PGN - Concepto 095 de 2025

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Se busca nulitar los actos administrativos que liquidaron unilateralmente el contrato de obra, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato de obra. Además, la Resolución que resolvió el recurso de reposición.

ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES-Se estructuraron las condiciones para expedir actos administrativos provistos de ejecutividad y ejecutoriedad, revestidos de soporte legal y debidamente motivados

En consecuencia, se estructuraron las condiciones para expedir actos administrativos provistos de ejecutividad y ejecutoriedad, revestidos de soporte legal y debidamente motivados; por lo que habiéndose arribado al contexto fáctico y probatorio de entonces, la contratante obró conforme a derecho y en aras de la protección del interés general y específicamente, conforme a la cláusula 12 de las Obligaciones de la Policía Nacional, numeral 5, en virtud del cual se deben adelantar las gestiones para el reconocimiento y cobro de las sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar, frente a los hechos de incumplimiento por parte del contratista y las funciones del interventor.

SUPERVISOR-Las funciones del supervisor resultaron y se consolidaron amplias, suficientes y fundadas a efectos de conducir a la contratante hasta los considerandos y resultas

Ahora bien, para el apelante, en el fallo se afirmó falsamente que la misma se mantuvo durante toda la ejecución y sostuvo erróneamente que el supervisor podía suplir a la interventoría, pese a que era un único ingeniero civil y no contaba con idoneidad ni estructura. Este argumento no está llamado a prosperar, en tanto, las funciones del supervisor resultaron y se consolidaron amplias, suficientes y fundadas a efectos de conducir a la contratante hasta los considerandos y resultas de la Resolución No.1017 del 26 de agosto de 2013, que declaró el incumplimiento parcial del contrato de obra PN-DIRAF No. 06-6-10077-11 y la Resolución No. 007 del 9 de enero de 2015 por medio del cual se procedió a la Liquidación Unilateral del contrato de obra.

SECTOR DEFENSA-La modalidad de selección del contrato de obra fue la de contratación directa, conforme al numeral 11 del artículo 79 del decreto 2474 de 2008, contratación reservada al sector defensa,

Conjuntamente, la modalidad de selección del contrato de obra fue la de contratación directa, conforme al numeral 11 del artículo 79 del decreto 2474 de 2008, contratación reservada al sector defensa, que reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, respecto a la contratación reservada al sector defensa y en desarrollo del numeral 4 literal d) del art 2 de la Ley 1150 de 2007, “las obras públicas cuyas características especiales tengan relación directa con la defensa y seguridad nacionales, así como las consultorías relacionadas con las mismas, de acuerdo con lo señalado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993”. Es más, hasta el mismo clausulado del contrato se refiere particularmente a la función de supervisor, no obstante, de mencionar que se acudirá a la interventoría, es la figura de supervisor la que resulta prominente dentro del contrato pues se mencionó así en la Cláusula Décima Primera Derechos de la Policía Nacional:

INTERVENTORIA DE CONTRATOS-Resulta claro que las partes acordaron dar un estatus especial a la figura de supervisor

Como se dijo, no es menos cierto que en el numeral 2 de la cláusula décima segunda, -OBLIGACIONES DE LA POLICÍA NACIONALse asignó un Interventor para “mantener la interlocución permanente y directa con el contratista”, resaltando que aun de no ser obligatoria, se mantuvo tal Interventoría durante el plazo inicialmente acordado y la primera prórroga, hasta el día 17 de mayo de 2012. Y a buen juicio y criterio del contratante para la segunda prórroga del plazo de ejecución, esto es, desde el 16 de mayo de 2012 hasta el 16 de julio de 2012, NO se hizo necesario prorrogar el contrato de interventoría. Además, la tardanza en la entrega de la obra y el incumplimiento del contratista no fue producto de la ausencia de interventoría entre el 16 de mayo de 2012 al 16 de julio de 2012, pues objetivamente las circunstancias de incumplimiento quedaron plasmadas en la Resolución No.1017 del 26 de agosto de 2013, que declara incumplimiento parcial del contrato, declara ocurrido el siniestro y hace efectiva la cláusula penal, y en la Resolución No. 007 del 9 de enero de 2015 por medio del cual se procede a la Liquidación Unilateral del contrato de obra; así como que fueron el pilar fundamental que sirvieron de fundamento a las prórrogas concedidas al contratista a fin de normalizar la ejecución contractual. En tal exposición, el demandante no puede alegar su propia culpa en su favor, ni endilgar la falta de ejecución del contrato a la ausencia de Interventoría. Por lo tanto, este cargo no está llamado a prosperar.

CONCEPTO No. 095 de 2025

Bogotá D. C., 25 de julio de 2025

Señores

CONCEPTO No. 095 de 2025

Bogotá D. C., 25 de julio de 2025

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente, doctor NICOLAS YEPES CORRALES

1. S. D.

Radicación: 50001-23-33-000-2015-00191-01 (73059)

Actor: UNIÓN TEMPORAL MAVICURE (CONSTRUCTORA FG

SA, M&S ARQUITECTOS LIMITADA).

Demandado: POLICIA NACIONAL y otros

Referencia: LEY 1437 CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES

Trámite: Apelación de sentencia

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso de la referencia. En esta oportunidad solicita confirmar la sentencia recurrida conforme a los argumentos que a continuación se exponen.

- 1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda: El 13 de abril de 2015, la UNIÓN TEMPORAL MAVICURE radicó demanda contra la POLICÍA NACIONAL Y OTRO en ejercicio del medio de control de Controversias Contractuales. Después de corregida[[1]](#footnote-1), se admitió con auto de 6 de diciembre de 2017[[2]](#footnote-2). Con la acción se busca nulitar los actos administrativos que liquidaron unilateralmente el contrato de obra, esto es, la resolución No. 007 del 09 de enero de 2015 por medio de la cual se liquidó unilateralmente[[3]](#footnote-3) el contrato de obra. Además, la Resolución No. 0272 del 19 de marzo de 2015 que resolvió el recurso de reposición.

Se solicitó, pagar el 3.9% del valor final del contrato de obra ejecutado y no pagado equivalente a la suma de $324.771.475,51, más los intereses moratorios; pagar la mayor permanencia en obra y costos superiores por la suma de $582.370.959.00 más intereses moratorios por la suma de $744.564.671.00. Igualmente, ordenar a la Policía Nacional, devolver el valor pagado por cláusula penal pecuniaria impuesta más los intereses comerciales. Como pretensión subsidiaria declarar el incumplimiento contractual por parte de la Policía Nacional e indemnizar los perjuicios por daño emergente y lucro cesante y la condena en costas.

Indicó que la Unión Temporal Mavicure (conformada por M&S Arquitectos Ltda. y Constructora FG S.A.) y la Policía Nacional celebraron el 25 de julio de 2011 el Contrato de Obra PN-DIRAF No. 06-6-10077-11[[4]](#footnote-4), por valor de OCHO MIL DOSCIENTOS SESENTA MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL CIENTO SETENTA Y NUEVE PESOS CON DOS CENTAVOS ($8.260.289.179.02 Mcte). El contrato inició el 3 de agosto de 2011 con un plazo de ejecución de 150 días (desde el 3 de agosto de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2011).

Manifestó que, para el seguimiento técnico, la Policía Nacional celebró el Contrato de Interventoría No. 06-3-10086-11 con el Consorcio Sidicon Policía, que además contaba con un supervisor interno, servidor público de la entidad contratante, el ingeniero Alexander Hernández Bello.

Señaló que, debido a causas externas, se otorgaron dos prórrogas: La primera hasta el 16 de mayo de 2012, incluyendo nuevos ítems de obra no previstos; la segunda hasta el 16 de julio de 2012. Se invocaron causas externas tales como el recorte del plazo inicial, demora en el transporte y entrega de materiales por lluvias intensas, dificultades en el transporte de materiales, alteración del orden público y obras no previstas, así como daños en el fluido eléctrico en la ciudad de Inirida.

Agregó que, el 17 de mayo de 2012, la Policía Nacional decidió no prorrogar el contrato de interventoría. En su lugar asignó irregularmente al mismo supervisor interno (Alexander Hernández) para asumir funciones de supervisor del contrato de obra. Esta decisión se calificó contraria a los principios de independencia, legalidad y a los estudios previos del contrato. Manifestó que la supervisión se ejerció de forma intermitente, sin empalmar con la interventoría saliente y desconociendo el estado real de la obra. Esto llevó a presentar informes inexactos a la Entidad contratante. Lo anterior, condujo a que ante la solicitud de una tercera prórroga el 3 de julio de 2012, por faltar solo el 11% de ejecución, se consideró no viable. Ante esta situación, la Policía la prórroga el 11 de julio de 2012, decisión que se ratificó el 18 de julio de 2012.

Cuestionó que, a pesar de la negativa, el contratista continuó ejecutando la obra por orden verbal del supervisor. El 19 de diciembre de 2012, la Policía Nacional recibió parcialmente la obra, mediante acta de recibo final, alcanzando un 96.03% de ejecución. Se acordó verbalmente terminar el restante 3.97% en la siguiente vigencia fiscal (2013), permitiendo el uso de materiales ya adquiridos. Señaló que el 3 de enero de 2013, la Policía desalojó sorpresivamente al contratista y su equipo de trabajo, impidiendo la culminación del 3.97% faltante, a pesar de que los materiales estaban en la obra.

Manifestó que mediante la Resolución No. 1017 del 26 de agosto de 2013, la Policía Nacional declaró el incumplimiento parcial del contrato de obra, hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y declaró ocurrido el siniestro por valor de $89.438.333,04. Estas decisiones se confirmaron mediante Resolución No. 0014 del 16 de enero de 2014 y aclarada con la Resolución No. 0038 del 06 de febrero de 2014.

Argumentó que la Policía omitió su obligación de prever y asignar riesgos relacionados con factores ambientales, de provisión de materiales, de transporte logísticos y de orden público que podían afectar el plazo de ejecución. También alegó que se estimó un plazo irreal y corto para la ejecución, desconociendo un contrato anterior similar que tomó más del doble de tiempo. Además, señaló que durante las prórrogas se impuso al contratista renunciar a reclamaciones, lo cual vulneró sus derechos.

Finalmente, la Policía liquidó unilateralmente el contrato mediante la Resolución No. 007 del 9 de enero de 2015[[5]](#footnote-5), confirmada con la Resolución No. 0272 del 19 de marzo de 2015. La Unión Temporal Mavicure consideró que esta liquidación fue extemporánea y carente de sustento legal, además de violatoria del debido proceso al no contar con informe de interventoría. Así mismo, el 18 de julio de 2017, se presentó reforma de la demanda, adicionando el valor de la mayor permanencia en obra y señalando que los actos administrativos de liquidación unilateral del contrato fueron motivados con base en los oficios de 28 de junio, 9 de julio de 2012, 01 de agosto de 2012 y 09 de mayo de 2013, que emanaron de la ilegitima supervisión del contrato que desplazó a la interventoría.

1.2. Defensa

Policía Nacional. El 4 de septiembre de 2017, el apoderado del demandado[[6]](#footnote-6) se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Con tal propósito justificó la legalidad del acto, para lo cual argumentó que la Unión Temporal Mavicure alegó su propia culpa al indicar su experiencia del sector donde realizaría la obra, conocía los riesgos del proyecto (ubicación remota, clima, transporte) desde la etapa precontractual. Sostuvo que las prórrogas se dieron por el incumplimiento del contratista por no entregar la obra a tiempo y los argumentos de imprevisibilidad ya habían fenecido, cuando se pidió una tercera prórroga.

Rechazó que se hubiera debido conceder la tercera prórroga al tratarse de argumentos repetitivos que no justificaban extender el plazo. Aseguró que eliminar la interventoría no generó ilegalidad al obedecer a una contratación directa, lo que no exigía interventoría externa.

Señaló el monto y valor real del contrato en la suma de $8.185.946.575,45 y que la liquidación unilateral del contrato fue legal al realizarse dentro del plazo permitido, por tanto, los actos administrativos gozan de validez, legalidad y competencia.

Propuso las excepciones de inepta demanda (por indebida acumulación de pretensiones) y por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad respecto de algunas pretensiones nuevas.

Aseguradora Confianza S.A. En calidad de tercero vinculado,se opuso a su vinculación en la medida que el contrato de seguro es autónomo e independiente de la obligación que garantiza yya ejerció su derecho de subrogación. Consideró que no le corresponde devolver valores reclamados por el contratista, pues este debe acudir directamente contra la entidad pública.

1.3. Sentencia: El 2 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Meta dictó fallo de primera instancia[[7]](#footnote-7) y negó las pretensiones de la demanda. Expresó que la Policía Nacional actuó dentro del marco legal y contractual y que las dificultades derivadas de la ejecución no comprometieron su responsabilidad. Afirmó que el contratista no logró demostrar que los actos administrativos estuvieran viciados de nulidad, ni que la entidad hubiera incumplido obligaciones esenciales del contrato y condenó en costas a la parte demandante.

Para la Sala, la Policía Nacional no dejó sin Interventoría el contrato de obra, toda vez que nombró el 17 de mayo de 2012 como supervisor del contrato de obra, a un funcionario de la entidad, quien presentó informes de Supervisión[[8]](#footnote-8) que permitieron evidenciar el retraso de la obra. Esto motivó no autorizar la prórroga No. 3 del contrato celebrado bajo la modalidad de contratación directa por un valor de $8.185.946.575,45. En consecuencia, no consideró ilegal la sustitución de la interventoría por supervisión interna, dado que el contrato se celebró de manera directa y no por Licitación Pública y, según su criterio, no exigía interventoría obligatoria, sin embargo, la designó desde el inicio de su ejecución, hasta las 2 prórrogas, por lo que no se violó el debido proceso,ya que se le dieron las garantías que establece la Leyyno puede alegarse una nulidad absoluta.

Señaló que el pliego de condiciones y los estudios previos no obligaban a mantener una interventoría durante toda la ejecución. Afirmó que la actuación de la Policía al asumir directamente la supervisión no contrarió el marco legal contractual, ni generaba nulidades automáticas. Manifestó que la prórrogay/o adiciónen el contrato de obraes una modificación a las condiciones iniciales pactadas por las partes, en aras de garantizar el cumplimiento de los fines del Estado; pero, no es un derecho del contratista.

Para la Sala, las lluvias frecuentes e intensas en determinados territorios de la geografía nacional no son un hecho imprevisible, y, en zona selvática, no resultan admisibles la afectación del equilibrio económico contractual por las suspensiones o prórrogas que se funden en esa circunstancia, por lo que implica mayor estudio preventivo durante la etapa precontractual.

El Tribunal consideró que al contratista le reconocieron las mayores cantidades de obra por mayor permanencia ocurrida durante los meses de mayor precipitación en los años 2011 y 2012, conforme al Acta de Recibo Final de obra del 19 de diciembre de 2012, a fin evitar el desequilibrio económico. Es por ello por lo que la afectación reclamada no prosperó ya que la Resolución No. 1017 del 26 de agosto de 2013 que declaró el incumplimiento parcial del contrato, consignó que el contratista informó conocer la zona de la obra por la ejecución de otros contratos, no formuló observaciones a los estudios de conveniencia y oportunidad, respecto de las condiciones climatológicas de alta pluviosidad, resultando previsible los riesgos, ya que había realizado obras en esa región. Si bien se originaron inconvenientes que llevaron a extender el periodo, las partes reequilibraron la ecuación del contrato a través al suscribir varias prórrogas. En este sentido, exigir el reconocimiento de mayores cantidades de obra o de obras adicionales no convenidas, autorizadas, aprobadas u ordenadas por la entidad contratantes, vulnera el principio de la buena fe contractual, por ello, no procede el pago de dicha reclamación.

El Tribunal sostuvo que la entidad tenía la discrecionalidad para negar la prórroga por haberse concedido las dos anteriores por similares motivos (clima, transporte y orden público). Recalcó que no era procedente “normalizar” las prórrogas indefinidas como solución permanente a retrasos reiterados. El Tribunal validó la declaratoria de incumplimiento parcial bajo el argumento que el contratista no culminó la totalidad del objeto contratado. Avaló aplicar la cláusula penal pecuniaria y declarar el siniestro por estimar cumplidos los presupuestos exigidos. Consideró que la liquidación unilateral del contrato fue oportuna y no vulneró el debido proceso. La Sala no accedió a pagar el 3,97% restante de obra, ni a valores por mayor permanencia, ni a la devolución de la cláusula penal, por considerar que: el contratista no cumplió plenamente el objeto contractual; no se demostró la ejecución de ese porcentaje restante; el contratista no acreditó debidamente los perjuicios reclamados.

El Tribunal rechazó la pretensión subsidiaria de declarar la nulidad absoluta del contrato por insuficiencia en el plazo estimado. Alegó que el hecho de que la obra se haya prorrogado dos veces no era suficiente para demostrar una violación del principio de planeación. Consideró que el contratista aceptó las condiciones contractuales y las prórrogas concedidas permitieron un tiempo adicional.

La Sala concluyó que noexistió falsa motivación el expedir los tres (3) actos administrativos[[9]](#footnote-9), por encontrarse debidamente justificados, en el mismo cuerpo normativo se exponen sus fundamentos legales, su objeto y ámbito de aplicación. Estimó no desvirtuada su legalidad, por lo que se presumen veraces y ajustados a las circunstancias de modo, tiempo y lugar presentadas durante la ejecución del contrato de obra No. PN-DIRAF No. 06-6-10077-11, como quedó demostrado en el plenario. En consecuencia, el cargo consistente en que los actos demandados estaban afectados por expedición irregular por falta de motivaciónno tuvo vocación de prosperidad. En consecuencia, la Sala nególas pretensiones de la demanda y condenó en costas, a la parte demandante.

1.5. Apelación: La apoderada de laparte demandante presentó recurso de apelación[[10]](#footnote-10). Solicitó revocar la sentencia de instancia por considerar que incurrió en errores jurídicos y fácticos graves y desconoció normas legales, contractuales y pruebas fundamentales del proceso[[11]](#footnote-11).

Para la recurrente, la sentencia equiparó erradamente la interventoría con la supervisión, pese a que el contrato y los pliegos exigían interventoría externa obligatoria. La interventoría se eliminó dos meses antes de finalizar el plazo contractual, violando las normas contractuales y legales. Refirió la Sentencia C-195 de 2025 de la Corte Constitucional que refuerza el carácter obligatorio de los pliegos como parte del contrato. Adujo que la entidad estaba obligada a mantener la interventoría externa hasta finalizar la obra. Consideró que se violó el principio de legalidad contractual por reemplazar un equipo de 7 profesionales especializados por un único supervisor interno (Alexander Hernández Bello), sin observar procedimiento legal alguno, en concreto, la Ley 1474/2011, Decreto 2090/1989, Resolución 03256/2004 de la Policía Nacional, que exigen la permanencia de la interventoría. La sentencia ignoró pruebas como cláusulas contractuales, estudios previos y pruebas testimoniales y periciales.

Para el apelante el fallo afirmó, de manera falsa, que la interventoría se mantuvo durante la ejecución y sostuvo erróneamente que el supervisor podía suplir a la interventoría, pese a que era un único ingeniero civil y no contaba con idoneidad ni estructura. Así mismo, se expidieron los actos administrativos sin soporte legal, esto es, la resolución que declaró el incumplimiento parcial y aplicó cláusula penal se expidió sin informe del interventor, lo cual violó el contrato (cláusula 12, numeral 5). La negativa de la tercera prórroga se basó en informes ilegítimos del supervisor, desconociendo que faltaba solo el 11% de ejecución. La entidad incumplió el contrato al eliminar la interventoría, incurriendo en culpa contractual que da lugar a indemnización de perjuicios (artículos 90 CP, 1602, 1603, 1546, 1609 del C.C.). El contratista estaba dispuesto a cumplir y solo pedía tiempo adicional, sin solicitar recursos adicionales.

Consideró que el Tribunal ignoró la pretensión subsidiaria de declarar la nulidad absoluta del contrato por violación al principio de planeación, debido a un plazo irreal. Se probaron antecedentes (como un contrato anterior en la misma zona) que advertían sobre los riesgos logísticos y climáticos, lo cual debió llevar a estimar un plazo mayor. La Policía Nacional aceptó expresamente en su contestación que la supervisión fue ilegítima e ilegal, lo cual fue ignorado en el fallo apelado.

Finalmente, solicitó al Consejo de Estado revocar la sentencia apelada para, en su lugar, declarar la responsabilidad de la Policía Nacional, acceder a las pretensiones indemnizatorias, en su defecto, declarar la nulidad del contrato por estimación deficiente del plazo.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. PROBLEMA JURÍDICO. El Ministerio Público considera que el problema jurídico consiste en establecer si procede reconocer el pago del 3.97% faltante y los perjuicios por mayor permanencia de obra. También si son nulos los actos que declararon el incumplimiento y el siniestro y, si la liquidación unilateral del contrato de obra fue falsamente motivada.

2.2. CASO CONCRETO. NO PROSPERA EL RECURSO DE APELACIÓN. SE SUGIERE CONFIRMAR LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA QUE NEGÓ LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA

Con relación a los requisitos de procedibilidad, vale indicar que el día 14 de enero de 2015 se presentó solicitud de conciliación extrajudicial y se convocó para el 10 de marzo de 2015, sin embargo, se suspendió y nuevamente convocada para el 9 de abril de 2015. El trámite lo realizó la Procuraduría 48 Judicial II para Asuntos Administrativos de Villavicencio y el 9 de abril de 2015 se declaró fallida la conciliación extrajudicial[[12]](#footnote-12) por no existir ánimo conciliatorio entre las partes. Es de anotar que se realizaron dos intentos de conciliación extrajudicial[[13]](#footnote-13) (en abril de 2015 y el 21 de abril de 2017), ambos sin acuerdo.

Tampoco se materializó la caducidad del medio de control, de conformidad con el apartado iv) del literal j) numeral 2) del artículo 164 del CPACA. Esto, por cuanto, el 14 de enero de 2015 se presentó solicitud de conciliación extrajudicial que interrumpió el término de caducidad del medio de control de controversias contractuales y la demanda se presentó el 13 de abril de 2015. De otra parte, están debidamente integradas la legitimación por activa y por pasiva a partir de la coincidencia de los extremos en litigio y de quien debió ser convocado por interés directo en el asunto.

El Ministerio Público considera importante puntualizar que el contrato de obra PN-DIRAF N° 06-6-10077-11[[14]](#footnote-14) tenía por objeto construir el comando de policía de Guainía. Este se formalizó bajo la modalidad de contratación directa. La Policía Nacional designó un supervisor que mantendría comunicación con el contratista durante el desarrollo del contrato y ejercería las funciones prescritas en la Resolución 3256 del 16 de diciembre de 2004 de la Policía Nacional[[15]](#footnote-15).

La parte demandante alegó, entre otros aspectos, que la declaratoria de Liquidación Unilateral del contrato de obra, adoptada mediante Resolución No. 007 del 9 de enero de 2015, fue extemporánea. El Ministerio Público no comparte esta postura. El término para liquidar el contrato corre desde su finalización, a menos que las partes condicionen su cómputo a la suscripción el acta de recibo final, evento en el cual será este último momento en que empiece a computarse el término de liquidación, so pena de verse afectada en su legalidad.

El contrato analizado requería liquidación. Esto no se logró por mutuo acuerdo y tampoco lo realizó la administración de manera unilateral. Ante esta situación debe entenderse que una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir de vencer el plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga, más dos (2) años más, se entenderá vencido el término para demandar por la acción de controversias contractuales.

Lo anterior, significa que, si a pesar de haber transcurrido los cuatro meses que otorga la ley o cualquier otro tiempo estipulado por los contratantes más dos meses para liquidar el contrato, y ésta no se ha efectuado ni de mutuo acuerdo ni por parte de la administración, siempre y cuando no se demande ante el juez competente y se notifique a la contraparte de tal actuación, la administración durante el tiempo de caducidad de la acción, es decir de los dos años, conserva competencia para liquidar. Ahora bien, siempre y cuando así lo solicite dentro del término de dos (2) años que es la caducidad de la acción; pero, tan pronto a la administración se le notifique el auto admisorio de la demanda ésta pierde competencia para proceder a la liquidación unilateral del contrato[[16]](#footnote-16).

Ante lo anotado, es evidente que la liquidación unilateral se efectuó dentro del término legal y, no hay lugar para declarar su improcedencia con sustento en el transcurso del tiempo, según lo alegado por el apelante.

Con relación a las prórrogas, el contrato de obra inició el 3 de agosto de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2011. El mismo contó con dos prórrogas. La primera hasta el día 16 de mayo de 2012[[17]](#footnote-17) y la segunda hasta el 16 de julio de 2012. Esta se solicitó mediante oficio No. MV 039-2012 del 29 de marzo de 2012 por el representante legal del consorcio, no obstante, por un periodo adicional de 80 días calendario a partir del 16 de mayo de 2012[[18]](#footnote-18). Se solicitó una tercera prórroga mediante oficio DMV-060-2012 del 3 de julio de 2012 por un término de 3,5 meses. La misma no se otorgó, mediante oficio 177826 DIRAF-ARCON de 11 de julio de 2012, debido a que los argumentos esgrimidos fueron los mismos de las prórrogas 1 y 2 y no se presentaron los soportes avalados por la Interventoría Consorcio Sidicon que permitiera determinar mayores cantidades de obra e ítems adicionales[[19]](#footnote-19).

El Ministerio Público considera que la Entidad contratante eligió que el Contratista UNIÓN TEMPORAL MAVICURE, -incurso en mora-, cumpliera con la obligación principal, tolerando la ejecución de sus obligaciones contractuales por fuera del plazo de ejecución a través de dos prórrogas; no puede perderse de vista que ante la consumación indefinida e injustificada de la mora o el incumplimiento de las obligaciones del contratista, el ente público no puede permanecer pasivo; pues cierto es que se debe a los altruistas fines y principios de la contratación estatal, así como que llegado el caso, deberá responder por acción u omisión de sus deberes.

Así, los contratos estatales no deben paralizarse a la primera dificultad, sino que han de ejecutarse con la debida previsión de circunstancias adversas, contingencias y sus posibles soluciones.

Por tal razón, de ninguna manera puede prevalecer la mora o el incumplimiento frente al plazo razonable para terminar la obra. En principio los contratos deben tener fecha cierta de terminación y entrega. Siendo a partir de aquí que se contabilizan los términos de caducidad y liquidación unilateral del contrato de obra, en consecuencia, opera como término para ejercer sus facultades de inspección, control y vigilancia ante la demora, desidia o negligencia en la entrega de la obra. Por tanto, resultó fundada, justa y acertada la decisión de no acceder a la tercera prorroga, más, si tiene en cuenta que confluyeron las reiteradas razones y exculpaciones del contratista acreditadas en las oportunidades anteriores, dando fin a un tracto contractual incierto, pues en todo caso, transcurridas las prórrogas concedidas no se subsanaron totalmente los motivos de inconformidad de la contratante.

Las vicisitudes y contingencias alegadas por el contratista no son responsabilidad o autoría de la contratante, y ni siquiera propiciadas por ella. De ahí que el principio de planeación se encuentra ligado, en este caso, a los motivos de conveniencia y oportunidad, pues allí surge de lleno su desarrollo, toda vez que es el escenario en que se planea lo que ha de ser la ejecución del contrato. Y como consta, en dichos motivos se publicó la información inherente al contrato de manera veraz, responsable, ecuánime, suficiente y oportuna; propiedades que no fueron desvirtuadas por la demandante al punto de demostrar el presunto desconocimiento a los principios de Economía, Responsabilidad y Planeación que rigen la contratación estatal.

En el presente caso, está demostrado que un periodo de lluvia recurrente acaeció al objeto contractual, pero no es menos cierto que no se acreditó que tal circunstancia fuese imprevisible, por tanto, está comprendido dentro del alea normal del contrato y sus efectos deben ser asumidos por el contratista, desde el instante mismo en que se comprometió e