PGN - Concepto 130-2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 130-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion (3)
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL-Como medida cautelar del acto electoral
Suspensión provisional de los efectos de acto de elección popular
Bogotá D.C., 14 de mayo de 2025
Concepto No. 2025-05-MC-130
Doctora
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA
Magistrada Ponente
Consejo de Estado-Sección Quinta
E. S. D.
EXPEDIENTE: 11001-03-28-000-2025-00086-00
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD
DEMANDANTE: EDWAR ALEJANDRO MONROY MENDOZA
DEMANDADO: ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (ESAP)
TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR
ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: IRREGULARIDADES PROCESALES
Respetada Magistrada:
Dentro del término concedido por auto del 6 de mayo de 2025, intervengo como Agente del Ministerio Público[[1]](#footnote-1) descorriendo el traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024[[2]](#footnote-2), expedida por el director nacional de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, mediante la cual convocó a elecciones de representantes de los graduados a diferentes cuerpos colegiados[[3]](#footnote-3).
1. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. El 9 de diciembre de 2024, el director nacional de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP expidió la Resolución SC-2482 por medio de la cual convocó a elecciones de representantes de los graduados a diferentes cuerpos colegiados.
2. En el prenotado acto se estableció que los egresados que quisieran postularse como candidatos y/o ejercer el derecho al voto en las elecciones de sus representantes en los diferentes cuerpos colegiados, debían realizar una preinscripción, a fin de actualizar datos y/o crear un correo institucional.
3. El acto convocante ha sido modificado en cuatro oportunidades -mediante las Adendas Nros. 1, 2, 3 y 4estableciéndose como fecha de elección el 13 de mayo de 2025.
4. El ciudadano Edwar Alejandro Monroy Mendoza, presentó demanda de nulidad contra la Resolución SC-2482, argumentando que la misma es contraria a la constitución política de Colombia[[4]](#footnote-4) y el Estatuto Electoral[[5]](#footnote-5) de la ESAP.
5. El accionante, en escrito separado, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos del acto precitado. 2. Argumentos y normas en que se sustenta la solicitud de medida cautelar
La parte actora adujo que hubo desconocimiento de norma superior, toda vez con la expedición de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024 se infringieron los artículos 1[[6]](#footnote-6), 2[[7]](#footnote-7), 23[[8]](#footnote-8) y 40[[9]](#footnote-9) de la Constitución Política, pues en su sentir limita la participación de los egresados en la elección de sus representantes ante los diferentes cuerpos colegiados de la ESAP.
Señala que los artículos 3[[10]](#footnote-10) -parágrafos 3[[11]](#footnote-11) y 5[[12]](#footnote-12)- y 4[[13]](#footnote-13) del acto cuestionado, establecieron una etapa de preinscripción, la cual no se encuentra prevista en el Estatuto Electoral del mencionado ente educativo, y considera que “el único requisito para participar como egresado en las elecciones es que haya cursado y aprobado satisfactoriamente la totalidad del plan de estudios de un programa y cumple (sic) todos los requisitos de grado”.
Afirma que tal modificación altera la disposición electoral interna, ya que “rompe el pacto social interno de la comunidad esapista” e impide la participación de un mayor número de egresados, afectando el derecho a elegir y ser elegido, lo mismo que los principios de participación democrática e igualdad.
Que prueba de ello es que, según certificación dada por el Subdirector Nacional Académico de la ESAP[[14]](#footnote-14), a corte de 10 de marzo de 2025 se inscribieron 224 egresados de los más de 46.000 con los que cuenta esa entidad educativa. Sumado a lo anterior, destaca que la cifra de inscritos puede ser menor, si se tiene en cuenta que existe duplicidad en la documentación de varios de ellos.
En ese sentido, solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto demandado.
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
1. Problema Jurídico
En ese sentido, solicitó como medida cautelar la suspensión de los efectos del acto demandado.
II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
1. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si es procedente la suspensión provisional de los efectos de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024 expedida por el director nacional de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, y mediante la cual convocó a elecciones de representantes de los graduados a diferentes cuerpos colegiados.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre el mecanismo de la suspensión provisional y, luego, procederá con la valoración del caso concreto.
2.1.1. El mecanismo de la suspensión provisional
En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esa jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. Bajo esos parámetros, esta delegada del Ministerio Público analizará la procedencia o no de la suspensión del acto acusado.
En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos:
“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos…”
La Sección Quinta ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda, sino que puede ser presentada en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad.
De manera concreta, dicha Sección del Consejo de Estado, en posición de 2016 – reiterada en 2021[[15]](#footnote-15) - estableció:
“Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionaro en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…)
(…)
En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[[16]](#footnote-16)”.
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal.
Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida.
No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto es clara que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de este, con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y sobre todo su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y los documentos allegados, para determinar su procedencia, en aras de garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo.[[17]](#footnote-17)
2.1.2. Análisis del caso concreto
Considera el demandante que el acto de convocatoria es violatorio de mandatos constitucionales y estatuto electoral de la ESAP, toda vez que se creó una etapa de preinscripción como requisito de postulación como candidato o de votación en las elecciones de representantes de los graduados a diferentes cuerpos colegiados, ítem que limita los derechos a elegir y ser elegido y al de participación.
Revisado el contenido del acto atacado, se cuestionan puntualmente los postulados de los artículos 3º -parágrafos 3º y 5º- y 4º de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024, los cuales establecen:
| | | | | --- | --- | --- | | RESOLUCIÓN SC-2482 DEL 9 DE DICIEMBRE DE 2024 | | | | ARTICULO | CONTENIDO | | | ARTÍCULO 3 | PARÁGRAFO 3º | Según el cronograma de actividades, los egresados interesados en participar en la presente convocatoria contarán con un término prudencial determinado en el cronograma, para PREINSCRIPCIÓN, actualizar credenciales y/o crear un correo electrónico institucional, en caso de no tenerlo, como requisito fundamental para postularse y/o ejercer el voto. Para tal efecto podrán solicitar asistencia técnica en el correo electrónico mesadeayuda@esap.edu.co y/o consultar el instructivo de autogestión y cambio de contraseña, publicado en el link: <https://www.esap.edu.co/inicio/academia/egresados/#elecciones> |
| PARÁGRAFO 5º | Quienes NO REALICEN LA PREINSCRIPCIÓN después de finalizada la etapa prevista en el cronograma del presente acto administrativo, no podrán participar en este proceso electoral | | ARTÍCULO 4 | CENSO ELECTORAL. El Censo Electoral de los egresados para la presente convocatoria está conformado por todos los egresados graduados de los programas de pregrado y posgrados desarrollados en la Sede Central y en las diferentes Direcciones Territoriales relacionadas en el artículo 1º de la presente convocatoria, que hayan realizado la preinscripción según lo dispuesto en el artículo 5, se encuentren registrados en la base de datos de egresados graduados de la ESAP y estén activos en el aplicativo ARCA, siempre y cuando hayan obtenido el título con fecha de corte a septiembre de 2024. El equipo del programa de egresados de la Subdirección Nacional Académica conformará el censo de la presente convocatoria con aquellos egresados graduados que hayan realizado la PREINSCRIPCIÓN siempre y cuando hayan obtenido un título de formación profesional o de posgrados en la ESAP con fecha de corte a septiembre de 2024. El listado será entregado a la Oficina de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones -OTICpara su parametrización en ARCA con antelación a las votaciones. (…) | |
A juicio del demandante, las anteriores disposiciones generan una limitación a los derechos de participación y de elegir y ser elegido, pues afirma que, al haberse establecido un requisito no previsto en el Estatuto Electoral de la ESAP, los ciudadanos que no lo hubiesen cumplido no podrían postularse ni votar, siendo prueba de ello el hecho que solamente realizaron la preinscripción 224 egresados de los más de 46.000 con que cuenta dicha entidad de educación superior.
Revisado el contenido del Estatuto Electoral de la ESAP[[18]](#footnote-18), se advierte que, en el caso de los egresados, la conformación del censo electoral es una actividad correspondiente a la etapa pre-electoral, consistente en la “sistematización de la población de los individuos caracterizados por sus calidades, correspondientes a electores que pueden votar en un determinado grupo y por un candidato delimitado”[[19]](#footnote-19), y la cual depende de la información que reporta la subdirección académica.
Con ello, y de forma preliminar, no se advierte que el censo electoral -en el caso de los egresadosesté conformado de forma tácita por personas que hubiesen cursado y finalizado sus estudios -como expone el demandantesino que se estructura por la información que aporte la subdirección académica de la ESAP, aspecto frente al cual persiste un elemento de duda, pues si bien, según se lee en el escrito de la demanda que el Subdirector Nacional Académico de la ESAP, expidió una copia del censo de egresados graduados, aquel listado obedece únicamente a uno preliminar, por lo que se estaría a la expectativa que se allegue el censo definitivo.
Igualmente, se quiere llamar la atención que el demandante presenta una cifra de egresados de mas de 46.000, valor frente al cual no se aporta ninguna certificación que la respalde, como tampoco si dentro de la misma se encuentran únicamente egresados graduados, o si también cobija los no graduados.
Por otro lado, en lo atinente a los requisitos para ser candidato, se quiere señalar que, según la disposición electoral interna, para poder ser aspirante a un cuerpo colegiado se exige el cumplimiento de los pre-requisitos establecidos en la misma norma, y adicionalmente “cumplir con los requerimientos establecidos en el acto administrativo de convocatoria”[[20]](#footnote-20).
Para el caso en concreto, la realización de la pre inscripción se estableció como un requisito dentro del acto administrativo de convocatoria, hecho por el cual, según el mismo estatuto electoral, debía ser realizado por quien se quisiera inscribir como candidato, contrario a lo argumentado por el demandante.
Finalmente, se quiere mencionar, que para el acto de pre inscripción, tanto el acto convocante, como las adendas que lo modificaron, establecieron un tiempo prudencial para realizarlo, el cual inició el 9 de diciembre de 2024 y terminó el 28 de febrero de 2025, es decir 82 días en total, por lo que a juicio de esta Delegada, fue un periodo de tiempo más que suficiente para adelantar la postulación que hoy se reclama, bajo los parámetros establecidos.
En consecuencia, son varios aspectos que deben ser ventilados con el desarrollo de la causa procesal antes de proceder con una decisión sobre los efectos del acto electoral, objeto de censura, en el asunto bajo análisis.
2.2. Síntesis
En consecuencia, son varios aspectos que deben ser ventilados con el desarrollo de la causa procesal antes de proceder con una decisión sobre los efectos del acto electoral, objeto de censura, en el asunto bajo análisis.
2.2. Síntesis
Todo lo expuesto lleva a afirmar que lo allegado hasta el momento no tiene la suficiencia y la contundencia para determinar que se vulneró el ordenamiento jurídico; pues lo que se advierte, son algunas consideraciones e interpretaciones particulares, sin que tenga claridad sobre la ocurrencia de alguna irregularidad en la expedición de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024.
En ese sentido, esta delegada del Ministerio Público considera que en esta etapa preliminar no están dados los elementos de juicio para que se decrete la medida cautelar solicitada.
III. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, la Procuradora Séptima Delegada solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución SC-2482 del 9 de diciembre de 2024 expedida por el director nacional de la Escuela Superior de Administración Pública ESAP, y mediante la cual convocó a elecciones de representantes de los graduados a diferentes cuerpos colegiados.
Respetuosamente,
ORIGINAL FIRMADO
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones