PGN - BUENA FE - A servidores públicos

Procurador General Bogotá, D.C., marzo 3 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el artículo 636

del Código Civil.

Demandante: LEONARDO ENRIQUE CARVAJALINO

RODRÍGUEZ

Magistrado Sustanciador: Dr. ÁLVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D–5569 Concepto No. 3769 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242 numeral 2 y 278 numeral 5 de la Constitución Política, se procede a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40 numeral 6 y 242 numeral 1 de la Carta, instauró el ciudadano LEONARDO ENRIQUE CARVAJALINO RODRÍGUEZ contra el primer inciso del artículo 636 del Código Civil, referente a la aprobación de los reglamentos o estatutos de las corporaciones por el poder ejecutivo, cuando no resulten contrarios al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres.

1. Planteamientos de la demanda 1.1. El ciudadano Carvajalino Rodríguez afirma que la aprobación de los reglamentos o estatutos de las corporaciones por la rama ejecutiva del poder público, vulnera la buena fe al partirse de la presunción de que las personas jurídicas los elaboran contrariando el orden público y las leyes.

Lo anterior, por considerar que se impone a los administrados una carga excesiva e inútil cuando se parte de la creencia de que su actuar es conforme al interés

general establecido en la Constitución y la ley. Procurador General 1.2. Viola la libertad de asociación por invadir el Estado irrazonablemente una órbita exclusiva del individuo, por considerar que tal requisito, por ser formal, interfiere desproporcionadamente la libertad de asociación. 1.3. Lesiona el principio de eficacia administrativa porque se presenta una duplicidad de funciones iguales entre la aprobación de estatutos por el ejecutivo y su inscripción en las cámaras de comercio, lo que va en contra de la reducción de requisitos formales para que las personas puedan organizarse, al considerar que además de la vigilancia de los requisitos de forma por parte de las cámaras de comercio para la inscripción de estatutos y la aprobación de los mismos por el Ejecutivo crea una obligación innecesaria a los particulares que quieren asociarse. 1.4. La aprobación de los reglamentos o estatutos de las corporaciones por la rama ejecutiva del poder público cuando no son contrarios a las “buenas costumbres”, vulnera el principio de legalidad, debido a la ambigüedad de tal concepto que deja en manos de la apreciación subjetiva de las autoridades administrativas el derecho de asociación, quienes lo pueden limitar o hacer nugatorio sin referente objetivo alguno, toda vez que los valores que se enmarcan dentro del concepto de buenas costumbres están lejos de ser universales y de ser verificados por criterios objetivos.

2. Problema jurídico

Corresponde al Ministerio Público determinar: Procurador General 2.1. Si la aprobación de los reglamentos o estatutos de las corporaciones por la

rama ejecutiva del poder público, vulnera la buena fe, al partirse de la presunción de que las personas jurídicas los elaboran contrariando el orden público y las buenas costumbres. 2.2. Si la aprobación que se exige en la norma acusada desconoce la libertad de asociación por invadir el Estado irrazonablemente una órbita exclusiva del individuo. 2.3. Si el principio de eficacia administrativa resulta desconocido al exigirse la aprobación de los estatutos por el Ejecutivo y su inscripción en las Cámaras de Comercio. 2.4. Si la aprobación de la los reglamentos o estatutos de las corporaciones por la rama ejecutiva del poder público cuando no resulten contrarios a las “buenas costumbres”, vulnera el principio de legalidad debido a la ambigüedad de tal concepto que deja en manos de quien tenga que aprobarlos el derecho de asociación. Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Configuración legislativa del derecho de asociación de las corporaciones en cuanto a la aprobación de sus estatutos en función de la preservación del régimen normativo y el orden público 3.1. Se analizará el entorno constitucional y la naturaleza de las corporaciones para resolver un problema de vulneración de la buena fe, la libertad de asociación, Procurador General la eficacia administrativa y de legalidad, en relación con la aprobación de los reglamentos o estatutos por parte de la rama ejecutiva del poder público si tales no contienen nada contrario al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres, para lo cual se tomará como referente lo analizado por la Corte en la

sentencia C-265 de 1994 acerca del derecho de asociación. 3.2. Constitucionalmente del régimen de libertades se desprende el derecho de asociación, en donde las personas jurídicas se rigen por la voluntad de sus integrantes en su conformación, dirección y desvinculación societaria, de acuerdo con objetivos comunes de congregación. Según los objetivos y finalidades de las asociaciones, la Constitución establece diferentes tipos según el interés superior reconocido, tales como los colegios profesionales, las organizaciones sindicales, los partidos políticos, las cooperativas, las asociaciones de vivienda, etc. En relación con el derecho de asociación consagrado en el artículo 38 de la Carta, éste hace alusión a las agrupaciones de personas que no tienen fines lucrativos, en donde no se persiguen fines económicos y su contenido no es esencialmente patrimonial, sino que responden a una consecuencia y proyección orgánica de las libertades de pensamiento, de expresión y de reunión de las personas, y se constituyen en la base de la organización civil y en prerrequisito de los derechos de participación política. 3.3. Este derecho fundamental es objeto de regulaciones especiales, las cuales deben ser de desarrollo restrictivo en cuanto a las posibilidades de intervención estatal con el fin de garantizar la convivencia pacífica mediante el respeto del pluralismo y de la dignidad humana dentro de un marco jurídico, democrático y participativo (preámbulo y artículo 1 constitucionales), lo cual implica estrictamente que los particulares en ejercicio de su derecho de asociación sólo son responsables por infringir la Constitución y las leyes. Procurador General Lo anterior significa, por ejemplo, que las asociaciones no pueden ser restringidas

por motivos de conveniencia como si puede ocurrir con las sociedades comerciales. En ese sentido, sólo caben las restricciones que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. Es la interpretación de recibo de acuerdo con el derecho internacional de los derechos humanos vigente en Colombia (artículo 93 Constitución Política), puesto que así lo establecen la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en sus artículos 16 y 22, respectivamente. La Corte Constitucional, ha dicho que: “(…) la Constitución está fundada en el pluralismo y en el reconocimiento de la dignidad y las libertades de pensamiento, expresión y asociación de las personas. Por ello no es admisible ninguna forma de dirigismo de tipo ético o político de parte del Estado, por cuanto ello sería contrario a la esencia misma del constitucionalismo liberal y democrático. En efecto, si las personas son fines valiosos en si mismos, no puede el Estado imponerles modelos particulares de virtud o limitar injustificadamente su libertad de pensamiento o de expresión.” (Sentencia C-265 de 1994). Lo analizado permite establecer que es viable la intervención del Estado en relación con el derecho de asociación con un carácter muy restringido, lo que en materia legislativa significa regulaciones que permitan la más amplia participación ciudadana en este sentido, aceptándose sólo las restricciones que sean necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los

derechos y libertades de los demás. 3.4. Las corporaciones son personas jurídicas sin ánimo de lucro, las cuales están formadas por una reunión de individuos cuyo objeto es el bienestar de los Procurador General asociados, bien sea físico, intelectual o moral. Esta figura legal es una expresión propia del derecho de asociación, por lo que resulta ajustado al orden vigente su intervención estatal con el carácter restrictivo indicado, con el fin de no coartar los derechos de pensamiento, expresión y reunión propios de una sociedad democrática fundada en el respeto de la dignidad humana. De igual manera, el límite máximo de aceptación institucional de la existencia y funcionamiento de las corporaciones está dado por la preservación del interés general y el bien común. En ese contexto el legislador concibió la aprobación de sus estatutos o reglamentos por parte del poder ejecutivo de la Unión, quien debe aprobarlos sin cortapisa ninguna si no tuvieren nada contrario al orden público, a las leyes o a las buenas costumbres. Tal intervención policiva administrativa resulta ajustada al orden constitucional en lo que tiene que ver con el control del orden público y el orden normativo vigente, mas no así en relación con las buenas costumbres como se analizará más adelante, bajo el entendido que las restricciones estatutarias sólo sean las necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. Pueden existir normas que si bien están ajustadas al orden constitucional vigente, su aplicación indiscriminada en relación con el control estatutario de las

corporaciones puede constituir barreras de acceso al ejercicio del derecho de asociación que les asiste a tales entidades sin ánimo de lucro. El control estatutario se justifica en la medida en que las corporaciones persiguen fines que trascienden lo particular para realizar actividades de interés general o de bien común. En ese sentido, sus patrimonios y recursos no son de carácter privado sino que tienen destinación cuasipública (artículos 637 y 649 Código Civil), la cual se mantiene después de la liquidación de tales entes. A su vez, se les Procurador General concede beneficios tributarios para estimular la asociación y reconocimiento superior para el apoyo de los fines estatales (artículo 355 constitucional). También resulta más conveniente al derecho de asociación que las corporaciones se den sus propios estatutos y éstos sean objeto de control previo restringido, que el legislador desarrolle extensos marcos para regular la infinidad de actividades que pueden desarrollar tales personas jurídicas, porque el grado de intervención sobre tal derecho fundamental puede resultar excesivo. 3.5. Contrario a lo que interpreta el demandante Carvajalino Rodríguez, la supresión del reconocimiento de personería jurídica obedece al contexto constitucional vigente para el derecho de asociación, en el cual las entidades privadas sin ánimo de lucro no requieren acto alguno del ejecutivo para su existencia, sino que se forman con el solo registro de su constitución en las cámaras de comercio, lo cual no involucra obligatoriamente trámite estatutario alguno per se (artículo 40 Decreto 2150 de 1995). El legislador en el artículo 42 de la misma norma antitrámites establece la

obligación para las entidades sin ánimo de lucro, incluidas las corporaciones, de inscribir los estatutos y sus reformas en las cámaras de comercio correspondientes, lo cual se hace para garantizar el principio de publicidad, sin perjuicio de la labor policiva administrativa previa de su aprobación en función de la preservación del orden público (artículo 189 numeral 4 Constitución Política). Lo indicado protege el principio de publicidad y la participación ciudadana en las decisiones que los afectan, en cuanto que el segundo inciso del artículo 636 del Código Civil permite la participación de los terceros interesados tanto en la aprobación administrativa, para que se corrijan las disposiciones que los llegare a perjudicar, como en la instancia judicial para reclamar por la responsabilidad civil extracontractual que de la aplicación de los estatutos se desprenda. Procurador General Lo analizado permite demostrar que no se lesiona el principio de eficacia administrativa porque no se presenta una duplicidad de funciones iguales entre la aprobación de estatutos por el ejecutivo y su inscripción en las cámaras de comercio, por ser requisitos de fondo y no puramente formales que obedecen a fines constitucionales diferentes pero complementarios. 3.6. De lo expuesto, también se puede colegir que la revisión previa estatutaria de las corporaciones no vulnera la buena fe, por ser un control policivo que obedece a fines constitucionales definidos de carácter racional y proporcional relacionados con la existencia del Estado o la convivencia de la sociedad. La presunción de buena fe de la administración frente a los ciudadanos se concreta en la atención debida a los trámites y peticiones que éstos realizan ante aquella, quien debe atenderlos sin limitación alguna.

De igual manera, dicho principio, entendido desde el punto de vista objetivo como la conciencia de proceder con lealtad en las relaciones jurídicas, conlleva el deber mutuo de efectuar las revisiones pertinentes del marco jurídico aplicable al asunto concreto. Para la administración pública su comportamiento ajustado a la buena fe se materializa mediante la atención de los derechos de petición sin obstrucción alguna (artículo 23 Constitución Política), y su trámite de acuerdo con los principios de la función pública. La responsabilidad y eficacia administrativas les obligan a los servidores públicos a comportarse con buena fe objetiva, ciñendo sus conductas a la legalidad imperante, lo cual implica las comprobaciones pertinentes de los requisitos exigidos para atender de fondo debidamente las peticiones formuladas. Lo anterior se aplica con mayor rigor para el ejercicio de derechos o actividades reglamentados de manera general, a los cuales las autoridades no pueden exigirles requisitos adicionales (artículo 84 constitucional). El trámite de aprobación de los estatutos de las corporaciones se ajusta plenamente al contexto de buena fe objetiva antes expresado, en cuanto que se exige su elaboración ajustada al orden vigente, especialmente respetando el orden Procurador General público, y obligando a las autoridades pertinentes a otorgar la aprobación solicitada si se ajusta a los requisitos establecidos. 3.7. En cuanto a una presunta violación de la libertad de asociación por invasión irrazonable del Estado de una órbita exclusiva del individuo, se observa que las razones constitucionales que justifican la aprobación estatutaria trascienden el ámbito privado para tener incidencia en el interés general o en el bien común,

especialmente en lo atinente a la conservación del orden público.

4. El criterio de las buenas costumbres para el reconocimiento de derechos como contrario al principio de legalidad que preserve el trato igual e imparcial en las relaciones sociales 4.1. Una de las características preponderantes del debido proceso en las actuaciones judiciales o administrativas, es que debe adelantarse conforme a leyes preexistentes. La ley se caracteriza por ser general, impersonal y abstracta, lo que lleva implícita la seguridad jurídica que debe primar en las relaciones sociales, las que a su vez, deben regirse por reglas claras y concretas que protejan los derechos subjetivos. Por esa razón es que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley. 4.2. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-567 de 2000, concluyó que negar la inscripción de los sindicatos en los registros administrativos porque sus estatutos eran contrarios a las buenas costumbres, vulneraba la Carta por ser un requisito ambiguo y por desconocer el pluralismo y la autonomía moral de las personas para pensar, expresarse y asociarse, al depender la inscripción aludida de la calificación subjetiva del funcionario de turno, según su estimación personal de las buenas costumbres.

Lo anterior se comprende mejor si se tiene en cuenta que en Colombia es valor fundamental de la convivencia pacífica el pluralismo, por lo que se proscribe toda forma de dirigismo ético, político o intelectual y cualquier posición discriminatoria (sentencia C-265 de 1994). Procurador General 0 La aprobación de los reglamentos o los estatutos de las corporaciones cuando no

contrarien las buenas costumbres, coarta el derecho de asociación por su ambigüedad y por dejar en manos de los funcionarios de turno, sin marco alguno, la estimación de las buenas costumbres, por lo que se solicitará que se declare su inconstitucionalidad.

5. Conclusión Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional hacer los siguientes pronunciamientos: 5.1. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o las buenas costumbres”, contenida en el artículo 636 del Código Civil. 5.2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “Los reglamentos o estatutos de las corporaciones, que fueren formados por ellas mismas, serán sometidos a la aprobación del poder ejecutivo de la Unión, quien se la concederá si no tuvieren nada contrario al orden público, a las leyes”, contenida en el artículo 636 del Código Civil, bajo el entendido que las restricciones estatutarias sólo sean las necesarias en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/JDCB