PGN - Concepto 103-2026 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 103-2026 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Considera que debe declararse la improcedencia de la acción de tutela contra sentencia como quiera que se encuentra pendiente recurso de apelación que se formuló contra sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-En procura de la protección del debido proceso, petición, igualdad y seguridad social en el marco del medio de control de reparación directa
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Desconocimiento del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y sentencia SU de la Corte Constitucional
DERECHO DE PETICION-Contestación extemporánea del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas
ACCION DE TUTELA-No procederá cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales de procedibilidad
Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han sostenido de manera reiterada que la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes y rigurosos requisitos generales de procedibilidad: a) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; b) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; c) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; d) que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales del actor; e) que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso; y f) que el fallo censurado no sea de tutela
EXCEPCIONES PREVIAS-Probada parcialmente la excepción previa de ineptitud de la demanda por ausencia de agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial
CONCEPTO N° 103/2026
Bogotá D. C., mayo 25 de 2026
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente, doctor NICOLÁS YEPES CORRALES
E. S. D.
Ref: Proceso: 11001031500020260030300
Medio de control: Tutela
Actor: Bernardo Augusto Santos Giraldo
Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, UGPP y otros
E. S. D.
Ref: Proceso: 11001031500020260030300
Medio de control: Tutela
Actor: Bernardo Augusto Santos Giraldo
Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, UGPP y otros
En atención a la solicitud de intervención de la Procuraduría General de la Nación impetrada por el señor BERNARDO AUGUSTO SANTOS GIRALDO, trasladada por el Consejo de Estado al señor Procurador y allegada a esta Delegada a través de correo electrónico del 13 de mayo de 2026, este agente del Ministerio Público presenta concepto dentro de la acción de tutela de la referencia. En esta oportunidad solicita RECHAZAR por improcedente el referido medio de control, con base en los argumentos que a continuación se esbozan.
1. ANTECEDENTES
1.1 DEMANDA[[1]](#footnote-1). El señor BERNARDO AUGUSTO SANTOS GIRALDO formuló acción de tutela, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, petición, igualdad y seguridad social, los que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, con ocasión de la sentencia de primera instancia del 12 de diciembre de 2025, en el marco del medio de control de reparación directa, radicado principal 25000233600020170004400.
En su concepto, dicha autoridad incurrió en el desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia 2500023-36-000-2020-00413-01, emitida por el Consejo de Estado, y en la sentencia SU-377 de 2014 de la Corte Constitucional.
Asimismo, considera transgredidos sus derechos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al negarle el reconocimiento y pago de una pensión convencional de jubilación. También por la Nación – Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, por cuanto omitió efectuar la reubicación laboral a su favor y desconoció la referida Sentencia SU-377 de 2014 de la Corte Constitucional.
Igualmente, por parte del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom y Teleasociadas, al no dar contestación oportuna ni de fondo a la solicitud PARDE 083. Indicó que, aunque la entidad dio respuesta mediante el oficio PARDS 386-2026 del 20 de enero de 2026, esta fue extemporánea y, a su juicio, realizó una “confesión” respecto a la falta de notificación individual. Además, no tuvo en cuenta su situación particular ni lo reubicó en un cargo con condiciones similares a las que tenía en Telecom.
2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
En primer lugar, es del caso precisar que conforme al artículo 277 de la Constitución Política, la función de la Procuraduría General de la Nación está encaminada a la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas[[2]](#footnote-2).
La Constitución de 1886 le asignaba al Ministerio Público la defensa de los intereses de la Nación (Artículo 143). Pero esta función fue cualitativamente modificada por la Constitución de 1991, dotándolo de una mayor entidad, por lo que dejó de ser un simple defensor de los intereses patrimoniales de la Nación para convertirse en un órgano garante de los derechos de toda la sociedad, independiente y alejado de los intereses individuales de las partes en conflicto[[3]](#footnote-3).
En virtud del numeral 7 del artículo 277 Constitucional, corresponde al Procurador General, por sí o por medio de sus delegados o agentes cumplir, entre otras funciones, la de “Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales”.
En concordancia con lo anterior, el artículo 303 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA establece:
“Atribuciones del Ministerio Público.El Ministerio Público está facultado para actuar como demandante o como sujeto procesal especial y podrá intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales (…)”.
Es así como la función misional de intervención del Ministerio Público en los procesos judiciales y en los procedimientos administrativos, puede entenderse como el conjunto de actuaciones que adelanta o impulsa, por medio de sus agentes, en su calidad de órgano constitucional autónomo de control –como expresión de la colaboración armónica que debe darse entre las ramas y los órganos del poder público–[[4]](#footnote-4).
De manera que la condición del Ministerio Público es “sui generis” pues es un sujeto procesal especial que dispone de los mismos instrumentos o medios de acción de que disponen las partes, pero que funge en sus actuaciones como representante de la sociedad y de intereses impersonales, no formula una pretensión propia ni defiende un interés particular, pues se reitera, los objetivos que informan su intervención no son otros, que la defensa del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, como reiteradamente lo han sostenido la Corte Constitucional[[5]](#footnote-5) y el Consejo de Estado[[6]](#footnote-6).
Al efecto, valga la pena citar lo señalado por esta última Corporación en sentencia de unificación[[7]](#footnote-7):
“(…) Si bien existe un pronunciamiento de unificación por parte de la Sección Tercera de esta Corporación, contenida en el auto del 27 de septiembre de 2012, la Sala considera que debe modificarse la postura allí plasmada (…) la postura que hoy abandona la Sala reconoce la importancia que se le otorga al Ministerio Público en el marco de la Carta Política que hoy nos rige (…) la argumentación desarrollada en el auto pierde de vista algo básico: el Ministerio Público representa a la sociedad, en su conjunto; y en desarrollo de tan importante atribución, desempeña tareas de gran complejidad. (…) el Ministerio Público no ejerce su función en calidad de representante de la sociedad en procesos contencioso administrativos para favorecer el interés individual de una parte –demandante– o de la otra parte – demandado–. Su autonomía e independencia convierten a la institución en instrumento al servicio del interés público al paso que la tornan en factor generador de balance, equilibrio e igualdad de cargas, cuandoquiera que el desconocimiento del ordenamiento jurídico y de los derechos constitucionales fundamentales lo rompan. (…) El interés con que actúa el Ministerio Público en sede contencioso administrativa es siempre y a un mismo tiempo general, público, formal y sustantivo; jamás únicamente formal o interesado en favorecer per se a una de las partes del proceso, o pendiente de relevarlas de cargas que ellas deben cumplir o atento a sustituirlas en sus obligaciones procesales. (…)”. (Destacado fuera de texto).
Bajo esa perspectiva, se procede al estudio del caso.
La presente acción de tutela se origina en el medio de control de reparación directa con radicado No. 25000233600020170004100, instaurada por el señor BERNARDO AUGUSTO SANTOS GIRALDO y otros, de la cual conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.
Revisada la trazabilidad de dicha actuación, se encontró lo siguiente:
- Luego de surtido el respectivo trámite procesal, el referido Tribunal profirió sentencia de primera instancia el 12 de diciembre de 2025, en la cual, respecto de la caducidad de la acción concluyó que, ante la existencia de dos tesis plausibles sobre el particular, acogía la más garantista con la justicia material, dado que presuntamente estaban en juego principios y derechos amparados por el artículo 53 de la Constitución Política, por lo que decidió que no había caducidad y resolvió el fondo del asunto, solo que fue desfavorable a las pretensiones de los demandantes[[8]](#footnote-8).
- Dicha providencia fue impugnada por el apoderado de los accionantes, doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, fundamentalmente, porque, según su apreciación, el Tribunal Administrativo omitió un pronunciamiento sobre lo decantado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-377 de 2014 y los Autos 664 de 2017 y 111 de 2019, realizando una “interpretación restrictiva y errónea” de las providencias aplicables. Citó adicionalmente, como motivos de inconformidad: a) Indebida valoración de las causales de procedencia del medio de control de reparación directa – Título de imputación; b) Análisis restrictivo del daño antijurídico; c) Exigencia desproporcionada del nexo causal; d) Omisión del deber de motivación reforzada: e) Incongruencia del fallo respecto del plan de reubicación; f) Indebida valoración probatoria e interpretación restrictiva en perjuicio de los demandados; g) Omisión en la valoración de los alegatos de conclusión[[9]](#footnote-9).
- El Tribunal Administrativo concedió el recurso de apelación a través de auto de 11 de febrero de 2026, en virtud de lo cual remitió el asunto al Superior[[10]](#footnote-10).
- Por reparto, le correspondió su conocimiento al Magistrado Alberto Montaña Plata de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado[[11]](#footnote-11).
- Actualmente se encuentra al despacho para elaborar proyecto de sentencia que desate el referido recurso[[12]](#footnote-12).
Siendo así, considera este agente del Ministerio Público que la acción de tutela en cuestión es improcedente, teniendo en cuenta que se encuentra en curso la impugnación de la decisión objeto de cuestionamiento en esta actuación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procederá “Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable...” (Numeral 1o.).
Sobe el particular, tanto la Corte Constitucional[[13]](#footnote-13) como el Consejo de Estado[[14]](#footnote-14) han sostenido de manera reiterada quela tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes y rigurosos requisitos generales de procedibilidad: a) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; b) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; c) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; d) que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales del actor; e) que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso; y f) que el fallo censurado no sea de tutela.
Dichas Corporaciones han sostenido de manera enfática que la acción de tutela es improcedente si existen recursos ordinarios o extraordinarios pendientes de resolver. Ello en virtud del principio de subsidariedad, que implica que en el proceso judicial deben haberse agotado todos los mecanismos de defensa antes de solicitar el amparo. De manera que la tutela no puede desplazar las competencias de los jueces ordinarios ni utilizarse como una "tercera instancia”.
Como se vio, en el sub examine, está pendiente de que se desate el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo tanto, no se cumple con el segundo de los requisitos anteriormente reseñados para la procedencia de la acción de tutela.
De otra parte, se observa que conforme obra en el trámite procesal relacionado en la providencia cuestionada, mediante auto de 12 de junio de 2019, el Consejo de Estado dispuso en segunda instancia la terminación del proceso con relación al hoy tutelante, con ocasión del no agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad de la acción de reparación directa, así:
“(…) SEGUNDO: DECLARAR probada parcialmente la excepción previa de ineptitud de la demanda por ausencia de agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial, respecto de las personas que continuación se relacionan y para quienes se declara terminado el proceso (Subrayas fuera de texto).
[image]
De manera que, en esta instancia procesal, el señor BERNARDO SANTOS GIRALDO no está legitimado en la causa para tutelar unos derechos respecto de los cuales no tiene afectación alguna, pues claramente al haberse declarado la terminación del proceso con respecto a sus pretensiones y haber quedado en firme dicha situación, quedó extinguida la relación jurídica sustancial que le asistía para realizar cualquier tipo de reclamación sobre la misma.
Ahora, en virtud del principio de inmediatez, la acción de tutela debe ser interpuesta de manera oportuna, lo que se ve afectado si la instancia ordinaria está en curso. En el presente caso, el momento procesal para tutelar sus derechos era precisamente cuando ese Alto Tribunal declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de agotamiento de la conciliación extrajudicial. Pero no fue así y el proceso siguió su curso respecto de los demás demandantes que no fueron excluidos en la decisión del Consejo de Estado.
Luego, siendo que ya no hacía parte del proceso, mal podría serle aplicable ni producirle afectación alguna la sentencia de primera instancia, puesto que, se reitera, su situación jurídica había sido definida seis años antes de la decisión que ahora cuestiona vía de tutela. En consecuencia, no le asiste legitimación en la causa al tutelante para contradecir lo que se haya decidido respecto a las pretensiones de los demás sujetos procesales en la contienda, en la medida en que ya no es parte de la relación jurídica sustancial, motivo para declarar improcedente la acción impetrada.
Sobre el particular, ha precisado el Consejo de Estado[[15]](#footnote-15):
“(…) La legitimación en la causa, en términos generales, hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes en el proceso y el interés sustancial del litigio, de tal manera que aquella persona a quien se le exige la obligación es a quien habilita la ley para actuar procesalmente. (...) está legitimado en la causa por activa quien tiene la vocación para reclamar la titularidad de un derecho otorgado por la ley y, específicamente, cuando se interponen demandas en ejercicio del medio de control de reparación directa, quien demuestre en el proceso su condición de perjudicado con la acción u omisión que produjo el daño que se reclama con la demanda. La falta de legitimación en la causa no constituye una excepción que pueda enervar las pretensiones de la demanda, sino que configura un presupuesto anterior y necesario para que se pueda proferir sentencia, en el entendido de que, si no se encuentra demostrada tal legitimación, el juez no puede acceder a las pretensiones”.
Criterio que también ha reiterado la Corte Constitucional, quien en su jurisprudencia ha señalado que la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de la partes en relación con el interés sustancial que se discute[[16]](#footnote-16) y, concretamente, cuando es por activa, para que proceda, exige que la acción de tutela sea ejercida, bien directamente o indirectamente, por el titular de los derechos fundamentales, es decir, por quien tiene un interés sustancial «directo y particular» respecto de la solicitud de amparo[[17]](#footnote-17).
Corolario de lo anterior, para este agente del Ministerio Público es evidente que en el sub judice no se cumplen los requisitos de subsidiariedad, inmediatez y legitimación, indispensables para la procedencia de la referida acción constitucional.
CONCLUSIONES
Corolario de lo anterior, para este agente del Ministerio Público es evidente que en el sub judice no se cumplen los requisitos de subsidiariedad, inmediatez y legitimación, indispensables para la procedencia de la referida acción constitucional.
CONCLUSIONES
Conforme a lo expuesto, el Ministerio Público considera que debe declararse la improcedencia de la presente acción de tutela, como quiera que se encuentra pendiente de resolver por parte del Consejo de Estado el recurso de apelación que se formuló contra la sentencia de 12 de diciembre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, amén de la falta de inmediatez y legitimación por parte del accionante, contra quien se había dado por terminado el proceso de reparación directa desde el 12 de junio de 2019.
Con la consideración y respeto debido, atentamente,
(ORIGINAL FIRMADO POR)
SILVANO GÓMEZ STRAUCH
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa