PGN - Concepto 084 2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 084 2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Responsabilidad del Consejo Nacional Electoral por perjuicios dada la presunta falla del servicio por revocarse candidatura de Representante a la Cámara por Departamento de Sucre para elecciones de marzo del 2018
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Tiene su fundamento en el art. 90 de la Constitución Política
DAÑO ANTIJURÍDICO-Como primer elemento de la responsabilidad según sentencia del Consejo de Estado
DEMANDANTE-Tiene la carga de probar la existencia del daño, del perjuicio y de su monto, según regulación legal
DEMANDANTE-No resultó elegida como consecuencia de decisiones que adoptó el Consejo Nacional Electoral/DAÑO ANTIJURÍDICO-No fue demostrado en el sub examine dado que no fue real/CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-La curul a la que se aspiraba no se perdió por sus decisiones sino por falta de votos para lograr obtenerla
En el caso bajo estudio, si bien es cierto la demandante, no fue electa, congresista, tal resultado no puede imputarse a lo decidido por el Consejo Nacional Electoral, al suspender su inscripción como candidata, al Congreso de la República. Tal resultado es consecuencia de no alcanzar los votos mínimos requeridos para acceder a la curul. Está acreditado que la demandante participó como candidata en los comicios de marzo 11 de 2018. Esto, por cuanto, el CNE cumplió lo ordenado por el juez de tutela. Ante estas circunstancias se deduce que la hoy demandante, no resultó elegida como consecuencia de las decisiones que adoptó el CNE, por el contrario, la entidad demandada permitió su participación en la contienda electoral.
Tampoco se demostró que, por culpa de los trámites adelantados ante el CNE, la candidata haya perdido electores y esto provocó su no elección a la cámara baja del Congreso de la República. En este orden de ideas, el daño antijuridico solicitado en indemnización en el caso es aparente no es real, porque la curul a la cual aspiraba, se perdió no por las decisiones del Consejo Nacional Electoral, sino por la falta de votos suficientes para obtener la curul.
PROCURADURÍA DELEGADA CON FUNCIONES MIXTAS 6 PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA
CONCEPTO N° 084 /2025
Bogotá D. C., 3 de julio de 2025
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente, doctor NICOLAS YEPES CORRALES
E. S. D.
Radicación: 25000-2336-000-2020-00184-01 (72939)
Demandante: Karina Espinosa Oliver
Demandado: Consejo Nacional Electoral
Referencia: Acción de Reparación Directa
El Ministerio Público presenta concepto dentro del expediente de la referencia. En esta oportunidad solicita confirmar la sentencia recurrida de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación.
- 1. ANTECEDENTES
1.1. Demanda: El 09 de julio de 2020, Karina Espinosa Oliver, interpuso demanda de reparación directa contra del Consejo Nacional Electoral y solicitó
- 1. ANTECEDENTES
1.1. Demanda: El 09 de julio de 2020, Karina Espinosa Oliver, interpuso demanda de reparación directa contra del Consejo Nacional Electoral y solicitó
PRIMERA: Se declare que el Consejo Nacional Electoral CNE, es administrativamente responsable, de los daños y perjuicios ocasionados por la expedición de las Resoluciones 0258 del 09 de febrero de 2018 y 651 de 2018 dentro del proceso administrativo No 0870 de 2018, mediante las cuales se decidió revocar la inscripción de la candidatura a la Cámara de Representantes por el Departamento de Sucre de la Dra. KARINA ESPINOSA OLIVER.
SEGUNDA: Condenar al Consejo Nacional Electoral CNE, a pagar a cada uno de los demandantes, el equivalente en pesos de las siguientes cantidades de Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, a la fecha de la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia o del auto que apruebe la conciliación ante el Tribunal Administrativo: -Para KARINA ESPINOSA OLIVER, CIEN (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, en su calidad de candidata a la Cámara de Representantes y principal perjudicada. -Para SANTIAGO EMEL ALCALA MUGNO, CIEN (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, en su calidad de esposo y Gerente de campaña. -Para LUCIANA MARIA ALCALA ESPINOSA, SANTIAGO GABRIEL ALCALA ESPINOSA y JUAN PABLO ALCALA ESPINOSA, para cada uno de ellos CIEN (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, en su calidad de hijos de la candidata. -Para GLORIA ISABEL OLIVER MORENO y GABRIEL ANTONIO ESPINOSO ARRIETA, para cada uno de ellos CIEN (100) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, en su calidad de padre y madre de la candidata. -Para HECTOR OLIMPO ESPINOSA OLIVER y GABRIEL ANTONIO ESPINOSA OLIVER, OCHENTA (80) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, en su calidad de hermanos de la candidata.
TERCERA: Que se condene al Consejo Nacional Electoral CNE-, a pagar los perjuicios materiales sufridos por la señora KARINA ESPINOSA OLIVER, la suma TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS $300.000.000,oo con ocasión de la contratación de apoderados para llevar a cabo su defensa ante el proceso del CNE.
CUARTA: Que se condene al Consejo Nacional Electoral CNE, a pagar el lucro cesante por los salarios que la señora KARINA ESPINOSA OLIVER, dejó de percibir como Representante a la Cámara, los cuales ascienden a la suma de MIL DOSCIENTOS MILLONES DE PESOS $1.200.000.000,oo.
Afirmó que Karina Espinosa Oliver, se inscribió con el aval del Partido Liberal Colombiano como aspirante a la Cámara de Representantes por la circunscripción electoral del Departamento de Sucre. El Aval se otorgó mediante resolución No. 5287 del 18 de diciembre de 2017.
Explicó que por ser hermana del entonces viceministro del Interior Héctor Olimpo Espinoza Oliver, solicitó antes de su inscripción concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, sobre la existencia de una posible inhabilidad en que podría estar incursa. El concepto que fue favorable para aspirar al congreso de la república, razón por la cual inició su campaña electoral.
El 23 de enero de 2018, se radicó ante CNE la revocatoria de la inscripción de Karina Espinosa Oliver como Representante a la Cámara por el Departamento de Sucre, se argumentó que estaba incursa en la inhabilidad contemplada en el numeral 5° del artículo 179 de la Constitución Política.
El Consejo Nacional Electoral mediante Resolución No. 0258 del 9 de febrero de 2018 dentro del proceso No. 0870, resolvió revocar la inscripción de la candidatura a la Cámara de Representantes por el Departamento de Sucre de Karina Espinosa Oliver, para lo cual adujo existir inhabilidad por ser hermana del viceministro del Interior Héctor Olimpo Espinosa Oliver. Frente a tal decisión, presentó dos acciones, una administrativa de revocatoria de la decisión y una judicial consistente en Acción de Tutela contra el Consejo Nacional Electoral el 13 de febrero de 2018.
Mediante Resolución No. 0396 del 20 de febrero de 2018, el CNE revocó la Resolución No. 258 de 2018, por la cual se había revocado la inscripción de la candidata Espinosa Oliver a la Cámara de Representantes por el Departamento de Sucre y se ordenó rehacer el proceso administrativo
Por sentencia de tutela del 27 de febrero de 2018, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, amparó de manera transitoria los derechos fundamentales de la aquí demandante y ordenó inaplicar la Resolución No. 651 del 22 de febrero de 2018. En consecuencia, el CNE repuso la revocatoria de la inscripción de la candidatura de Karina Espinosa Oliver por resolución No. 677 de 2018 y ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil garantizar su participación en los comicios del 11 de marzo de 2018.
Refirió que las actuaciones del CNE ocasionaron graves problemas a su campaña, razón por la cual en las elecciones del 11 de marzo de 2018 no alcanzó la votación necesaria para lograr su curul como Representante a la Cámara por el Departamento de Sucre, circunstancia que adujo se presentó debido a la actuación del CNE, que afectó su campaña al dejarla sin el respaldo de grandes líderes políticos de la región.
1.2. Contestación de la demanda
El Consejo Nacional Electoral. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda argumentó que dentro del proceso no está acreditado un daño atribuible a la entidad. Refirió que en el caso no existe un daño pues la accionante tuvo la oportunidad de fungir como candidata dentro de los comicios electorales, sin alcanzar la votación requerida para acceder a la curul.
1.3. Sentencia de primera instancia[[1]](#footnote-2): el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, profirió sentencia el 18 de octubre de 2024, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda, tras considerar no demostrada la responsabilidad del CNE en razón a que el daño alegado no se demostró.
1.4. Recurso de apelación[[2]](#footnote-3): el apelante expresó inconformidad con la decisión adoptada, y solicitó revocar la sentencia del 18 de octubre de 2024 para acceder a las pretensiones de la demanda. Estimó que las pruebas del expediente permiten acreditar el daño alegado, el cual se produjo por las irregularidades cometidas por el Consejo Nacional Electoral al revocar la inscripción de la demandante.
Alegó que el daño antijuridico consistió en la no elección de la demandante. Agregó que este repercutió negativamente en sus familiares cercanos, además, del equipo de trabajo el cual tenía expectativas creadas con la elección (sic), daño que se produjo por la decisión contraria a la ley adoptada por el Consejo Nacional Electoral de revocar su inscripción como candidata a la Cámara de Representantes por el Departamento de Sucre por el partido liberal, al considerar que se encontraba en situación de inhabilidad por ser hermana del Viceministro del Interior de la época Héctor Olimpo Espinosa Oliver
2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
Dado que el recurso fue admitido ante la segunda instancia mediante auto del 13 de junio de 2025[[3]](#footnote-4), le corresponde al Ministerio Publico pronunciarse al respecto.
2.1. CUESTIÓN PREVIA
Dado que el recurso fue admitido ante la segunda instancia mediante auto del 13 de junio de 2025[[3]](#footnote-4), le corresponde al Ministerio Publico pronunciarse al respecto.
2.1. CUESTIÓN PREVIA
Antes de abordar el estudio de fondo, es preciso advertir que el análisis debe ceñirse estrictamente a los límites que impone el propio recurso de apelación. Así lo ha señalado de manera reiterada el Consejo de Estado al establecer que, tratándose de apelante único, la competencia del juez de segunda instancia se limita exclusivamente a los puntos expresamente planteados en el recurso, los cuales definen el marco dentro del cual puede adoptarse una decisión [[4]](#footnote-5). En palabras de la Sección Primera: “[e]l juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada, sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación […]”.
- 1. PROBLEMA JURÍDICO
¿Está demostrado el supuesto daño antijurídico, alegado por la demandante Karina Espinosa Oliver, consistente en la no elección como representante a la Cámara por el Departamento de Sucre para las elecciones del 11 de marzo de 2018, por el partido liberal, como consecuencia de la revocatoria de la inscripción por el CNE?
- 1. CASO EN CONCRETO
La parte actora pretende se declare la responsabilidad de la Nación Consejo Nacional Electoral, por los perjuicios causados a Karina Espinosa Oliver, por la presunta falla del servicio en que incurrió al revocar su candidatura como Representante a la Cámara por el Departamento de Sucre para las elecciones de marzo de 2018.
HECHOS PROBADOS
HECHOS PROBADOS
Se tiene probado que la hoy apelante Karina Espinosa Oliver se inscribió como candidata a la Cámara de Representantes por el Departamento de Sucre para el periodo electoral 2018-2022, con el aval del Partido Liberal de Colombia.
El 23 de enero de 2018, Luis Eduardo Sepúlveda Benavides solicitó revocar la inscripción de su candidatura, por violación del régimen de inhabilidades por ser hermana del viceministro del Interior Héctor Olimpo Espinosa Oliver, con lo cual vulneraba el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución Política, proceso administrativo radicado con el No. 0870-18.
Está acreditado que, el Consejo Nacional Electoral CNE, mediante Resolución No. 0258 del 9 de febrero de 2018 revocó la inscripción de la demandante por encontrarse incursa en la causal de inhabilidad del numeral 5 artículo 179 constitucional que consagra el régimen de inhabilidades para ser elegido Congresista la norma dispone “(...) Quienes tengan vínculos por matrimonio, unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política”, no podrán aspirar a ser congresistas.
Contra esta decisión se interpuso el recurso de reposición, el 13 de febrero de 2018, el cual se resolvió el 20 de febrero de 2018, mediante resolución No 0396, de la fecha, mediante la cual revocó y dejó sin efecto la Resolución No 0258 de 2018, y se ordenó rehacer el procedimiento administrativo No. 0870-18, porque cuando dicha actuación vulneró el debido proceso.
Por auto del 20 de febrero de 2018, el CNE avocó conocimiento de la solicitud de revocatoria y convocó a audiencia pública a las partes para el 21 de febrero de 2018, no obstante, el 22 de febrero de 2018, por resolución No 651 de 2018, revocó la inscripción de la candidata por estar incursa en la causal de inhabilidad descrita en el numeral 5 artículo 280 de la Ley 5 de 1992..
El 13 de febrero de 2018 la candidata interpuso acción de tutela contra el CNE por violación al derecho a la igualdad, debido proceso administrativo, defensa y contradicción, derecho a elegir y ser elegido, efectivo acceso a la administración de justicia; solicitó medida provisional de suspensión de los efectos jurídicos de la Resolución No. 0258 de 9 de febrero de 2018 proferida por el Consejo Nacional Electoral.
El 27 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de tutela[[5]](#footnote-6). Esta amparó, de manera transitoria los derechos fundamentales solicitados y ordenó al CNE inaplicar la Resolución 651 de 20018, que revocó la inscripción de la candidatura.
Está documentado que la candidata participó como candidata a la Cámara de Representantes por el Departamento de Sucre el 11 de marzo de 2018, obteniendo 51.958 votos y lista del partido 62.004 votos, los cuales fueron insuficientes para que la hoy demandante alcanzara los votos para lograr la credencial de Representante a la Cámara por el Departamento de Sucre.
2.4. Sobre la demostración del daño antijurídico como primer elemento de la responsabilidad.
El inciso 1 del artículo 90 de la Constitución Política de 1991, establece que “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades”, por tanto, se infieren dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación al Estado.
En relación con el daño antijurídico, el H Conceso de Estado prescribe que el daño: “es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho[[6]](#footnote-7), que contraría el orden legal o que está desprovista de una causa que la justifique[[7]](#footnote-8), resultado que se produce sin derecho al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.
Además, el daño – para que sea resarcible – debe ser cierto[[8]](#footnote-9), es decir, que su existencia sea real, y no eventual. La certeza del daño supone, pues, un conocimiento claro y seguro de su existencia, dimensión e intensidad, es decir, que aparezca como real y efectivamente causado, porque si se trata de una mera posibilidad de producirse o una hipótesis, no puede erigirse como un daño indemnizable[[9]](#footnote-10). Entonces, un menoscabo con carácter eventual y/o hipotético, fundado en suposiciones o conjeturas no es susceptible de ser reparado, pues, los conceptos de eventualidad y certeza son opuestos y el daño, se insiste, debe ser cierto para que satisfaga las condiciones para que sea indemnizable.
En consecuencia, sobre la demandante pesa la carga de probar la existencia del daño, del perjuicio y de su monto. Esta carga probatoria se encuentra consagrada en el artículo 167 del Código General del Proceso.
En el caso bajo estudio, si bien es cierto la demandante, no fue electa, congresista, tal resultado no puede imputarse a lo decidido por el Consejo Nacional Electoral, al suspender su inscripción como candidata, al Congreso de la República. Tal resultado es consecuencia de no alcanzar los votos mínimos requeridos para acceder a la curul. Está acreditado que la demandante participó como candidata en los comicios de marzo 11 de 2018. Esto, por cuanto, el CNE cumplió lo ordenado por el juez de tutela. Ante estas circunstancias se deduce que la hoy demandante, no resultó elegida como consecuencia de las decisiones que adoptó el CNE, por el contrario, la entidad demandada permitió su participación en la contienda electoral.
Tampoco se demostró que, por culpa de los trámites adelantados ante el CNE, la candidata haya perdido electores y esto provocó su no elección a la cámara baja del Congreso de la República. En este orden de ideas, el daño antijuridico solicitado en indemnización en el caso es aparente no es real, porque la curul a la cual aspiraba, se perdió no por las decisiones del Consejo Nacional Electoral, sino por la falta de votos suficientes para obtener la curul.
En consecuencia, al no demostrarse que las decisiones adoptadas por el CNE tuvieron la potencialidad para reducir el electorado de la aspirante a congresista, el supuesto daño antijurídico alegado no se le puede imputar, por tanto, tampoco derivarle responsabilidad
Administrativa y/o patrimonial3. CONCEPTO
El Ministerio Público considera que la decisión apelada deber CONFIRMARSE al no lograrse probar que el supuesto daño antijurídico solicitado indemnizar haya sido producido por la entidad demandada.
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con funciones Mixtas 6 para la Conciliación Administrativa