LS-8050001 de 11 de abril de 2007 y de la Resolución 656-011 del 14 de mayo de 2008, actos por los cuales el Secretario de Hacienda del Municipio de Soledad, liquidó el impuesto predial de los años 2002 a 5 Sentencia C-183 de 2003 Expediente 23505 6 2006, sobretasa del medio ambiente de los años 1997 a 2006; sobretasa aérea metropolitana de los años 1997 a 2002 y la sobretasa bomberil del año 2002. Es del caso resolver si la sociedad AEROPUERTOS DEL CARIBE S.A., es o no sujeto pasivo del impuesto predial y de las sobretasas, por los períodos liquidados

oficialmente. Precisado lo anterior, procede la Procuraduría Delegada a emitir concepto en los siguientes términos: Para esta agencia del Ministerio Público, no es de recibo el reparo de la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia, por cuanto la sociedad AEROPUERTOS DEL CARIBE S.A –ACSA, no es sujeto pasivo del impuesto predial con respecto al aeropuerto Ernesto Cortissoz, que le ha sido entregado en concesión para su administración y explotación económica desde el año 1997, por las siguientes consideraciones: 1.- El artículo 6° de la Ley 768 de 2002, concede atribuciones a los concejos distritales en el siguiente sentido: “Los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales: […]

3. Gravar con impuesto predial y complementario las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares. Los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo. El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.” (negrillas fuera de texto) 2.- El artículo 15 del Acuerdo 041 de 19978 (Estatuto de Rentas para el municipio de Soledad) define el sujeto pasivo del impuesto predial unificado como “la persona natural o jurídica, incluidas las entidades públicas propietarias o poseedoras del bien inmueble en la jurisdicción del municipio de Soledad”.

El artículo 25 del citado acuerdo, dentro de los predios exentos, cita en el literal f)

“En consideración a su especial destinación, los bienes de uso público de que trata el Artículo 674 del código civil, estarán exentos del Impuesto Predial Unificado a partir de la fecha de su afectación con tal calidad (63 C.N )”. Pese a que el artículo 6 de la Ley 768 de 2002, le otorgó la atribución legal a los municipios de gravar con el impuesto predial a los predios de la nación cuando se encuentren en manos de particulares, el municipio de Soledad no hizo uso de tal atribución, pues en ningún momento gravó dichos bienes. Inclusive, el Concepto 1469 de 2002, sobre el cual fundamentó la administración municipal sus actos administrativos y ahora su inconformidad en el recurso de alzada, contempla que “la Nación –UAEAC no es sujeto pasivo de los citados tributos y contribuciones respecto de los bienes de uso público de su propiedad, a Expediente 23505 7 menos que dichos bienes se encuentren en manos de particulares y que el respectivo concejo municipal o distrital los haya gravado en forma expresa” (negrillas de la Delegada). Si bien los predios de la nación no pueden ser gravados en principio, con el Impuesto Predial, el artículo 6 de la Ley 768 de 2002, permitió que fueran objeto de gravamen, cuando estuviesen en manos de particulares, como ocurre en el presente caso, por ser ACSA el concesionario que administra y explota económicamente el Aeropuerto Ernesto Cortissoz, ubicado en el municipio de Soledad – Atlántico. Pero, en todo caso, se requiere que el concejo los haya gravado en forma expresa.

Por lo anterior, acorde con la jurisprudencia6 citada por la recurrente y el Concepto del Consejo de Estado7, según los cuales los aeropuertos se pueden gravar con el impuesto cuando se encuentren en manos de particulares, al no haber sido ejercida dicha atribución por el Concejo Municipal de Soledad, no se encontraba gravado para los años liquidados oficialmente, el aeropuerto Ernesto Cortissoz. Todo lo contrario, estaría cobijado por la exención contemplada en el literal f) del artículo 25 del Acuerdo 41 de 1998. Por lo tanto, considera el Ministerio Público que no están llamados a prosperar los cargos formulados contra la sentencia de primera instancia. Por tal motivo, ACSA S.A. no era sujeto gravable del Impuesto Predial en el municipio de Soldad, para los años liquidados por la Administración local mediante los actos administrativos objeto de estudio. Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada respetuosamente solicita a la Honorable Sala proceder a confirmar la sentencia de 22 de septiembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico. De los Señores Consejeros, MAURICIO MICHEL MOLANO CURREA Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado 6 Sentencia C-183 de 2003 7 Concepto 1469 de 2002 Expediente 23505 8