PGN - Concepto 120-2025 de 2025

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ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Pensión de invalidez por pérdida de capacidad laboral dictaminado estimado por la Junta Médico Laboral

ACCESO SEGURIDAD SOCIAL-Sistema integral de seguridad social de la Ley 100 de 1993 no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional

CALIFICACION DE INVALIDEZ-No es procedente ordenar una nueva valoración médica ni revisar el dictamen inicial, cuando no se ejerció dentro del plazo legal su derecho a impugnar ante el Tribunal Médico-Laboral de Revisión

CALIFICACION DE INVALIDEZ-No impugnó ni presentó pruebas para exigir dicha reubicación en el momento oportuno

CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO-No hay evidencia de solicitud de revisión ni fundamento legal que permita reabrir el caso, por lo que se confirma la decisión que negó sus pretensiones de pensión por invalidez

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN 7: SEGUNDA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

IUS-E-2025-168768

Concepto No. 120

Bogotá, D. C., 10 de abril de 2025

Doctor

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero Ponente

Sección Segunda (Subsección A)

Consejo de Estado

E. S. D.

| | | | --- | --- | | Medio de control: | Nulidad y restablecimiento del derecho | | Expediente: | 18001233300020210017001 (N.I. 0474 - 2025) | | Demandante: | Lesme Vega Ariza | | Demandados: | NaciónMinisterio de Defensa NacionalArmada Nacional | | Tema: | Pensión de invalidez |

Respetado consejero de Estado.

Como agente del Ministerio Público, delegada en el proceso de la referencia, en ejercicio de las facultades constitucionales, legales y reglamentarias, particularmente de aquellas atribuciones que se encaminan a la protección del patrimonio público, defensa del orden jurídico, protección y garantía de los derechos fundamentales, de la manera más atenta procedo a rendir y someter a consideración de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado concepto de fondo en los siguientes términos:

1. ANTECEDENTES

1.1 DEMANDA

1.1.1 Pretensiones. El señor Lesme Vega Ariza, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitó la nulidad de la Resolución No 0438 del 07 de febrero de 2017, que negó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez.

Solicita que se convoque al Tribunal Médico Laboral y de Revisión para que se lleve a cabo la práctica de una nueva valoración de índole médico.

En el caso que se le declarara no apto para la prestación del servicio, se le reconozca y pague la indemnización a la que hubiere lugar.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide, que se le reconozca y pague la pensión de invalidez, así como los salarios y prestaciones sociales dejados de devengar.

• - 1. Fundamentos fácticos. Relata el actor que prestó su servicio militar obligatorio, siendo apto para tal fin, en la Armada Nacional.

Que, posteriormente, se incorporó en esa misma institución como IMAR Profesional, para prestar sus servicios en el Batallón de Infantería de Marina, con sede en Tres Esquinas, ubicado en el Departamento del Caquetá.

Que, el día 04 de julio de 2004, sufrió un accidente cuando realizaba aseo a su arma de dotación, recibiendo un impacto de proyectil que le ocasionó una herida en el miembro superior izquierdo.

Que, el día 25 de febrero de 2005, la Junta Médico Laboral de la Dirección de Sanidad de la Armada Nacional, a través de acta número 043, estableció una incapacidad permanente parcial con disminución de la capacidad laboral del 40.32%, siendo no apto en el servicio militar.

Que, fue retirado del servicio activo con ocasión a su disminución de capacidad psicofísica, esto conforme a la Resolución No 540 del 13 de septiembre de 2005.

Que, ante la Dirección de Prestaciones Sociales de la Armada Nacional presentó solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de invalidez.

Que, la directora Administrativa del Ministerio de Defensa Nacional expidió la Resolución No 0438 de fecha 07 de febrero de 2017, donde despachó desfavorablemente la petición.

• - 1. Fundamentos jurídicos de la demanda. El demandante citó como normas quebrantadas por el acto administrativo demandado los artículos 13, 29, 47, 49 y 53 de la Constitución Política; 1, 7, 8 y 10 del Decreto 1793 del 2000; 7 numeral 2 del Decreto 1796 del 2000; 136 numeral 2 de la Ley 1437 de 2011; y 2, 4 y 26 de la Ley 361 de 1997.

1.2 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La Armada Nacional, se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que el acto administrativo acusado goza de legalidad, pues fue proferido en derecho, respetando el ordenamiento jurídico.

Señala que, aplicó la normatividad vigente en lo que respecta al reconocimiento de la prestación solicitada por el actor, aduciendo que el artículo 30 del Decreto 4433 de 2004, establece que el personal de las Fuerzas Militares que adquieran una incapacidad permanente o parcial igual o superior al setenta y cinco (75%) tendrá derecho a que se les pague una pensión mensual.

Que, en el presente caso, el actor no cumple con las exigencias para ser beneficiario de una pensión de invalidez, en cuanto su dictamen de disminución de capacidad psicofísica es inferior al 50%.

Adicionalmente, propuso la excepción de prescripción.

1.3 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo del Caquetá, en sentencia del 28 de agosto de 2024, negó las pretensiones de la demanda bajo el argumento que el demandante no aportó prueba alguna para desvirtuar el porcentaje de pérdida de capacidad laboral dictaminado por la Junta Médico Laboral, que indicó un 40.30%, conforme a esto, no es destinatario a ser beneficiario de una pensión de invalidez, pues requiere poseer un porcentaje igual o superior al 50 % de incapacidad.

Arguye, que el demandante no presentó recurso de apelación en contra del Acta No 043 del 25 de febrero de 2005, para que el Tribunal Médico Laboral revisará nuevamente el caso y emitiera un nuevo concepto, lo que traduce que estuvo conforme con el pronunciamiento inicial, así las cosas, no es procedente a que se convoque nuevamente a tal colegiatura para analizar su caso.

- 1. RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que señala que obtuvo como resultado de pérdida de capacidad psicofísica del 40.32%, lo cual no se realizó conforme a las disposiciones legales que la regulan.

Aduce, que la decisión de primera instancia atenta en contra los derechos del demandante, en cuanto es una persona en estado de indefensión a causa de su estado de incapacidad, pues existe la obligación garantizar su derecho fundamental a la seguridad social y adoptar medidas positivas para tener un trato en igualdad y protección, en especial de un miembro de la Fuerza Pública, cuya discapacidad sea producto de lesiones sufridas en virtud del cumplimiento de su deber.

Que, se desconoció que la Junta Médico Laboral tiene la facultad para hacer las recomendaciones en aras de efectuar la reubicación laboral, como consecuencia del estudio de las pérdidas de incapacidad psicofísicas, conforme a lo consagrado en el artículo 15 del Decreto 1796 del año 2000.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1 PROBLEMA JURÍDICO

Consiste en determinar si es procedente o no ordenar una nueva valoración médica por parte de la Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar o de Policía, o si por el contario esta carece de competencia y no es procedente, respecto a la incapacidad permanente parcial con disminución de la capacidad laboral del 40.32% dictaminada al señor Lesme Vega Ariza.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, esta agencia del Ministerio Público encuentra conveniente desarrollar los siguientes aspectos: (i) Sectores excluidos de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993 (ii) Los regímenes exceptuados en materia de seguridad social, (iii) Competencia de las Juntas Médico-Laborales y del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, (iv) Caso concreto.

Esta delegada del Ministerio Público concluirá y demostrará que no le asiste razón jurídica al actor para ser beneficiario de una pensión de invalidez en los términos solicitados, por lo cual se pedirá la confirmación de la decisión de primera instancia.

2.2. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL

2.2.1 Sectores excluidos de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la Ley 100 de 1993.

Del contenido del artículo 11 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 1° de la Ley 797 de 2003, se establece que el Sistema General de Pensiones se aplicará a todos los habitantes del territorio nación.

Artículo 11. Campo de aplicación. El Sistema General de Pensiones consagrado en la presente ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando y respetando, adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, pactos, acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una Pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los órdenes del régimen de Prima Media y del sector privado en general.

Lo anterior será sin perjuicio del derecho de denuncia que les asiste a las partes y que el tribunal de arbitramento dirima las diferencias entre las partes.

Por su parte el artículo 279 ibídem dispone:

(…)El sistema integral de seguridad social contenido en la presente ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, con excepción de aquél que se vincule a partir de la vigencia de la presente ley, ni a los miembros no remunerados de las corporaciones públicas (…).

En tal sentido y en principio se puede establecer que conforme a la Ley 100 de 1993, a los sectores excluidos expresamente por dicha normativa de aplicación de todo el Sistema Integral de Seguridad Social, no se les aplica ninguno de los sistemas originados en dicha ley, esto es, pensiones, salud y riesgos profesionales, así pues, dentro de los sectores enunciados en la norma se encuentran las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

2.2.2 De los regímenes exceptuados en materia de Seguridad Social

Teniendo en cuenta el principio de favorabilidad y cuando la Ley 100 de 1993 sea más favorable al trabajador se aplicará de preferencia, inclusive frente al régimen especial de seguridad social en pensiones, pues así lo precisó la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia del 6 de febrero de 2020 dentro del radicado 05001-23-31-000-2000-04200-01(2162-12), estableciendo lo siguiente:

“Bajo estos supuestos, advierte la Sala la posibilidad de que, por vía de excepción, se deje de lado la aplicación de regímenes especiales de seguridad social cuando estos impliquen un trato desfavorable y discriminatorio al reconocido por el sistema general contenido en la Ley 100 de 1993.

En otras palabras, como la Ley 100 de 1993 resulta ser más favorable que el régimen especial de la Fuerza Pública, es preciso atender a la interpretación armónica que requiere el artículo 279 del mismo estatuto, y aplicar las disposiciones del régimen general al caso bajo estudio, pues precisamente en virtud del referido principio el operador jurídico en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas que regulan en forma diferente una misma situación de hecho debe optar por aquella que sea más benéfica para el trabajador o sus beneficiarios”.(Subrayado externo)

2.2.3. Competencia de las Juntas Médico-Laborales y del Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía

Por medio del Decreto 094 de 1989se dispuso que la capacidad sicofísica del personal de la Fuerza Pública debe ser determinada por las autoridades médico-militares y de Policía, entre ellas la Junta Médico Laboral Militar o de Policía, en los siguientes términos:

“Artículo 19. ORGANISMOS MÉDICO-LABORALES MILITARES Y DE POLICÍA. Con

excepción de lo determinado en los artículos 6º y 7º para los exámenes sicofísicos en el exterior, la capacidad sicofísica del personal de que trata el presente Decreto será determinada únicamente por las autoridades Médico-Militares y de Policía.

Parágrafo. Son autoridades Médico-Militares y de Policía:

a) Los Médicos Generales, Médicos Especialistas y Odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.

b) Junta Médica Científica.

Parágrafo. Son autoridades Médico-Militares y de Policía:

a) Los Médicos Generales, Médicos Especialistas y Odontólogos al servicio del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional.

b) Junta Médica Científica.

c) Junta Médico-Laboral.

e) Tribunal Médico Laboral de Revisión.

Por su parte el artículo 21 sobre la Junta Médico Laboral Militar y de Policía, estableció:

Artículo 21. Junta Médico Laboral Militar y de Policía. Su finalidad es la de llevar a un diagnóstico positivo, clasificar las lesiones y secuelas, valorar la disminución de la capacidad laboral para el servicio y fijar los correspondientes índices para fines de indemnizaciones cuando a ello hubiere lugar.

Estará integrada por tres (3) médicos, que pueden ser Oficiales de Sanidad o médicos al servicio de la Unidad o Guarnición entre los cuales debe figurar el Médico Jefe de la respectiva Brigada, Base Naval, Base Aérea o Departamento de policía; médicos pertenecientes a la planta de personal del Hospital Militar Central, o a la de otros establecimientos hospitalarios de las fuerzas Militares o de la Policía Nacional. Cuando el caso lo requiera, la Junta podrá asesorarse de médicos especialistas, odontólogos y demás profesionales que considere necesarios. Será presidida por el oficial o médico más antiguo.

Las Juntas Médico-Laborales deberán estar fundamentadas en la ficha de aptitud sicofísica, ordenada para tal efecto, el examen clínico general correctamente ejecutado, los antecedentes remotos o próximos, diagnósticos, evolución o tratamiento y diagnóstico de las lesiones o afecciones basados en conceptos escritos de especialistas.

De otra parte, el artículo 25 del precitado ordenamiento establece que es el Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía la máxima autoridad en materia de sanidad al señalar:

Artículo 25. Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía. El Tribunal Médico-Laboral y de Revisión, es la máxima autoridad en materia Médico-Militar y Policial como tal conoce en última instancia de las reclamaciones que surjan contra las decisiones de las Juntas Médico-Laborales.

En consecuencia, podrá aclarar, ratificar, modificar o revocar tales decisiones.

También conocerá el Tribunal de las modificaciones que pudieren registrarse en las lesiones o afecciones ya calificadas por una Junta Médico-Laborales, cuando la persona haya continuado en servicio activo.

Parágrafo. En casos excepcionales podrá el Tribunal disponer la práctica de nuevos exámenes sicofísicos.

Ahora bien, respecto de las decisiones proferidas por este Tribunal, el artículo 31 establece:

Artículo 31. Irrevocabilidad. Las decisiones del Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, no podrán ser modificadas. Se exceptúan de esta norma los casos especiales de modificación de la invalidez a que se refiere el artículo 10 del presente Decreto.

2.3 CASO CONCRETO

2.3.1 Hechos relevantes probados

El demandante, laboró en la Armada Nacional en el cargo de IMAR Profesional.

La Junta Médica Laboral de la Dirección de Sanidad de la Armada Nacional, dictaminó una incapacidad permanente parcial con disminución de la capacidad laboral correspondiente al 40.32%

La Armada Nacional, por medio de la Resolución No 540 del 13 de septiembre de 2005, retiró del servicio al actor.

El 13 de enero de 2017, presentó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez.

La Armada Nacional, por medio de la Resolución No 540 del 13 de septiembre de 2005, retiró del servicio al actor.

El 13 de enero de 2017, presentó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez.

El Ministerio de Defensa Nacional negó la prestación a través de la Resolución No 0438 de fecha 07 de febrero de 2017.

2.3.2 Resolución del problema jurídico

En miras de resolver el problema jurídico planteado y conforme al recurso de apelación, se determinó examinar si es procedente o no ordenar una nueva valoración médica por parte de la Junta Médico Laboral o si por el contrario, esta carece de competencia y no es procedente, esto en miras de estudiar nuevamente el caso del señor Lesme Vega Ariza, a quien le dictaminaron una disminución de la capacidad laboral del 40.32%, motivo por el cual fue retirado del servicio y pretende sea pensionado por invalidez.

En el presente proceso, el demandante señor Lesme Vega Ariza laboró como IMAR Profesional de la Armada Nacional, el cual fue retirado del servicio activo por disminución de la capacidad laboral a través de la Resolución No 540 del 13 de septiembre de 2005, con fundamento en el Acta No 043 del 25 de febrero de esa misma, mediante el cual lo calificó con una pérdida de la capacidad laboral equivalente 40.32%, no apto para seguir ejerciendo su actividad militar.

Se considera importante resaltar que el Tribunal Médico – Laboral y de Revisión es la autoridad competente para, conocer en última instancia, de los temas de naturaleza Médico – Militar y Policial, es decir, aquellas solicitudes de inconformismo derivadas de los conceptos o dictámenes de las Juntas Médico – Laborales. Además, tiene como funciones declarar, ratificar, modificar o revocar las disposiciones impugnadas por el personal de la Fuerza Pública y de Policía, asimismo, la de avocar el conocimiento sobre las reformas que pudieren registrarse en las lesiones o afecciones ya calificadas por las juntas médicas en primera instancia, cuando el funcionario haya continuado en servicio activo.

Descendiendo al caso que nos ocupa, la Junta Médico Laboral emitió el dictamen sobre el caso del accidente del señor Vega Ariza, donde consideró la pérdida de capacidad laboral del 40.32%, momento a partir del cual el aquí demandante, tenía la oportunidad de solicitar la convocatoria al Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar o de Policía, para someter a consideración de esta segunda instancia sus apreciaciones u observaciones del dictamen inicial, en aras de revisar el porcentaje de discapacidad dictaminado por la Junta Medico laboral, en primera instancia, y en esos escenarios establecer si era destinatario a gozar de una pensión de invalidez.

Examinado lo anterior, dentro del expediente no obra prueba en la que se evidencie que efectivamente el actor haya agotado esa instancia, o la hubiese solicitado, lo que indica que, el concepto o dictamen fue recibido a satisfacción por el señor Lesme Vega Ariza, pues, se reitera, no hay rastro de petición o impugnación ante la Junta Médico Laboral, para que se escalara su caso al Tribunal Médico.

Bajo esa premisa, tal procedimiento administrativo de convocatoria se debió solicitar por parte del señor Vega Ariza, dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del primer dictamen, conforme a lo dispuesto en las previsiones del artículo 29 del Decreto 094 de 1989, por ende, en estas instancias no es procedente solicitar esa nueva valoración, en cuanto esa etapa fue perentoria y caducó en su momento, adicionalmente, han transcurrido más de 20 años.

Ahora bien, siguiendo con el análisis de los inconformismos esbozados por la parte vencida, indicó que hubo desconocimiento y falta de aplicación del artículo 15 del Decreto 1796 de 2000, pues, según su criterio, la Junta Médica es la autoridad competente para recomendar o sugerir la reubicación laboral del servidor, a raíz, del estudio de la pérdida de incapacidad psicofísica. Al respecto, el citado artículo señala:

JUNTA MÉDICO-LABORAL MILITAR O DE POLICÍA.Sus funciones son en primera instancia:

1 Valorar y registrar las secuelas definitivas de las lesiones o afecciones diagnosticadas.

2 Clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite.

3 Determinar la disminución de la capacidad psicofísica.

4 Calificar la enfermedad según sea profesional o común.

5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones.

6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello.

7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. (Negrilla y subrayado nuestro).

5 Registrar la imputabilidad al servicio de acuerdo con el Informe Administrativo por Lesiones.

6 Fijar los correspondientes índices de lesión si hubiere lugar a ello.

7 Las demás que le sean asignadas por Ley o reglamento. (Negrilla y subrayado nuestro).

Sobre este argumento, es evidente que la ley faculta a la Junta Médico-Laboral Militar o de Policía, en primera instancia, en “clasificar el tipo de incapacidad sicofísica y aptitud para el servicio, pudiendo recomendar la reubicación laboral cuando así lo amerite”, facultad que no se discute. Sin embargo, no es de recibo, pues, como se ha venido mencionando en el presente escrito, si efectivamente el actor estaba en desacuerdo con la decisión plasmada en el Acta 043 de fecha 25 de febrero de 2005, donde la Junta Médica diagnosticó el porcentaje de 40.32% de pérdida de su capacidad laboral psicofísica, y no evidenció recomendaciones para su reubicación laboral, debió proceder, dentro del tiempo establecido en el Decreto 094 de1989, a presentar los reparos que, a su criterio, debieron ser objeto de un nuevo estudio y reconsideración, con el fin de aclarar, modificar o revocar la decisión de primera instancia.

Por consiguiente, esa era la oportunidad para solicitar la reubicación laboral y presentar las pruebas y argumentos que sustentaran un cabio del dictamen de pérdida de su capacidad laboral, para seguir activo al servicio de la Armada Nacional, o, para demostrar que se cumplían los presupuestos exigidos por el Decreto 4433 de 2004.

Por lo expuesto, se tiene, como lo señalo el Tribunal, que la parte actora no acreditó legal y probatoriamente la solicitud de convocatoria al Tribunal Médico - Laboral de Revisión Militar o de Policía, para someter a consideración y debate el diagnóstico dado en primera instancia, por la Junta Médico laboral y los reparos que, a su criterio, daban lugar a revisar la decisión de primera instancia.

En consecuencia, conforme a las anteriores apreciaciones el Tribunal de origen, con su análisis y disertación, fundó su providencia en el ordenamiento jurídico pertinente y del debido estudio probatorio regido bajo reglas de la sana crítica, razón por la cual, se debe solicitar la confirmación de la sentencia cuestionada, por estar acorde a las normas aplicables al asunto y, por ende, despachar desfavorablemente los argumentos de alzada por infundados.

III. CONCEPTO

Por las razones expuestas en precedencia, esta delegada del Ministerio Público, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales, solicita respetuosamente a la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida, el 28 de agosto de 2024, por el Tribunal Administrativo del Caquetá, que negó las pretensiones de la demanda.

Atentamente,

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CLAUDIA PATRICIA HERNÁNDEZ LEÓN

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado

CPHL/MCS