PGN - BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD - El artículo 356 del código sustantivo del trabajo no

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-El artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo no vulnera la libertad sindical Para esta vista fiscal el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo no vulnera la libertad sindical, reconocida en el artículo 39 y en el Convenio 87 de la OIT —el cual efectivamente se integra a la Constitución por conducto del bloque de constitucionalidad. La demanda parte de una premisa acertada, según la cual el Convenio 87 hace parte del bloque de constitucionalidad y, por ello, es criterio o parámetro relevante para interpretar el alcance de la libertad sindical establecida en el artículo 39 Superior. En efecto, la propia Constitución reconoce la integración de los Convenios de la OIT ratificados por Colombia por dos vías distintas: (i) como convenios integrantes de la legislación interna y, por ende, como normas obligatorias que no requieren de disposiciones concretas con el propósito de incorporar su contenido (CP art 53 inc.3); y (ii) como parte integrante del llamado “bloque de constitucionalidad” (CP art 93), bien en sentido lato o bien en sentido estricto, según la respectiva clasificación jurisprudencial. CONVENIOS INTERNACIONALES-De la OIT no señala que los derechos allí establecidos gocen de intangibilidad La integración al bloque de constitucionalidad —en sentido amplio— del Convenio 87 de la OIT, por conducto de la segunda parte del inciso 1º del artículo 93 de la Constitución,

deriva de dos circunstancias, como son: que dicho convenio no señala que los derechos allí establecidos gocen de intangibilidad, es decir, que no sean susceptibles de limitación en estados de excepción; y que, al tenor del artículo constitucional citado, los contenidos del convenio sirven como criterios relevantes de interpretación complementarios del artículo 39 de la Carta en los juicios de constitucionalidad. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-La disposición acusada se encuentra dentro de la Segunda Parte del Código Sustantivo del Trabajo Es acertada la postura de los demandantes al incluir como parámetro relevante para el análisis de las expresiones contenidas en las normas demandadas el Convenio 87 sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, como también lo es la mención al Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966, en el cual se reconoció, in genere, el derecho a la sindicación. Ahora bien, la disposición acusada se encuentra dentro de la Segunda Parte del Código Sustantivo del Trabajo, que se ocupa de la regulación del derecho colectivo del trabajo. SINDICATOS-Clasificación El Título I se ocupa de regular los sindicatos, dentro de este el capítulo I regula las disposiciones generales sobre los sindicatos, y en particular el artículo 356 se ocupa de la clasificación de los sindicatos. De esta forma, en esta norma se prevén cuatro tipos de estas organizaciones sindicales, como son: (i) el sindicato de empresa que agrupa a aquellos trabajadores de varias profesiones u oficios que prestan sus servicios a una misma empresa; (ii) el sindicato de

Procurador General Concepto industria, relativo e a aquellos trabajadores que si bien no prestan sus servicios a una misma empresa, si tiene como rasgo común que pertenecen a una misma rama de la actividad económica; (iii) los sindicatos gremiales, que son aquellas organizaciones que agrupan personas que tienen una misma profesión u oficio o especialidad, sin que sea necesario que presten sus servicios a una misma empresa; y (iv) el sindicato de oficios varios, el cual agrupa a trabajadores de diferentes profesiones u oficios en casos en los cuales no se llegue a un número mínimo de integrantes para efectos de formar su propio sindicato. SINDICATOS-El artículo acusado indica las clases de sindicatos que pueden organizar los trabajadores Partiendo del contenido específico de la norma acusada, esta jefatura no advierte que allí exista una restricción que limite el núcleo de la libertad sindical. El artículo acusado lo que hace es indicar los tipos o clases de sindicatos que pueden organizar los trabajadores, lo que en forma alguna vulnera el derecho a la libertad de asociación sindical, ya que impone limitaciones al número de sindicatos que pueden existir en una empresa concretamente, como tampoco limita la forma de la estructura sindical. Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el artículo 356 del Código Sustantivo de Trabajo por los cargos aquí analizados. BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia de la Corte Constitucional 2 Procurador General Concepto

Bogotá, D.C., 18 DE NOVIEMBRE DE 2015

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 356

del Código Sustantivo del Trabajo

Demandante: Edwin Palma Egea

Magistrado Ponente: MAURICIO GONZALEZ CUERVO

Expediente D-10940 Concepto Según lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda que, en ejercicio de la acción pública establecida en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1° de la Carta, instauró el ciudadano Edwin Palma Egea contra el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, cuyo texto se transcribe a continuación:

CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO

SEGUNDA PARTE.

DERECHO COLECTIVO DEL TRABAJO.

[…]

TITULO I.

SINDICATOS.

CAPITULO I.

DISPOSICIONES GENERALES

ARTICULO 356. SINDICATOS DE TRABAJADORES. Los sindicatos de trabajadores se clasifican así: a). De empresa, si están formados por individuos de varias profesiones, oficios o especialidades, que prestan sus servicios en una misma empresa, establecimiento o institución; b). De industria o por rama de actividad económica, si están formados por individuos que prestan sus servicios en varias empresas de la misma industria o rama de actividad económica; c). Gremiales, si están formados por individuos de una misma profesión, oficio o especialidad, d). De oficios varios, si están formados por trabajadores de diversas profesiones, disímiles o inconexas. Estos últimos sólo pueden formarse en los

lugares donde no haya trabajadores de una misma actividad, profesión u oficio en número mínimo requerido para formar uno gremial, y solo mientras subsista esta circunstancia. 3 Procurador General Concepto

1. Planteamientos de la demanda Para el demandante la disposición acusada es contraria a la libertad sindical (art. 39 C.P.) y al Convenio 87 de la OIT, el cual se integra al bloque de constitucionalidad por conducto de los artículos 53 y 93 de la

Constitución Política. Como justificación de lo anterior, en la demanda se parte de advertir la pertenencia del Convenio 87 de la OIT al bloque de constitucionalidad, especialmente de conformidad con lo señalado por la la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y particularmente en la Sentencia SU-555 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Sobre esta base, en primera medida afirma el actor que el artículo 39 de la Constitución establece que la constitución de sindicatos u asociaciones debe hacerse sin intervención del Estado, razón por la cual la norma demandada “viola normas superiores y permite la intervención del Estado a través del legislativo y del judicial quienes conforme a ello pueden pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de los sindicatos y de las clases de trabajadores que agrupan”. Así, para explicar la violación del Convenio 87 de la OIT, el actor explica que el artículo 2° de este instrumento establece que los trabajadores y los empleadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, de lo cual concluye que “[e]l artículo 356 del CS del T viola directamente el convenio 87 de la OIT porque limita la creación de

sindicatos de forma libre pues solo permite fundar sindicatos de los que establece esa norma demandada”, en el sentido de que el artículo sujeto a examen clasifica los tipos de sindicatos y los trabajadores que hacen parte de ellos. 4 Procurador General Concepto Respecto de los límites a la libertad sindical, el accionante estima que la restricción impuesta por el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo no está justificada pues no tiene ninguna relación con la seguridad nacional, la moralidad pública, los derechos o los deberes ajenos.

2. Problema jurídico De conformidad con la demanda aquí resumida, esta jefatura considera que el problema jurídico a resolver en el presente caso es si el legislador vulneró el núcleo de la libertad sindical (art. 19, 53 y 93 C.P.) al expedir el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo, en donde se establece la clasificación de los sindicatos.

3. Análisis constitucional Para esta vista fiscal el artículo 356 del Código Sustantivo del Trabajo no vulnera la libertad sindical, reconocida en el artículo 39 y en el Convenio 87 de la OIT —el cual efectivamente se integra a la Constitución por conducto del bloque de constitucionalidad— por las siguientes razones: La demanda parte de una premisa acertada, según la cual el Convenio 87 hace parte del bloque de constitucionalidad y, por ello, es criterio o parámetro relevante para interpretar el alcance de la libertad sindical establecida en el artículo 39 Superior. En efecto, la propia Constitución reconoce la integración de los Convenios de la OIT ratificados por

Colombia por dos vías distintas: (i) como convenios integrantes de la legislación interna y, por ende, como normas obligatorias que no requieren de disposiciones concretas con el propósito de incorporar su contenido (CP art 53 inc.3); y (ii) como como parte integrante del llamado “bloque de constitucionalidad” (CP art 93), bien en sentido lato o bien en sentido estricto, según la respectiva clasificación jurisprudencial.

5 Procurador General Concepto Así, la integración al bloque de constitucionalidad —en sentido amplio— del Convenio 87 de la OIT, por conducto de la segunda parte del inciso 1º del artículo 93 de la Constitución, deriva de dos circunstancias, como son: que dicho convenio no señala que los derechos allí establecidos gocen de intangibilidad, es decir, que no sean susceptibles de limitación en estados de excepción; y que, al tenor del artículo constitucional citado, los contenidos del convenio sirven como criterios relevantes de interpretación complementarios del artículo 39 de la Carta en los juicios de constitucionalidad. Y es que sobre la integración normativa al bloque de constitucionalidad del convenio bajo estudio, la Corte Constitucional ya precisión en la

Sentencia C-401 de 2005 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) lo siguiente: La opinión de que los convenios internacionales que tienen que ver con el derecho al trabajo quedarían por fuera del bloque de constitucionalidad porque en los Convenios de la OIT no hay mención expresa de que queda prohibida su limitación en los estados de excepción y porque su prevalencia

es en el orden interno (inciso 1° artículo 93 de la Constitución Política), es una opinión que se cae de su peso si se considera que el bloque de constitucional se fundamenta en los dos incisos del artículo 93, el segundo de los cuales dice: “Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia”, lo cual significa que es en virtud del inciso 2° del artículo 93 que los Convenios 87 y 98 de la OIT hacen parte del bloque de constitucionalidad. Así las cosas, es acertada la postura de los demandantes al incluir como parámetro relevante para el análisis de las expresiones contenidas en las normas demandadas el Convenio 87 sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, como también lo es la mención al Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966, en el cual se reconoció, in genere, el derecho a la sindicación. Ahora bien, la disposición acusada se encuentra dentro de la Segunda Parte del Código Sustantivo del Trabajo, que se ocupa de la regulación del derecho colectivo del trabajo. 6 Procurador General Concepto En efecto, el Título I se ocupa de regular los sindicatos, dentro de este el capítulo I regula las disposiciones generales sobre los sindicatos, y en particular el artículo 356 se ocupa de la clasificación de los sindicatos. De esta forma, en esta norma se prevén cuatro tipos de estas organizaciones sindicales, como son: (i) el sindicato de empresa que agrupa a aquellos trabajadores de varias profesiones u oficios que prestan

sus servicios a una misma empresa; (ii) el sindicato de industria, relativo e a aquellos trabajadores que si bien no prestan sus servicios a una misma empresa, si tiene como rasgo común que pertenecen a una misma rama de la actividad económica; (iii) los sindicatos gremiales, que son aquellas organizaciones que agrupan personas que tienen una misma profesión u oficio o especialidad, sin que sea necesario que presten sus servicios a una misma empresa; y (iv) el sindicato de oficios varios, el cual agrupa a trabajadores de diferentes profesiones u oficios en casos en los cuales no se llegue a un número mínimo de integrantes para efectos de formar su propio sindicato. Mientras que, por su parte, el artículo 39 superior prohíbe la injerencia o intervención del Estado en el derecho fundamental a la libertad sindical, que, entre otras1, incluye las siguientes prerrogativas: (i) Todos los trabajadores, sin discriminación alguna, tienen el derecho de organizarse, dentro del marco legal y constitucional, bien como sindicatos o bien como asociaciones para la defensa de sus intereses. En este mismo sentido, la prohibición de injerencia incluye que la existencia de la asociación u organización no depende del reconocimiento de alguno de los órganos estatales a los cuales se haya asignado dicha función, de ahí que la Constitución establece que el reconocimiento jurídico, no su existencia, se produce con la simple inscripción del acta de conformidad con el contenido del artículo antedicho y en concordancia con lo dispuesto el 1 Sobre los componentes estructurales del derecho a la libertad sindical resulta relevante la construcción efectuada por la Corte en la Sentencia C-797 de 2000 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).

7 Procurador General Concepto artículo 2 del Convenio de la OIT; (ii) La garantía de prohibición según la cual tanto la suspensión como la cancelación de la personería jurídica de determinada organización o asociación no puede adelantarse por autoridades administrativas, sino exclusivamente por una autoridad judicial, en armonía con lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio 87 de la OIT; y (iii) La prohibición genérica de expedir medidas tendientes a limitar el derecho de asociación sindical o a entorpecer su ejercicio concreto, en concordancia con lo dispuesto en artículo 2 y en el numeral 2° del artículo 8° de la Convención ya mencionada de la OIT. Pues bien, partiendo del contenido específico de la norma acusada, esta jefatura no advierte que allí exista una restricción que limite el núcleo de la libertad sindical, por varias razones. En primer lugar, porque la libertad de asociación no supone una libertad absoluta que inhiba al legislador de imponer límites a esta libertad. En efecto, la propia Constitución, en el ya mencionado artículo 39, establece expresamente que “[l]os sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos”. Y, precisamente en este sentido, el legislador realizó una clasificación de las organizaciones sindicales toda vez que: (a) la clasificación de las organizaciones sindicales prevista en el artículo 356 no implica una injerencia indebida en la existencia de la asociación u organización, ya que la tipología allí prevista no implica limitación alguna para su existencia; (b) esa disposición

tampoco autoriza la suspensión o cancelación de los sindicatos por parte de una autoridad administrativa; y (c) aquella norma únicamente establece el tipo o clase de sindicato, pero de ninguna manera limita el número de sindicatos que se pueden crear o las formas de afiliación o estructura de la organización. 8 Procurador General Concepto Ahora bien, y respecto del análisis del Convenio 87 como parámetro de interpretación relevante del artículo 39, en todo caso debe tenerse en cuenta que este establece que “[l]os trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas” [subrayas fuera del texto). Y tal y como lo ha manifestado el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) — en tanto organismo de control del Convenio 872—, tal expresión, “que estimen convenientes”, no se refiere al tipo, clase o naturaleza del sindicato que los trabajadores puedan establecer, como equivocadamente lo afirma el accionante, sino al pluralismo sindical, esto es, al número de sindicatos que se pueden crear, así como a la libertad de elección de la estructura sindical, es decir, a la libertad de que gozan los trabajadores para elegir la composición de los mismos. En este sentido, al respecto ha señalado el Comité de Libertad Sindical3: ‘Unidad y pluralismo sindical’ “315. El derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes implica, en particular, la posibilidad efectiva de crear –

si los trabajadores así lo desean – más de una organización de trabajadores por empresa.

316. Una disposición legal que no autoriza la constitución de un segundo sindicato en una empresa, no es conforme al artículo 2 del Convenio núm. 87, que garantiza a los trabajadores el derecho de constituir sin autorización previa las organizaciones que estimen convenientes así como el de afiliarse a ellas.

[…]

318. El comité ha señalado que la Conferencia Internacional del Trabajo, al hacer figurar en el Convenio núm. 87 la expresión “organizaciones que estimen convenientes”, entendió tener en cuenta el hecho de que en cierto 2 Vale decir que, si bien, la fuerza jurídica de las recomendaciones de este Comité deriva de la expedición de recomendaciones a un Estado en particular, razón por la cual solo resultan obligatorias para el Estado receptor de la misma, no es menos cierto que éstas tienen valor indicativo respecto de ciertas cláusulas de los Convenios, como es, entre otros, el Convenio 87. 3 Cfr. Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical-Quinta edición (revisada), 2006.

9 Procurador General Concepto número de países existen varias organizaciones de empleadores y de trabajadores y los interesados pueden elegir pertenecer a una o a otra de ellas, por razones de orden profesional, religioso, político, sin pronunciarse por ello sobre la cuestión de saber si, para los trabajadores y los empleadores, la unidad en la organización sindical es o no preferible al pluralismo sindical. Pero la Conferencia entendía también consagrar el derecho de todo grupo de trabajadores (o de empleadores) a constituir una organización fuera de la

organización ya existente, si considera preferible esta solución para la defensa de sus intereses materiales o morales. […]

328. Una disposición que permite denegar la solicitud de registro a un sindicato por existir otro ya registrado que es considerado como suficientemente representativo de los intereses que el sindicato postulante se propone defender, tiene por consecuencia que en ciertos casos se puede negar a los trabajadores el derecho de afiliarse a la organización que estimen conveniente, en violación de los principios de la libertad sindical”. (Subraya fuera de texto). […] Libertad de elección de la estructura sindical

333. El libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implicaba la libre determinación de la estructura y la composición de esto sindicatos.

334. Los trabajadores deberían poder decidir si prefieren formar, en el primer nivel, un sindicato de empresa u otra forma de agrupamiento a la base, tal como sindicato de industria o de oficio.

335. En virtud del artículo 2 del Convenio núm. 87, los trabajadores tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, incluidas las organizaciones que agrupen trabajadores de centros de trabajo y localidades diferentes”.

Posición que, por tanto, refuerza la constitucionalidad de la norma examinada toda vez que, se reitera, el artículo acusado lo que hace es indicar los tipos o clases de sindicatos que pueden organizar los trabajadores, lo que en forma alguna vulnera el derecho a la libertad de asociación sindical, ya que impone limitaciones al número de sindicatos que pueden existir en una empresa concretamente, como tampoco limita la

forma de la estructura sindical. 10 Procurador General Concepto

4. Conclusión Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público solicita a la Corte que declare EXEQUIBLE el artículo 356 del Código Sustantivo de Trabajo por los cargos aquí analizados.

De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación ABG/Dym 11