PGN - Concepto 113-2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 113-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Solicita negar medida cautelar que solicita declarar suspensión de los efectos del acto administrativo de la Agencia Nacional de Minería (ANM) demandado por no cumplirse presupuestos previstos en el Art. 231 del Código de Procedimiento Administrativo
MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL-Procede cuando se presenta la violación de las disposiciones invocadas por la norma o acto administrativo demandado
MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL-La violación debe surgir del análisis el acto demandado y su confrontación con las normas señaladas como violadas o de las pruebas allegadas al proceso
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO-No se advierte prima facie que la disposición acusada sea contraria al ordenamiento legal y constitucional
SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO-No se coligen situaciones o motivos de imperiosa necesidad, ni vulneración o afectación de derechos
En el presente asunto no se coligen tampoco situaciones apremiantes o motivos que evidencien la imperiosa necesidad de resolver inmediatamente la solicitud ni tampoco existen elementos probatorios que permitan entrever la generación de una vulneración o afectación de los derechos de sus destinatarios, de tal orden que requieran el trámite excepcional de la suspensión pretendida
# CONCEPTO N° 113/2025
Bogotá D. C., 19 de agosto de 2025
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente doctor NICOLÁS YEPES CORRALES
1. S. D.
Radicación: 11001-03-26-000-2021-00178-00 (47452)
Actor: Eliseo Moreno Fajardo
Consejero Ponente doctor NICOLÁS YEPES CORRALES
1. S. D.
Radicación: 11001-03-26-000-2021-00178-00 (47452)
Actor: Eliseo Moreno Fajardo
Demandado: Agencia Nacional de minería (ANM)
Acción: Nulidad y restablecimiento del derecho
Asunto: Medida cautelar
El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso en referencia de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación. En esta oportunidad solicita NEGAR la medida cautelar solicitada por no estar acreditados los elementos normativos y jurisprudenciales que justifiquen la suspensión provisional de los actos demandados.
# ANTECEDENTES
1.1. La demanda: El 16 de diciembre de 2020[[1]](#footnote-2)fue interpuesto por el señor Eliseo Moreno Fajardo el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho con el propósito de obtener la nulidad de las resoluciones 001120 del 28 de octubre de 2019 y 000246 del 13 de marzo de 2020 por medio de las cuales se confirmó el rechazo y archivo de la solicitud de formalización de minería tradicional N° LGQ-09501. Como restablecimiento del derecho pidió que le fuera otorgado el contrato de concesión y se legalizara su actividad de minería tradicional identificada con la placa LGQ-09501[[2]](#footnote-3).
Sostuvo que el 26 de julio de 2010, con fundamento en la Ley 1382 de 2010, el demandante presentó ante la Agencia Nacional de Minería solicitud de legalización de la explotación minera tradicional de esmeraldas. Precisó que la explotación se adelantó desde hace más de veinte años en el Municipio de Quipama – Boyacá.
Como fundamento de la violación indicó que los actos administrativos atacados trasgredieron el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, Resolución 504 del 18 de septiembre de 2018, Resolución 505 del 02 de agosto de 2019, concepto de migración del área al sistema de cuadrícula del 6 de octubre de 2019 y concepto jurídico del 15 de octubre de 2019. Agregó que el “concepto de transformación y migración al sistema de cuadrícula” del 6 de octubre de 2019 es una prueba de los vicios de nulidad conforme al inciso 4º del artículo 29 de la Constitución Política, porque la ANM violó el debido proceso del Actor al proferir la decisión demandada de manera oculta, sin permitirle conocerla para ejercer el derecho de contradicción y defensa.
Sostuvo que las resoluciones violaron el principio a la confianza legítima consagrado en los artículos 29 y 83 de la Constitución Político. Esto, por cuanto, durante los diez (10) años que duró el trámite de la solicitud de formalización minera se aplicaron normas con procedimientos, obligaciones, derechos, deberes y causales de rechazo distintos, por ejemplo, la Ley 1382 de 2010 artículo 12; el Decreto 2715 de 2010; el Decreto 1970 de 2012; el Decreto 0933 del 09 de mayo de 2013 y el Artículo 325 de la ley 1955 de 2019.
Señaló que se violó el artículo 29 de la Constitución Política toda vez que la causal de rechazo consagrada de inexistencia de área libre para otorgar, contenida en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, no se encontraba establecida en ninguna de las normas bajo las cuales se tramitó la solicitud LGQ-09501, esto es Ley 1382 de 2010 artículo 12; Decreto 2715 de 2010; Decreto 1970 de 2012; Decreto 0933 del 09 de mayo de 2013. Añadió que fue vulnerado el artículo 4 de la Ley 685 de 2001, el cual establece que los requisitos, formalidades, documentos y pruebas contenidas en el Código de Minas, para la presentación, el trámite y resolución de los negocios mineros en su trámite administrativo hasta obtener su perfeccionamiento, serán los únicos exigibles a los interesados.
Dijo que se quebrantó el artículo 25 y 53 de la Constitución Política relacionado con el derecho y la protección al trabajo y la garantía del mínimo vital móvil, pues, el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 consagra un proceso de mediación que deja al arbitrio del titular minero decidir, si acepta o no, dicho proceso. Agregó que la Autoridad debe buscar el equilibrio entre las partes, especialmente en lo que respecta a la parte débil de la relación que está representada por las personas, grupos o asociaciones que ejercen de tiempo atrás la minería tradicional.
Resaltó que el proceso de formalización minera no nació bajo el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, pues esta prerrogativa reconocida por el Estado se originó con la Ley 1382 de 2010 que reformó la Ley 685 de 2001, o, Código de Minas. Explicó que el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 PND 2018-2022, que sirvió de fundamento legal a la ANM para rechazar la solicitud LGQ-09501, es inaplicable al caso con base en la inconstitucionalidad por vía de excepción. Insistió en que el artículo 325 del PND 2018-2022, no modificó ni adicionó el Código de Minas, sino que reguló la terminación de un proceso de formalización minería tradicional para los interesados que presentaron su solicitud bajo el imperio de la Ley 1382 de 2010.
Concluyó que la ANM al resolver el recurso de reposición interpuesto por el Actor a través de la Resolución 000246 del 13 de marzo de 2020 incurrió en violación al debido proceso por sustentar la decisión en el Decreto 2078 del 18 de noviembre de 2019, por medio del cual se estableció el Sistema Integral de Gestión Minera SIGMANNA MINERA y la cuadrícula como única regla geométrica para el otorgamiento de títulos mineros.
1.2. Solicitud de medida cautelar y su fundamento: Pidió la suspensión de los efectos de los actos administrativos demandados sustentado en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011.
Indicó que la medida cautelar busca asegurar la eficacia del restablecimiento del derecho del Actor, porque ella permitiría mantener la explotación minera tradicional en condiciones que garanticen su continuidad y no se vea afectada por inundaciones, derrumbamientos, pérdida total por inactividad. Explicó que de no protegerse las condiciones de la explotación minera en las que se sustenta la solicitud de legalización, la medida cautelar no serviría a los fines legales establecidos.
Sostuvo que la solicitud cautelar se afincó en material probatorio que los documentos concernientes al inicio del trámite de legalización minera ante la Autoridad radicada el 26 de julio de 2010. También fundamentó el pedido de la medida previa en el Acta de Visita realizada por la ANM el 28 de abril de 2015 y al informe del 08 de mayo de 2015, al área de la solicitud LGQ-09501, porque según su criterio de esa manera se estableció que el Actor adelantó por más de 20 años la actividad minera[[3]](#footnote-4).
Sostuvo que el acta levantada el 28 de octubre de 2015, también es prueba de la procedibilidad de la medida previa porque da cuenta de una visita de la ANM al área de la solicitud LGQ-09501 y porque en ese momento la Autoridad encontró viable continuar con el trámite de legalización. Agregó que la visita aludida verificó el cumplimiento de los requerimientos de seguridad e higiene y seguridad industrial y por ello se determinó que el solicitante dio cumplimiento con lo establecido en el ítem 10 del acta elevada el día 28 de abril de 2015.
Dijo haber acreditado sumariamente los perjuicios invocados porque el Actor presentó ante la entidad demandada una solicitud para la legalización de la explotación minera que venía adelantando desde hace más de 20 años. Sumó a lo anterior, que la demandada Agencia Nacional de Minería rechazó esa solicitud y dispuso el archivo con fundamento en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 lo que también sirve de fundamento para la suspensión de los actos demandados. Además, dijo que la suspensión de la actividad minera era prueba del perjuicio[[4]](#footnote-5).
Afirmó que la medida cautelar se justifica porque aseguraría la eficacia del restablecimiento del derecho demandado, esto es que se permita mantener la explotación minera tradicional en condiciones que garanticen su continuidad y mientras se decide el proceso no se vea afectada por inundaciones, derrumbamientos, pérdida total por inactividad o medidas administrativas, como quiera que, de no protegerse las condiciones de la explotación minera en las que se sustenta la solicitud de legalización la medida cautelar no serviría a sus fines legales.
2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.1. PROBLEMA JURÍDICO
El Ministerio Público considera que el problema jurídico consiste en determinar si: ¿Procede la suspensión provisional de los actos administrativos demandados[[5]](#footnote-6) por estar acreditado a primera vista en esta etapa preliminar que lesionan el ordenamiento jurídico?
2.2. CASO CONCRETO: NO PROCEDE LA MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA
Con tal propósito, corresponde estudiar la medida cautelar interpuesta por el señor Eliseo Moreno Fajardo que consiste en suspender los efectos jurídicos de las resoluciones que rechazaron la solicitud de legalización de actividad minera. Para el Ministerio Público no están acreditado los requisitos necesarios para acceder a lo solicitado, conforme a los siguientes argumentos.
En sentido general, las medidas cautelares protegen preventivamente a quien acude ante las autoridades judiciales a reclamar un derecho. Esto con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada, en términos del CPACA y proteger temporalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia[[6]](#footnote-7). Dentro de las medidas cautelares previstas en el CPACA la suspensión provisional busca suspender los efectos de un acto administrativo mientras se toma la decisión definitiva sobre su legalidad sin que ello implique un prejuzgamiento[[7]](#footnote-8).
Para el Actor el término ininterrumpido de 20 años que duró la explotación minera, rechazada por la Autoridad a través de las decisiones objeto de censura, fue probado con los documentos allegados del procedimiento administrativo de solicitud de legalización y ello serviría de fundamento suficiente para la procedencia a de la medida cautelar. En palabras del demandante: “[…] Como sustento probatorio de la presente solicitud [de medida cautelar], se tiene la radicación de mi mandante ante la autoridad minera para la legalización de sus trabajos de minería tradicional a la cual se le asignó la placa LGQ-09501, efectuada el 26 de julio de 2010 […]”[[8]](#footnote-9).
Pese a lo dicho por el demandante, la explotación por más de 20 años de un yacimiento minero no genera derechos de explotación. Tampoco es factible, como parece interpretar el Actor, que la aceptación, por sí sola, de las solicitudes de legalización de las actividades mineras tradicionales sumada a una extensa duración en el tiempo sin título implica la automática decisión de legalización y el consecuente otorgamiento de la concesión[[9]](#footnote-10). Por lo tanto, se debe despachar negativamente, la solicitud de suspensión de los actos atacados porque la mera solicitud de legalización no es un derecho adquirido sino una expectativa.
Adujo el solicitante que las resoluciones son nulas y también procede suspenderlas con fundamento en que el rechazo de formalización minera se apoyó en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019. Sobre el particular debe considerarse que el Consejo de Estado señaló que la violación de la norma demandada al marco normativo superior debe surgir de la confrontación de directa de dicha disposición con normas superiores, por lo que el carácter de la medida provisional tiene un carácter provisional, objetivo y accesorio[[10]](#footnote-11).
En este orden de ideas, si se revisa lo dispuesto en el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019, su contenido se refiere al trámite de solicitudes de formalización de minería tradicional[[11]](#footnote-12), es decir que la disposición concuerda con el objeto de estudio de los actos administrativos que se busca suspender y no existe incongruencia fáctica. Ahora bien, la confrontación normativa debe ser formulada por el demandante en la solicitud, para evidenciar la trasgresión de las normas invocadas a fin de lograr que, a partir del análisis de legalidad o de constitucionalidad realizado por el juez, se anticipe la violación de la norma superior por simple cotejo o por las pruebas allegadas al proceso[[12]](#footnote-13).
Sobre el cotejo de las resoluciones demandadas con su fundamento normativo, la Ley 1955, se debe tener en cuenta que los procesos iniciados de formalización minera como el sub-lite, estaban regulados por la Ley 1382 de 2010. La norma de 2010, en efecto, establecía una distribución del área diferente a la actual para conceder las licencias de explotación. Pero, se encuentra acreditado con el acervo que, antes de decidirse la formalización de la actividad minera pedida a la ANM por el Actor, se expidió la Ley 1955 de 2019, y, aunque ésta estableció un sistema de cuadrículas diferente al de 2010, nada impedía la aplicación de la nueva normativa porque la presentación de la formalización minera del demandante, aunque date de 2011, no le produjo un estatus jurídico inamovible[[13]](#footnote-14). Por lo expuesto tampoco debe prosperar el argumento de indebida aplicación de la Ley 1955 a la decisión de rechazo de legalización de actividad de explotación minera.
También dijo el demandante que la medida cautelar pretende asegurar la eficacia del restablecimiento del derecho del Actor, porque de lo contrario la actividad minera se vería afectada por inundaciones, derrumbamientos, pérdida total por inactividad. A pesar de lo dicho, el Actor no aportó prueba adecuado que permitiera constatar las afectaciones señaladas ni la necesidad de proteger, como dijo, las condiciones de la explotación minera, sino que se limitó a aseverarlo. Las pruebas allegadas al proceso fueron documentales[[14]](#footnote-15) , además, se solicitó la práctica de una peritación y testimonios, es decir que las situaciones antedichas son materia de prueba en el proceso y en consecuencia no pueden ser el fundamento de la medida de suspensión de las resoluciones cuestionadas.
En otro argumento, indicó el Actor que el acta de visita redactada el 28 de octubre de 2015, sirve para probar la procedibilidad de la medida previa porque la Autoridad encontró viable continuar con el trámite de legalización. Estudiado el expediente sub examine se encontró el informe técnico de visita GML N° 685 de 2015 y en el él se da cuenta del cumplimiento de condiciones de seguridad a partir de parámetros técnicos, pero no se hizo ninguna referencia análisis jurídicos o determinantes de la formalización minera. Dice el documento de forma textual que[[15]](#footnote-16):
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Del aparte extractado se deduce que se concedió la viabilidad técnica, pero en aras de “[…] continuar con el proceso de formalización minera […]”, en consecuencia, la manifestación contenida en el acto de trámite citado tampoco tiene la entidad suficiente para conceder el derecho de explotación minera en los términos sugeridos por el Actor. Por lo expuesto el argumento en mención tampoco está llamado a prosperar.
La medida cautelar de suspensión provisional procede cuando se presenta la violación de las disposiciones invocadas por la norma o acto administrativo demandado, violación que debe surgir del análisis el acto demandado y su confrontación con las normas señaladas como violadas o de las pruebas allegadas al proceso[[16]](#footnote-17), lo que no sucede en el caso en comento, porque no se advierte prima facie que la disposición acusada sea contraria al ordenamiento legal y constitucional.
En el presente asunto no se coligen tampoco situaciones apremiantes o motivos que evidencien la imperiosa necesidad de resolver inmediatamente la solicitud ni tampoco existen elementos probatorios que permitan entrever la generación de una vulneración o afectación de los derechos de sus destinatarios, de tal orden que requieran el trámite excepcional de la suspensión pretendida[[17]](#footnote-18).
# 3. CONCLUSIONES
# 3. CONCLUSIONES
Por las razones estudiadas no es viable declarar la suspensión de los efectos del acto administrativo demandado, lo que no impide que en la sentencia que ponga fin al proceso se determine su legalidad o ilegalidad. En este orden de ideas, se debe negar la medida cautelar por no cumplir los presupuestos previstos en el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa
JAF/HWMP
1. Fecha de radicación 26 de enero de 2021, verificado en SAMAI: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list\_procesos.aspx?guid=150012333000202100023001500123. ↑
2. La demanda se encuentra en el expediente digitalizado, páginas 1 y ss del PDF: 2\_ED\_DEMANDA DE NULIDAD.pdf. ↑
3. La actividad en mención consistió en un túnel central y varios gajos a lado y lado del central con longitud total de unos 800 metros de labor interna, con una dirección inicial de S15oE, Bocamina ubicada dentro del área susceptible de continuar con el trámite definida en el concepto técnico de fecha 16 de octubre de 2013. ↑
4. Expediente digitalizado, página 55 del PDF: 2\_ED\_DEMANDA DE NULIDAD.pdf. ↑
5. Resoluciones 001120 del 28 de octubre de 2019 y 000246 del 13 de marzo de 2020 por medio de las cuales se decidió y confirmó el rechazo y archivo de la solicitud de formalización de minería tradicional N° LGQ-09501. ↑
6. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Radicación número: 11001-0324-000-2021-00033-00 Auto del veintiuno (21) de octubre de dos mil veintiuno (2021), consejero Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. ↑
7. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Rad. Exp. 11001-03-26-000-2021-00057-00 (66.736), Auto del 19 de junio de 2025, consejero Ponente Alberto Montaña Plata. ↑
8. Expediente digitalizado, página 54 del PDF: 2\_ED\_DEMANDA DE NULIDAD.pdf. ↑
9. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Rad. Exp. 11001-03-26-000-2021-00057-00 (66.736), Auto del 19 de junio de 2025, consejero Ponente Alberto Montaña Plata. ↑
10. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Rad. 11001032600020140003700 (50219), Auto del diecinueve (19) de mayo de dos mil catorce (2014), consejero Ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. ↑
11. Dice la norma en cita que: “[..] Las personas naturales, grupos o asociaciones que presentaron solicitud de formalización de minería tradicional hasta el 10 de mayo de 2013 ante la autoridad minera competente y que a la fecha de promulgación de esta ley se encuentran vigentes y en área libre, continuarán su trámite con el fin de verificar la viabilidad técnica del desarrollo del proyecto minero de pequeña minería. Si la solicitud no se encuentra en área libre esta se rechazará salvo lo dispuesto en el inciso tercero del presente artículo. En caso de que la superposición sea parcial se procederá a los recortes respectivos. La autoridad minera resolverá estas solicitudes en el término de un (1) año contado a partir de la viabilidad técnica de la solicitud […] Una vez verificada la viabilidad de la solicitud, la autoridad minera requerirá al solicitante para que presente en un plazo máximo de cuatro (4) meses el Programa de Trabajos y Obras (PTO) a ejecutar y la licencia ambiental temporal para la formalización en los términos del artículo 22 de esta ley, so pena de entender desistido el trámite de formalización. En caso de que se formulen objeciones al PTO y estas no sean subsanadas se procederá al rechazo de la solicitud. Una vez aprobado el PTO y el Plan Manejo Ambiental (PMA) o licencia ambiental temporal se procederá con la suscripción del contrato de concesión […] En el evento en que las solicitudes de formalización de minería tradicional se hayan presentado en un área ocupada totalmente por un título minero y se encuentre vigente a la fecha de promulgación de la presente ley, la autoridad minera procederá a realizar un proceso de mediación entre las partes. De negarse el titular minero a la mediación o de no lograrse un acuerdo entre las partes, se procederá por parte de la autoridad minera al rechazo de la solicitud de formalización […]”. ↑
12. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Radicación número: 11001-03-27-000-2016-00034-00 (22518) Auto del quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016), consejero Ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. ↑
13. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Rad. Exp. 11001-03-26-000-2021-00057-00 (66.736), Auto del 19 de junio de 2025, consejero Ponente Alberto Montaña Plata. ↑
14. Las pruebas aportadas fueron: Copia de la Resolución No. 001120 del 28 de octubre de 2019. - Copia de la Resolución 000246 del 13 de marzo de 2020. - Constancia de notificación de la Resolución No. 000246 del 13 de marzo de 2020 del 7 de julio de 2020. - Registros civiles de la hija mejor y nieto menor de edad del accionante. - Constancia de radicado ante la ANM del 26 de julio de 2010 de la solicitud de minería tradicional No. LGQ-09501. - Acta de convocatoria para elección vigía de salud del 8 de octubre de 2015 de la Mina Los Picapiedra, en 4 folios. - Acta para reunión vigía de salud del 10/11/2015. Con este documento se prueba el hecho 3.11. - Reglamento interno Mina Los Picapiedra. - Reglamento de higiene y seguridad Mina Los Picapiedra. - Radicado No. 20152110083041 del 31 de marzo de 2015, mediante la ANM le informó a mi mandante el programa de visita de viabilización al área de la solicitud LGQ-09501. 61 - Radicado 20155510174802 del 28 de mayo de 2015, mediante el cual mi poderdante entregó a la ANM ESTUDIO DE REPLANTEO TOPOGRÁFICO de las bocaminas LA FORTUNA Y LOS PICAPIEDRA, como cumplimiento al requerimiento de la visita técnica efectuada el 28 de abril de 2015. - Informe de visita No. 685 el 08 de mayo de 2015 de la visita practicada el 15 de abril de 2015, por
la ANM de la solicitud LGQ-09501. - Acta de visita efectuada por la ANM el 28 de octubre de 2015, al área de la solicitud LGQ-09501. - Diversos pagos de regalías efectuados por el señor ELISEO MORENO FAJARDO. - 4 constancias de trámite de la solicitud LGQ-09501, expedidas por la ANM. - 16 planillas de pago de seguridad social efectuadas por mi mandante al personal que empleaba en el área de solicitud de minería tradicional LGQ09501. - Resolución 504 del 18 de septiembre de 2018, expedida por la ANM. - Resolución 505 del 02 de agosto de 2019, expedida por la ANM. - Resolución 703 del 31 de octubre de 2019, expedida por la ANM modificatoria de la Resolución 505 del 21 de agosto de 2019. - Memoria justificativa de la Resolución 703 del 31 de octubre de 2019. - Constancia de agotamiento de conciliación extrajudicial - Recurso de reposición presentado en contra de la Resolución 001120 del 28 de octubre de 2019. ↑