PGN - Concepto 107 de 2026

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Suministro de maquinaria amarilla y materiales para la respuesta y recuperación de la emergencia por temporada de lluvia en el Municipio de Cumbitara, Nariño

INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL-Declaración de existencia e incumplimiento de la Orden de Proveeduría, suscrita entre R.R. INGECON S.A.S. y la UNGRD ( Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres)

CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL-Dos (2) años contados desde la liquidación del contrato o desde cuándo debió liquidarse

LIQUIDACION DEL CONTRATO ESTATAL-Plazos

VALOR PROBATORIO-Existe evidencia de la ejecución total del objeto contractual con aprobación de la interventoría y la entidad territorial

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL-El contrato se perfecciona con acuerdo sobre objeto y contraprestación, elevado a escrito

REQUISITOS DE EJECUCION-La Orden de Proveeduría se suscribió sin CDP (certificado de Disponibilidad Presupuestal ) ni registro presupuestal/REQUISITOS DE EJECUCIONaprobación de garantías, registro presupuestal, acta de inicio

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO-Las órdenes de proveeduría en emergencias son contratos estatales válidos por derecho privado, aunque no cumplan las formalidades de la Ley 80 de 1993 y la ausencia de CDP es imputable exclusivamente a la UNGRD

En consecuencia, la falta del Certificado de Disponibilidad Presupuestal conforme aparece demostrado se atribuye a una irregularidad imputable única y exclusivamente a la gestión administrativa de la UNGRD, no enerva una dificultad en la prosperidad de las pretensiones de la demandante, pues tangiblemente se aprecia que sí existió una efectiva prestación de un servicio de maquinaria amarilla en el municipio de Cumbitara, cúmulo probatorio que desdibuja los motivos de apelación frente a la ejecución contractual de la Orden de Proveeduría No. GS-SMD-212-2022 del 25 de mayo de 2022, por parte del contratista.

Bogotá, D. C., 02 de junio de 2026

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente, doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

E. S. D.

CONCEPTO N° 107 /2026

Radicación: 52001-23-33-000-2024-00303-01 (74515)

Actor: R.R. INGECON S.A.S.

Demandado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de

Desastres - UNGRD y Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Referencia: Controversias contractuales

Asunto: Apelación Sentencia - Segunda Instancia.

En consecuencia, la falta del Certificado de Disponibilidad Presupuestal conforme aparece demostrado se atribuye a una irregularidad imputable única y exclusivamente a la gestión administrativa de la UNGRD, no enerva una dificultad en la prosperidad de las pretensiones de la demandante, pues tangiblemente se aprecia que sí existió una efectiva prestación de un servicio de maquinaria amarilla en el municipio de Cumbitara, cúmulo probatorio que desdibuja los motivos de apelación frente a la ejecución contractual de la Orden de Proveeduría No. GS-SMD-212-2022 del 25 de mayo de 2022, por parte del contratista.

Al respecto, el principio de la buena fe[[21]](#footnote-21) impone una nueva manera de valorar el incumplimiento”, en la medida que “la ¨bona fides¨ juega un papel esencial en la aclaración del contenido concreto de los intereses contrapuestos en el contrato, definiendo la estructura negocial y la configuración de la responsabilidad de los contrayentes, de ahí que incida en la determinación de los criterios de responsabilidad contractual operando sobre ellos como un “elemento propulsor” en el desarrollo de los mismos, mediante una progresiva especificación de las obligaciones que de ella emanan. Ciertamente, el constante proceso de expansión de la responsabilidad contractual debe ser atribuido en gran parte a la buena fe, pues en los iudicia bonae fidei la responsabilidad deberá evaluarse de conformidad con cada caso en particular, y en ellos el deudor es responsable de “todo aquello que sea exigible entre personas justas y leales, importando poco que se trate de un acto positivo o de una omisión” [[22]](#footnote-22)

Demandado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de

Desastres - UNGRD y Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Referencia: Controversias contractuales

Asunto: Apelación Sentencia - Segunda Instancia.

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso referenciado de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación. En esta oportunidad se solicita negar la apelacióny CONFIRMAR la sentencia de primera Instancia, por las siguientes razones:

- 1. ANTECEDENTES.

1.1. Demanda: El día 18 de julio de 2024, por intermedio de apoderado judicial, la empresa R.R. Ingecom S.A.S. interpuso demanda por el medio de control de controversias contractuales contra Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres – UNGRD y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a fin de rogar se declarare la existencia, validez y el cumplimiento de un contrato estatal derivado de la Orden de Proveeduría No. GS-SMD-212-2022 celebrada con la UNGRD; que se declare el incumplimiento contractual por parte de la UNGRD y del Ministerio de Hacienda, debido a la falta de pago del servicio ejecutado; que se ordene la liquidación judicial del contrato, se condene a las entidades demandadas al pago de la suma de $1.257.597.604,90, de forma solidaria o individual, a la UNGRD y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por concepto del valor adeudado por la ejecución del suministro de maquinaria amarilla y que se reconozcan las demás sumas derivadas del incumplimiento contractual, incluyendo actualización y demás efectos económicos correspondientes.

La controversia tuvo su origen en la declaratoria de calamidad pública efectuada por el municipio de Cumbitara (Nariño) mediante el Decreto No. 025A del 04 de marzo de 2022, debido a graves afectaciones viales causadas por la temporada de lluvias.

Señaló la parte actora que el 17 de mayo de 2022 el municipio solicitó apoyo a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres - UNGRD para el suministro de horas de maquinaria amarilla destinadas a atender la emergencia vial.

El 24 de mayo de 2022 la UNGRD remitió por correo electrónico la activación de la orden de proveeduría No. GS-SMD-212-2022, suscrita por el Director General de la UNGRD, y en ella se indicó que el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, garantizaría los recursos necesarios, por tanto, la orden de proveeduría tenía por objeto, suministrar maquinaria amarilla para atender la emergencia ocasionada por las lluvias en Cumbitara, por un valor de $1.259’181.572,25. Dicho instrumento, suscrito en el marco del régimen especial de contratación para situaciones de desastre, contó con la aceptación formal por parte del contratista sociedad R.R. INGECON S.A.S. respecto de la orden de proveeduría emitida por la UNGRD, el día 24 de mayo de 2022.

R.R. INGECON S.A.S. manifestó que el 31 de mayo de 2022, se suscribió el acta de inicio para ejecutar el contrato y que la empresa contratista aportó varias pólizas de responsabilidad civil extracontractual. De la misma manera, indicó que ejecutó el suministro de horas de maquinaria amarilla conforme a las obligaciones previstas en la orden de proveeduría y dentro del plazo fijado por la UNGRD, bajo la supervisión de la interventoría por parte de la empresa ZEFEL S.A.S., labores que concluyeron el 26 de julio de 2022.

Consideró que durante la ejecución contractual se realizaron ajustes en las cantidades de horas máquina mediante acta de modificación No. 1, quedando un saldo a liberar a favor de la UNGRD por aproximadamente $1,5 millones de pesos. Asimismo, una vez finalizadas las labores, se retiró la maquinaria y se suscribieron las respectivas actas de entrega y recibo a satisfacción con el municipio y la interventoría.

Declaró que el 30 de julio de 2022, la empresa ZEFEL S.A.S. certificó que R.R. INGECON S.A.S. ejecutó satisfactoriamente las actividades contratadas entre el 31 de mayo y el 26 de julio de 2022 y el día 9 de septiembre de 2022, la empresa presentó ante la UNGRD el informe final de ejecución y la cuenta de cobro por valor de $1.257.597.604,90.

No obstante, tras la radicación de la cuenta de cobro por valor de $1.257’597.604,90, la UNGRD omitió el pago de la obligación, argumentando de manera verbal la falta de disponibilidad de recursos y deficiencias en la gestión presupuestal interna. Consideró la demandante que la UNGRD no efectuó el pago reclamado fundándose verbalmente en falta de recursos, cambios de personal y ausencia de autorizaciones administrativas.

La demandante sostuvo que la entidad estatal obtuvo el beneficio del servicio prestado, pero omitió pagar el valor pactado. En tal virtud, el día 4 de junio de 2024 se presentó solicitud de conciliación prejudicial administrativa contra la UNGRD y el Ministerio de Hacienda. El día 8 de julio de 2024 la UNGRD realizó observaciones a la documentación presentada por el contratista, las cuales fueron subsanadas el 10 de julio de 2024 y el día 15 de julio de 2024 la audiencia de conciliación prejudicial fue declarada fallida por falta de acuerdo entre las partes. Ante la falta de ánimo conciliatorio en la diligencia ante la Procuraduría, el demandante acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa.

1.2. La defensa y formulación de excepciones.

1.2.1. UNGR. El día 6 de febrero de 2025, el demandado por intermedio de apoderado contestó la demanda[[1]](#footnote-1) y se opuso en su totalidad a las pretensiones, y sostuvo que no existía un contrato estatal válidamente perfeccionado entre la entidad y R.R. INGECON S.A.S.

La entidad demandadaindicó que muchos de los hechos relatados por la demandante correspondían a actuaciones del Municipio de Cumbitara o del propio contratista, sin participación directa de la UNGRD. Además, precisó que la declaratoria de calamidad pública era competencia exclusiva del alcalde municipal.

La entidad afirmó que los documentos aportados por la parte actora —como actas de inicio, modificación, entrega y recibo— no estaban suscritos por funcionarios de la UNGRD, sino por el interventor y autoridades municipales, razón por la cual no reconocía el supuesto incumplimiento contractual.

En ese sentido,sostuvo que la orden de proveeduría No. GS-SMD-212-2022 no cumplía los requisitos legales para el perfeccionamiento del contrato, debido a la inexistencia de Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) y Registro Presupuestal, requisitos que consideró indispensables conforme al artículo 41 de la Ley 80 de 1993.

Afirmó también que desconoce las razones por las cuales el demandante ejecutó actividades sin que existiera respaldo presupuestal válido, y señaló que no puede trasladarse responsabilidad patrimonial a la entidad sin un título jurídico plenamente perfeccionado.

La UNGRD agregó que el contratista no subsanó satisfactoriamente las observaciones documentales formuladas frente a las cuentas de cobro y soportes de ejecución. Por ello, sostuvo que no existía prueba suficiente de una ejecución válida bajo dirección o supervisión de la entidad.

La entidad propuso que se declararan probadas las excepciones formuladas; que se absolviera a la UNGRD de toda condena económica; que se negaran perjuicios, intereses, costas y agencias en derecho y; que se reconociera cualquier excepción genérica que resultara demostrada en el proceso.

1.2.2. Contestación de la demanda – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Ministerio de Hacienda manifestó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, pues no celebró contrato alguno con R.R. INGECON S.A.S. ni participó en la expedición, ejecución o supervisión de la orden de proveeduría.

Explicó que la UNGRD es una entidad con autonomía administrativa, técnica y financiera, responsable exclusivamente de sus actos y contratos, por lo que no podía trasladarse responsabilidad al Ministerio por pertenecer al mismo sector administrativo. También sostuvo que el Ministerio únicamente tiene funciones relacionadas con la política fiscal y presupuestal, sin intervenir en los procesos contractuales adelantados por la UNGRD.

Agregó que no existía prueba de relación contractual ni extracontractual con la sociedad demandante, ni participación en autorizaciones de pago o recepción de los servicios prestados.

Las excepciones propuestas por el Ministerio de Hacienda fueron las siguientes: i) que se declarara la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) que se negaran totalmente las pretensiones formuladas en su contra; iii) que se declararan probadas las demás excepciones propuestas en el proceso.

Final del formulario

1.3. La sentencia. El día 20 de marzo de 2026, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió fallo de primera instancia[[2]](#footnote-2). El Tribunal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

El Tribunal explicó que, conforme a la Ley 1523 de 2012 y la Resolución 0532 de 2020 de la UNGRD, las órdenes de proveeduría emitidas en situaciones de calamidad pública constituyen verdaderos instrumentos contractuales válidos.

Para la Sala estas órdenes se rigen por reglas del derecho privado y se perfeccionan con la aceptación del proveedor, sin necesidad de cumplir todas las formalidades ordinarias de contratación estatal. Precisó que, sí existió acuerdo sobre el objeto contractual, se pactó una contraprestación económica determinada; el negocio jurídico constó por escrito y la orden fue suscrita por el director general de la UNGRD como ordenador del gasto. Por ello, concluyó que el contrato sí se perfeccionó válidamente.

El Tribunal aclaró que la ausencia de Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) y Registro Presupuestal no impedía la existencia del contrato. El perfeccionamiento ocurre cuando existe acuerdo sobre objeto, precio y el contrato consta por escrito. Asimismo, el CDP y el registro presupuestal son requisitos de ejecución y pago, no de existencia del contrato. De la misma manera, sostuvo que la falta de apropiación presupuestal no elimina la obligación.

El Tribunal consideró acreditado el perfeccionamiento del contrato; la ejecución material del objeto contractual y la existencia de obligaciones económicas a cargo de la UNGRD, por tanto, concluyó que sí existió ejecución real y efectiva del contrato, que la UNGRD sí adquirió obligaciones contractuales, que la ausencia de pago no podía trasladarse al contratista que actuó de buena fe y ejecutó plenamente las actividades requeridas para atender la emergencia invernal. Para ello valoró el acta de inicio, las pólizas aportadas por el contratista, las actas de modificación, el acta de entrega y recibo, los informes finales, las planillas diarias y semanales de operación, los registros fotográficos, la certificación expedida por la interventoría ZEFEL S.A.S.

El Tribunal resaltó que las planillas técnicas detallaban maquinaria utilizada, horas trabajadas, kilometraje, zonas intervenidas y actividades ejecutadas, lo cual demostraba el cumplimiento del objeto contractual. También consideró especialmente relevante que la firma interventora certificó que R.R. INGECON S.A.S. ejecutó las labores “a gran cabalidad y con lo previsto en la orden”.

El Tribunal analizó la participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en la orden de proveeduría GS‑SMD‑212‑202, respecto de lo cual concluyó que no figuró como parte en el contrato, ni participó en la formación o en la ejecución del mismo, razón por la cual carece de legitimación en la causa por pasiva y, por ende, no procede atribuirle responsabilidad contractual en este caso.

En síntesis, el Tribunal Administrativo de Nariño, en sentencia del 20 de marzo de 2026, decidió: i) declarar la celebración y ejecución de un contrato estatal a través de la orden de proveeduría No. GS-SMD-212-2022; ii) declarar que la sociedad R.R. INGECON S.A.S. cumplió con el objeto contractual. iii). declarar que la UNGRD incumplió las obligaciones económicas del mencionado contrato estatal. iv) condenar a la UNGRD a pagar a la demandante la suma de $1.257.597.604.90 debidamente actualizada. v) declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva en favor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. vi) condenar en costas a la demandada.

1.4. La Apelación. El día 22 de abril de 2026, la parte demandada (UNGRD) a través de apoderado judicial presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del 20 de marzo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. El Consejo de Estado admitió el recurso mediante auto de 15 de mayo de 2026[[3]](#footnote-3).

La UNGRD solicitó al Consejo de Estado la revocatoria de la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones y condenó en costas y mediante la cual se le ordenó pagar la suma de $1.257’597.604,90, y, en su lugar, acceder al restablecimiento del equilibrio económico del contrato y a la liquidación judicial del mismo.

El sustento de la apelación presentado por la UNGRD se centró en cuestionar la declaratoria de incumplimiento contractual y la condena al pago impuesta en primera instancia.

La entidad apelante argumentó, en primer lugar, que no era jurídicamente posible declarar el incumplimiento de la UNGRD porque no existía respaldo presupuestal, esto es, certificado de disponibilidad presupuestal (CDP) que respaldara la obligación económica reclamada por la sociedad demandante. La entidad sostuvo que no era jurídicamente viable la declaración de incumplimiento ni la condena de pago. La UNGRD argumentó que dicha situación es una vicisitud de orden administrativo que fue advertida oportunamente por la Subdirección para el Manejo de Desastres y que existían pruebas de ello dentro del expediente.

Asimismo, la UNGRD señaló que el Tribunal desconoció las dificultades presupuestales expuestas durante el proceso. Los recursos destinados a la gestión del riesgo están sujetos a las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación, y correspondía a las autoridades competentes garantizar que se contara con los recursos suficientes para atender las obligaciones derivadas de la respuesta y recuperación ante situaciones de desastre. Manifestó específicamente que la Subdirección para el Manejo de Desastres gestionó ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público una adición presupuestal para respaldar el pago derivado de la orden de proveeduría, pero dicha solicitud fue negada.

El apelante alegó que el Tribunal erró al declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Hacienda, argumentando que dicho Ministerio debía ser instado a cumplir con su deber de garantizar los recursos necesarios para cubrir los compromisos contractuales del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, los cuales estarán sujetos a las apropiaciones que para el efecto se asignen en el Presupuesto General de la Nación y el Gobierno garantizaría a través del Ministerio de Hacienda que el FNGRD cuente con los recursos suficientes para atender emergencias y cumplir los compromisos derivados de estas actuaciones, permitiendo asegurar el apoyo a las entidades nacionales y territoriales, lo anterior, conforme al artículo 50 de la Ley 1523 de 2012. Sostuvo que, a pesar de ello, el Tribunal declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio.

Alegó que el fallo debió ordenar o instar al Ministerio a garantizar los recursos necesarios para atender las obligaciones contractuales derivadas de la emergencia.

Igualmente, la UNGRD reiteró que desde la orden de proveeduría se había establecido expresamente que el pago dependía de un trámite previo de ratificación y legalización de recursos, condición que no pudo concretarse porque la adición presupuestal fue negada, razón por la cual insistió en que no existía respaldo presupuestal para efectuar el pago.

Con base en esos argumentos, la entidad solicitó al superior revocar integralmente la sentencia de primera instancia proferida el 20 de marzo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Final del formulario

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Con base en esos argumentos, la entidad solicitó al superior revocar integralmente la sentencia de primera instancia proferida el 20 de marzo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Nariño.

Final del formulario

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. PROBLEMA JURÍDICO. Para este agente del Ministerio Público, de acuerdo con el medio de control de Controversias Contractuales interpuesto, corresponde determinar: ¿Procede declarar la existencia y perfeccionamiento de un contrato estatal derivado de la Orden de Proveeduría No GS-SMD-212-2022, y la declaratoria de incumplimiento por no pagar la UNGRD el suministro de maquinaria amarilla ejecutado por la demandante? ¿Asimismo, procede liquidar judicialmente el contrato y condenar a la UNGRD al pago de más de $1.257 millones reclamados por la sociedad demandante?

TESIS. Argumentativamente se demostrará que en este caso se configuró un incumplimiento contractual soportado en que la sociedad demandante no recibió la contraprestación debida a pesar de haber ejecutado el objeto contractual con apego a lo pactado y bajo al principio de buena fe.

2.2. CASO CONCRETO. Se considera que en el presente asunto se debe Confirmar la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. En dicho sentido, no prospera el recurso de apelación, con relación a la inexistencia de respaldo presupuestal de la obligación reclamada y la declaratoria de vinculación del Ministerio de Hacienda para garantizar los recursos necesarios para atender las obligaciones contractuales derivadas de la emergencia.

Corresponde analizar los requisitos de procedibilidad, conforme al artículo 161 del CPACA, en primer lugar, la conciliación extrajudicial, que debe agotarse antes de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa, a estos efectos el día 4 de junio de 2024 el apoderado judicial de la empresa R.R. INGECON S.A.S. la presentó y se llevó a cabo ante la Procuraduría 35 Judicial II para asuntos administrativos el día 15 de julio de 2024, declarándose fallida[[4]](#footnote-4) ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, según se certificó el día 15 de julio de 2024. En segundo lugar, hay legitimación en la causa, toda vez que las partes suscribieron la Orden de Proveeduría No. GS-SMD-212-2022. Finalmente, no ocurrió el fenómeno de la caducidad del medio de control, conforme al artículo 164 del CPACA; cuyo término es de dos (2) años, la cual se cuenta desde la liquidación del contrato, o desde cuando debió liquidarse, si no hubo liquidación. Por tanto, mientras el contrato no haya sido liquidado, el término de caducidad inicia con el vencimiento del plazo legal para su liquidación. La Ley otorga cuatro (4) meses para liquidación bilateral, y dos (2) meses para liquidación unilateral. Vencidos los seis (6) meses, empieza a correr el término de caducidad.

La Orden de Proveeduría No. GS-SMD-212-2022, cuya fecha final fue el día 26 de julio de 2022, ha debido liquidarse de manera bilateral el día 26 de noviembre de 2022, más dos meses de liquidación unilateral, el día 26 de enero de 2023, la cual tampoco sucedió[[5]](#footnote-5). Los términos se suspendieron por el lapso de un mes (1) y once (11) días, esto es, cuarenta y un (41) días en total, desde la fecha de solicitud de conciliación extrajudicial En consecuencia, toda vez que la demanda por el medio de control de controversias contractuales se interpuso el día 18 de julio de 2024, se concluye que está dentro de la oportunidad establecida en la ley y no operó el fenómeno preclusivo de la caducidad.

2.2.1. De la existencia y validez de la Orden de Proveeduría No GS-SMD-212-2022 y la Ausencia de Registro Presupuestal. El asunto en cuestión versa sobre la ejecución de un contrato estatal a través de una Orden de Proveeduría No. GS-SMD-212-2022 del 25 de mayo de 2022[[6]](#footnote-6), la cual tuvo por objeto el suministro de maquinaria amarilla y de material para la respuesta y recuperación de la emergencia por la temporada de lluvia en el Municipio de Cumbitara, Departamento de Nariño, de acuerdo con la calamidad pública declarada mediante Decreto No. 025 A del 04 de marzo de 2022, por valor de $1.259.181.572,25.

En el presente asunto, figura asimismo la Orden de Proveeduría No. GS-SMD-213 del 25 de mayo de 2022, la cual se refiere a la orden de autorización de apoyo para la contratación de una entidad de seguimiento, esto es la empresa ZEFEL S.A.S., empresa que ejerció el control y seguimiento para el suministro de hora de maquinaria amarilla y de material para la respuesta y recuperación de la emergencia en el municipio de Cumbitara, Departamento de Nariño.

En principio, corresponde analizar la naturaleza de las órdenes de proveeduría, la cual es un contrato estatal que se rige por las normas del derecho privado conforme al artículo 66 de la Ley 1523 de 2011[[7]](#footnote-7). En este sentido, las prestaciones deben ser equivalentes acorde al principio de la ecuación contractual y el equilibrio financiero, garantizando la igualdad o equivalencia entre los derechos y las obligaciones pactadas al momento de contratar, en caso de romperse por causas no imputables al afectado o, por causas sobrevinientes e imprevisibles, las partes deben adoptar las medidas necesarias para su restablecimiento en el menor tiempo posible, conforme al artículo 27 de la Ley 80 de 1993, con el fin de mantener la justicia contractual, so pena de incurrir en responsabilidad que conlleve al restablecimiento del equilibrio económico.

Obran dentro del expediente las pruebas documentales, tales como, el acta de inicio[[8]](#footnote-8) de fecha 31 de mayo de 2022 y la Compañía Mundial de Seguros expidió las pólizas de Responsabilidad Civil Extracontractual No. CP400003009, expedida el 18/06/2022 y con vencimiento el 18/06/2023; la Póliza No. 400003023 expedida el 22/06/2022 y vencimiento el 18/06/2022; la Póliza No. 400003024 expedida el 23 /06/2022 y vencimiento el 23/06/2023; la Póliza No. 400003040 expedida el 27/06/2022 y vencimiento el 27/06/ 2023.

En respuesta a la intención de las partes, el Municipio de Cumbitara y la UNGRD, se comprometieron al cumplimiento de unas actividades mediante la suscripción de un acta de intención y compromiso[[9]](#footnote-9). De la misma manera, reposa acta de entrega y recibo a satisfacción[[10]](#footnote-10) de fecha 26 de julio de 2022, suscrita por el contratista, por el interventor en cabeza de la empresa ZEFEL S.A.S., actuando como proveedor autorizado para control y seguimiento[[11]](#footnote-11) y por el secretario de Planeación y Territorio Municipal.

Igualmente, dentro del expediente contractual se observa que se expidió por parte de la Interventoría, la certificación de validación y verificación de la Información y la certificación de realización de actividades de suministro de hora maquinaria amarilla y material de respuesta y recuperación de la emergencia por la temporada de lluvia del municipio de Cumbitara, obras que iniciaron el 31 de mayo de 2022 y finalizaron el 26 de julio de 2022.

6. Expediente digital No. 0033 Escrito demanda. Página 53 y ss. Fecha 25 de mayo de 2022. ↑

7. Artículo 66. Medidas especiales de contratación.Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Gestión del Riesgo o los celebrados por las entidades ejecutoras que reciban recursos provenientes de este fondo o los celebrados por las entidades territoriales y sus fondos de gestión del riesgo, relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, y podrán contemplar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 ↑

8. Acta de inicio Expediente digital No. 0033 Escrito demanda. Página 59 ↑

9. Expediente digital No. 00330 Página 394. ↑

Para este despacho, la Orden de Proveeduría No. GS-SMD-212-2022, sometida al régimen de contratación del artículo 66 de la Ley 1523 de 2012, reúne los elementos esenciales del contrato, que conforme al artículo 1502[[12]](#footnote-12) del Código Civil, son el consentimiento mutuo, para el caso representados en la oferta y su aceptación, capacidad, objeto y causa lícita.

Si bien tales Órdenes de Proveeduría no exigen las formalidades de los contratos estatales solemnes (artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993) no extrañan los elementos esenciales del negocio jurídico, dando lugar a la confluencia de obligaciones recíprocas entre las partes.

Por tanto, entre las partes si existió una relación regida por un contrato estatal, producto de un acuerdo de voluntades, dotada de unas obligaciones y una instrucción para el inicio de las obras conforme a la Orden de Proveeduría en cuestión.

El FNGRD[[13]](#footnote-13) es una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, conforme al artículo 47 de la Ley 1523 de 2012, anteriormente denominado Fondo Nacional de Calamidades, creado por el Decreto 1547 de 1987, modificado por el Decreto Ley 919 de 1989, susbienes constituyen un patrimonio autónomo con destinación específica, esto es, la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad, o de naturaleza similar.

En este sentido, la Resolución 0532 del 10 de septiembre de 2020, en su artículo 52 indica que para la contratación era vital la declaratoria de Desastre, Calamidad Pública o Situa