PGN - BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 44 numeral 1º (parcial) de la Ley 734 de 2002 inhabilidad como sanción RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO-Consagración constitucional El fundamento constitucional de la responsabilidad de los funcionarios y la consecuente habilitación para que el legislador regule esta materia, debe construirse a partir de dos planos que, aunque diferenciables, se relacionan entre sí. Desde un primer plano, puramente general, la Constitución establece como eje de las diversas clases de responsabilidad de los funcionarios el principio de legalidad, cuyo contenido se encuentra configurado en el artículo 6º, según el cual los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley “(…) y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Desde esta misma perspectiva, los artículos 122 y 123 superiores establecen, respectivamente, que no habrá empleo público sin funciones detalladas en la ley o el reglamento y que dichos servidores “(…) están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” (negrilla fuera del texto). Bajo esta misma línea argumentativa, el artículo 124 prevé que “(…) [l]a ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” (negrilla fuera del texto). De otra parte, el artículo 293 de la Constitución establece que corresponde al legislador determinar las “(…) calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales,

causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones” (negrilla fuera del texto). De particular relevancia para el estudio del cargo objeto de análisis resultan también las competencias atribuidas por el artículo 150-2º de la Constitución que asigna al Congreso de la República, por medio de ley, la función de “(…) [e[xpedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones”, facultad en virtud de la cual expidió el Código Disciplinario Único; así como el artículo 150-23 que dispone que corresponde al Congreso “(…) [e]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas…”, mandato que implica la imposición de restricciones para el ejercicio de las mismas, entre otras, las inhabilidades e incompatibilidades. RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PÚBLICO–Es función del Procurador regularla Este plano general que otorga amplia facultad al legislador para regular la responsabilidad de los servidores públicos, debe ser el punto de referencia para el análisis de las funciones que, desde un plano específico, están asignadas constitucionalmente al Procurador General de la Nación. En efecto, el artículo 118 precisa tanto las funciones como la estructura del Ministerio Público y determina que a este corresponde, entre otras, “(…) la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”, previsión que debe leerse conjuntamente con la clasificación constitucional de los servidores públicos, en virtud de la

cual tienen esta calidad “(…) los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR PUBLICO-Consideraciones constitucionales La Constitución Política otorgó amplia facultad de configuración legislativa al Congreso de la República para determinar la forma en la cual debe hacerse efectiva la responsabilidad de Procurador General Concepto 5710 los funcionarios en el evento en que incumplan sus deberes funcionales. En consecuencia, y a pesar de que la Constitución en los artículos que se estiman violados, no consagró en forma expresa la facultad del Procurador General de la Nación para inhabilitar servidores públicos, de ello no puede concluirse que el legislador carezca de competencia para la fijación de un régimen de inhabilidades, como consecuencia del desconocimiento de los deberes funcionales asignados a los servidores públicos, pues es claro que, entre otros, el propio artículo 277-1º prevé la imposición de sanciones “conforme a la ley”, lo que indica que en esta materia, de una parte, el legislador goza de una amplia facultad para regular el tema de las sanciones y, de otra, que la existencia de inhabilidades previstas en la Constitución no deviene en una prohibición al legislador para regularlas, pues a éste corresponde “(…) dentro de cierto margen de discrecionalidad, evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos de incompatibilidad o inhabilidad, así como el tiempo durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas”.

DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL-Su sustento se encuentra en la Constitución Así las cosas, es plausible concluir que la destitución e inhabilidad como consecuencia de incurrir en faltas gravísimas a título de dolo o culpa gravísima, contenida en el artículo 44 del CDU, encuentra sustento en las competencias que la propia Constitución le otorgó expresamente al legislador, lo cual es predicable respecto de las diversas clases de inhabilidades, esto, es, en primer lugar, aquellas que se imponen como consecuencia de una sanción, las cuales tienen como efecto directo impedir que la “(…) persona que ya viene vinculada al servicio público continúe en él; y tienen como objetivo primordial lograr la moralización, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos”. Adicionalmente y, en segundo lugar, respecto de las inhabilidades entendidas como aquellas circunstancias prohibitivas anteriores al ejercicio de un cargo determinado, es decir, como “(…) hechos o circunstancias antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo que, si se configuran en su caso en los términos de la respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser elegido o nombrado”. INHABILIDAD-Su inconstitucionalidad no puede fundamentarse en la ausencia de previsión constitucional En segundo lugar, la inconstitucionalidad de una inhabilidad establecida por el legislador no puede fundamentarse, como lo hace el demandante, en su ausencia de previsión constitucional, tal y como lo ha reconocido la propia jurisprudencia de la Corte, pues esta ha entendido que el sistema de inhabilidades es, por regla general, abierto, como efecto directo

de la amplia potestad legislativa, salvo en los casos de sistemas cerrados de inhabilidades, estipulados tanto para el Presidente de la República como para los miembros del Congreso.

Sentencia C-015 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda E.) DESTITUCIÓN E INHABILIDAD GENERAL-Análisis de razonabilidad y proporcionalidad …Pues bien, y para efectos de evaluar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida establecida en el segmento normativo acusado, el Ministerio Público considera que: (i) la previsión de la destitución e inhabilidad como consecuencia de la comisión de faltas disciplinarias, no constituye una ampliación del sistema de inhabilidades e incompatibilidades aplicable al Presidente de la República o a los Congresistas, además de no estar proscrita constitucionalmente como sanción y; (ii) en lugar de resultar irrazonable o desproporcionada,

2 Procurador General Concepto 5710 dicha previsión normativa encuentra respaldo constitucional en fines no solo legítimos, sino importantes, en tanto que busca, entre otras cosas, el cumplimiento de los fines del Estado (art 2º C.P.), el correcto funcionamiento de la Administración Pública (art. 209) y la prevalencia del interés general (art. 1º C.P.). Estas razones son el fundamento en virtud del cual la Corte Constitucional en la Sentencia C-028 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto), -que para este cargo opera como precedente relevante-, declaró la constitucionalidad del inciso 1º del artículo 44 del CDU En consecuencia, esta Vista Fiscal constata que los reparos de constitucionalidad contra el

aparte acusado del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, por violación de los artículos 277-6º y 278-1º carecen de sustento, por cuanto se estructuran a partir de una lectura fragmentada, aislada y asistemática de la Constitución Política que conduce al vaciamiento de las competencias legislativas en materia de la fijación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades. COSA JUZGADA-Existencia respecto del argumento por violación a los artículos 2º y 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos Esta Vista Fiscal estima que, sobre este segundo cargo, existe cosa juzgada constitucional (art. 243 constitucional) y, por lo tanto, la Corte Constitucional debe resolver estarse a lo resuelto en la sentencia C-028 de 2006 (M.P. Humberto Sierra Porto). Esta Jefatura estima que se configuran los requisitos de la cosa juzgada constitucional, lo cual implica que “no es posible volver a ocuparse del tema”, en tanto que hubo un pronunciamiento de exequibilidad por razones de fondo de la misma norma demandada y por idénticos cargos a los que presenta el actor en la presente demanda. CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Obliga al Estado a proveer a las personas recursos judiciales para la protección de sus derechos/RECURSO JUDICIAL-Condiciones La Convención Americana de Derechos Humanos establece, en su artículo 25, la obligación del Estado de proveer a toda persona un recurso judicial efectivo para proteger tanto sus derechos convencionales, como los reconocidos en la legislación interna. Un recurso judicial es efectivo a partir del cumplimiento concurrente de tres condiciones: (i) la previsión de su

existencia en la legislación interna –requisito formal- (ii) su eficacia real para proteger el derecho vulnerado –requisito materialy; (iii) la sustanciación del mismo debe respetar las reglas del debido proceso. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otros casos, como Godínez Cruz v. Honduras, conceptualizó el contenido del artículo 25 de la Convención, afirmando que “(…) los Estados Partes se obligan a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violación de los derechos humanos (art. 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligación general a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (art. 1)”. SANCIÓN DISCIPLINARIA-El derecho colombiano consagra instrumentos de diversa índole para controvertir la decisión que la impone Para el demandante el legislador no previó medio de defensa alguno para cuestionar el acto que impone la inhabilidad y, en consecuencia, dicha omisión supone el desconocimiento del contenido del artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que integra 3 Procurador General Concepto 5710 el bloque de constitucionalidad. Esta Vista Fiscal considera que, en primer lugar, el derecho colombiano consagra instrumentos de diversa índole para controvertir la decisión que impone una sanción disciplinaria, en particular, la destitución e inhabilidad y, en segundo lugar, que dichos medios resultan idóneos en términos de suministrar recursos eficaces para

controvertir la decisión disciplinaria. En suma, el argumento según el cual no existen medios de defensa contra el acto que impone la destitución e inhabilidad en el derecho interno y, por esta circunstancia, se desconoce el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en tanto integrante del bloque de constitucionalidad (art. 93 inc. 1º), carece de sustento, pues es claro que existen medios previstos formalmente y con un importante grado de eficacia material. SANCIÓN DISCIPLINARIA-Control en el CCA anterior y el actual Como punto de partida, tanto el constituyente (art. 237.1 de la Constitución) como el legislador, previeron que el control de esos actos corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por conducto, generalmente, de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual estaba consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Con la expedición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) dicha acción quedó prevista en el artículo 138 en términos muy similares al anterior Código, variando solamente su denominación, pues en el actual estatuto procesal es denominada medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. SANCIÓN DISCIPLINARIA-Medidas cautelares en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho En segundo término, el medio no solo existe formalmente, sino que resulta eficaz desde una perspectiva material, por cuanto: El diseño legislativo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho prevé la existencia de un conjunto de medidas cautelares que pueden ser decretadas a lo largo de

todo el proceso contencioso administrativo. Prueba de la eficacia de dichas medidas se encuentra en el diseño de la medida cautelar de suspensión provisional, pues para su decreto ya no es necesario que el acto objeto del medio de control contraríe de forma grosera, ostensible o de bulto las disposiciones en las cuales se debería fundar, sino que su procedencia está determinada, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, …y la acreditación en forma sumaria del perjuicio que podría causar la ejecución del acto. Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha redefinido el alcance del control judicial ejercido sobre los actos que se expiden en ejercicio del poder disciplinario en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual incluye, por supuesto, a los actos proferidos por la Procuraduría General de la Nación. SANCIÓN DISCIPLINARIA-Procede contra actos disciplinarios en particular Pero el afectado no cuenta solamente con los medios ante el juez de lo contencioso administrativo por conducto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Asimismo, puede hacer uso de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. Y, puede hacerlo, porque la acción de tutela está prevista para la protección de los derechos fundamentales con independencia de la fuente de su vulneración. En efecto, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado una sólida teoría de procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos en general, y contra actos disciplinarios en particular, a partir de la extensión de las hipótesis de procedencia de la acción respecto de

4 Procurador General Concepto 5710 providencias judiciales, al campo de los actos administrativos, bajo la consideración de que tanto en materia de actos de la administración como de providencias judiciales, los defectos se refieren a afectaciones graves al derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) NORMAS SUPRANACIONALES-En caso de acogerse el principio de convencionalidad sería contrario a la Constitución El Ministerio Público advierte que de acogerse el argumento expuesto en la demanda, según el cual debe darse carácter supraconstitucional a los tratados y, en particular, a las sentencias dictadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se presentarían algunas consecuencias contrarias a la Constitución De otra parte, esta Jefatura advierte que, además de lo anterior, aceptar la postura del demandante implicaría poner en tela de juicio algunos artículos de la misma Constitución Política, con lo cual se desconocería su carácter supremo (art. 4 Superior), así como la imposibilidad de juzgar los actos promulgados por el poder constituyente (artículo transitorio 59 de la Constitución). Esto es así por cuanto el demandante le otorga un carácter supraconstitucional a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos López Mendoza v. Venezuela que, a su juicio, le impediría al ordenamiento jurídico colombiano (que incluiría la misma Constitución) facultar a cualquier funcionario estatal que no sea un juez penal, para imponer la sanción de inhabilidad a un servidor público que ha cometido una falta disciplinaria. De acogerse esta idea que aboga por la supraconstitucionalidad de esa

interpretación, se llegaría a un escenario absurdo en el que varias disposiciones constitucionales serían nulas o carecerían de validez porque no sólo la institución de la inhabilidad persigue finalidades enteramente constitucionales, sino porque, además, la misma Carta Política previó que algunas inhabilidades pudieran ser impuestas por autoridades públicas que no fungen como jueces penales, como ocurre, por ejemplo, en los siguientes tres casos: La inhabilidad especial por cuenta de la pérdida de investidura decretada por el Consejo de Estado (arts. 183, 184 y 237.5 constitucionales), cuyo objetivo es “(…) preservar la intangibilidad del Congreso de la República en caso de que uno de sus miembros deba ser investigado con base en circunstancias que puedan conducir a la pérdida del cargo de elección popular” y cuyo efecto es la inhabilidad permanente para acceder nuevamente al cargo de Congresista. Otra disposición de rango constitucional que se vería seriamente afectada bajo la interpretación del actor, es aquella que establece la inhabilidad general para el servidor público que con su conducta dolosa o gravemente culposa, haya dado lugar a que el Estado sea condenado a una reparación patrimonial, siempre y cuando exista sentencia ejecutoriada, que para ese tipo de procesos es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 122 de la Carta Política) Lo propio ocurriría con el control disciplinario interno,… el cual, como es sabido, no se ejerce por una autoridad judicial, sino por las oficinas respectivas ubicadas por regla general en la administración. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS-Su jurisprudencia solo es

un criterio hermenéutico Es más, la Corte Constitucional en diversas sentencias ha afirmado que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos “constituye un criterio hermeneútico [sic] relevante para establecer el sentido de las normas constitucionales sobre derechos humanos”. De ahí que no se pueda concluir, como lo hace la demanda, que la inaplicación de un precedente que el demandante estima aplicable, constituya parámetro de constitucionalidad suficiente para declarar la inexequibilidad de la norma, pues si la 5 Procurador General Concepto 5710 jurisprudencia constitucional ha descartado esta hipótesis respecto de los tratados públicos, con mayor razón esta conclusión es predicable de la jurisprudencia de los órganos que integran el Sistema Interamericano de Derechas Humanos, en particular, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En ese sentido, el demandante pretende la confrontación de la norma acusada con un criterio de interpretación relevante de un Tratado Internacional, que no tiene la potencialidad (por sí solo) de dejar sin efectos una norma jurídica interna, en tanto que no tiene rango constitucional. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este criterio hermenéutico se predica de los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, instrumentos que, a su turno, sí son parámetro constitucional a la luz de los cuales se puede juzgar la constitucionalidad de una norma jurídica. 6 Procurador General Concepto 5710 Bogotá, D.C., 24 de enero de 2014

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44, numeral 1º (parcial) de la Ley 734 de 2002, “por la cual se

expide el Código Disciplinario Único”.

Demandante: NIXON TORRES CARCAMO

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Expediente D-9958 Concepto 5710 Según lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda que, en ejercicio de la acción pública establecida en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1° de la Carta, instauró el ciudadano NIXON TORRES CARCAMO, contra el artículo 44, numeral 1º (parcial) de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”, cuyo texto se transcribe a continuación, subrayando lo demandado: “LEY 734 DE 2002 (febrero 5) Diario Oficial No. 44.708 de 13 de febrero de 2002 Por la cual se expide el Código Disciplinario Unico.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: […] Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las

siguientes sanciones:

1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima […]”.

1. Cuestión previa: estructura del concepto y esquema de resolución de los problemas jurídicos

7 Procurador General

Concepto 5710 Dado que la presente demanda tiene dos cargos distintos dirigidos contra la expresión acusada del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, esta Vista Fiscal estima conveniente pronunciarse de manera separada sobre cada uno de ellos siguiendo, para cada acusación, la estructura que se describe enseguida: (i) planteamientos del demandante; (ii) problema jurídico; y (iii) consideraciones del Ministerio Público sobre el cargo respectivo.

2. Sobre el cargo relativo a la presunta violación de los artículos 277 y 278 de la Constitución 2.1. Planteamientos del demandante El accionante considera que el artículo parcialmente acusado vulnera los artículos 277 y 278 de la Constitución, por dos razones principales: En primera medida, el demandante sostiene que el aparte acusado del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, desconoce el numeral 6º del artículo 277 constitucional por cuanto, en su sentir, a partir de una interpretación literal de esta norma superior, se concluiría que el constituyente no “estipul[ó] que dentro de las funciones del Procurador General de la Nación […] le esté asignada la función de inahibilitar [sic] a quienes desempeñan funciones públicas, como trabajadores y empleados al servicio del Estado [e] incluso [a] los de elección popular”. Como consecuencia de lo anterior, a su juicio el Legislador excedió sus competencias al establecer una sanción que puede ser impuesta por el Procurador General de la Nación que, en su concepto, no se previó expresamente en la Constitución.

En segundo lugar, el actor señala que la disposición parcialmente

demandada contraría el numeral 1º del artículo 278 de la Carta Política, en la medida en que esta norma constitucional únicamente le otorga expresamente al Procurador General de la Nación la facultad de destituir servidores públicos, es decir, no dispone explícitamente que este funcionario tenga también la función de inhabilitar. 8 Procurador General Concepto 5710 2.2. Problema jurídico Corresponde establecer si las expresiones demandadas del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, quebrantan las competencias constitucionalmente atribuidas al Procurador General de la Nación (arts. 277 y 278 constitucionales), en tanto que, de acuerdo con el actor, la Constitución no le dio expresamente al Jefe del Ministerio Público la facultad de sancionar con inhabilidad de carácter general las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima cometidas por un servidor público. 2.3. Consideraciones del Ministerio Público Por su importancia para resolver el problema jurídico planteado el Ministerio Público considera oportuno trascribir los apartes relevantes de las normas constitucionales que el actor estima infringidas: El artículo 277-6º de la Constitución Política asigna al Procurador General de la Nación por sí o por medio de sus delegados o agentes la función de “(…). [e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley” (Resaltado fuera del texto),

mientras que el artículo 278-1º le otorga competencia para “(…)[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su 9 Procurador General Concepto 5710 dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo”. Partiendo del contenido de las normas que el demandante estima violadas por el segmento normativo acusado, esta Vista Fiscal considera que la acusación vertida en la demanda parte de una interpretación asistemática del conjunto de normas constitucionales que otorgan amplia facultad al legislador para regular la responsabilidad de los funcionarios y, por ende, su competencia para establecer la forma en que se hace efectiva la desvinculación del cargo de los servidores públicos. El fundamento constitucional de la responsabilidad de los funcionarios y la consecuente habilitación para que el legislador regule esta materia, debe construirse a partir de dos planos que, aunque diferenciables, se relacionan entre sí. Desde un primer plano, puramente general, la Constitución establece como eje de las diversas clases de responsabilidad de los funcionarios el principio de legalidad, cuyo contenido se encuentra configurado en el artículo 6º,

según el cual los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley “(…) y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Desde esta misma perspectiva, los artículos 122 y 123 superiores establecen, respectivamente, que no habrá empleo público sin funciones detalladas en la ley o el reglamento y que dichos servidores “(…) están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento” (negrilla fuera del texto). Bajo esta misma línea argumentativa, el artículo 124 prevé que “(…) [l]a ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” (negrilla fuera del texto). De otra parte, el artículo 293 de la Constitución establece que corresponde al legislador determinar las “(…) calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión, períodos de sesiones, faltas absolutas o temporales, causas de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto popular para 10 Procurador General Concepto 5710 el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales. La ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su elección y desempeño de funciones” (negrilla fuera del texto). De particular relevancia para el estudio del cargo objeto de análisis resultan también las competencias atribuidas por el artículo 150-2º de la Constitución que asigna al Congreso de la República, por medio de ley, la función de “(…) [e[xpedir códigos en todos los ramos de la legislación y

reformar sus disposiciones”, facultad en virtud de la cual expidió el Código Disciplinario Único; así como el artículo 150-23 que dispone que corresponde al Congreso “(…) [e]xpedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas…”, mandato que implica la imposición de restricciones para el ejercicio de las mismas, entre otras, las inhabilidades e incompatibilidades. Este plano general que otorga amplia facultad al legislador para regular la responsabilidad de los servidores públicos, debe ser el punto de referencia para el análisis de las funciones que, desde un plano específico, están asignadas constitucionalmente al Procurador General de la Nación. En efecto, el artículo 118 precisa tanto las funciones como la estructura del Ministerio Público y determina que a este corresponde, entre otras, “(…) la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”, previsión que debe leerse conjuntamente con la clasificación constitucional de los servidores públicos, en virtud de la cual tienen esta calidad “(…) los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. Del análisis general y específico de las normas constitucionales citadas se deducen las siguientes conclusiones: La Constitución Política otorgó amplia facultad de configuración legislativa al Congreso de la República para determinar la forma en la cual debe hacerse efectiva la responsabilidad de los funcionarios en el evento en que incumplan sus deberes funcionales. En consecuencia, y a pesar de que la Constitución en los artículos que se estiman violados, no consagró en forma expresa la 11

Procurador General Concepto 5710 facultad del Procurador General de la Nación para inhabilitar servidores públicos, de ello no puede concluirse que el legislador carezca de competencia para la fijación de un régimen de inhabilidades, como consecuencia del desconocimiento de los deberes funcionales asignados a los servidores públicos, pues es claro que, entre otros, el propio artículo 277-1º prevé la imposición de sanciones “conforme a la ley”, lo que indica que en esta materia, de una parte, el legislador goza de una amplia facultad para regular el tema de las sanciones y, de otra, que la existencia de inhabilidades previstas en la Constitución no deviene en una prohibición al legislador para regularlas, pues a éste corresponde “(…) dentro de cierto margen de discrecionalidad, evaluar