PGN - Concepto 136-2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 136-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Se recomienda declarar infundado el recurso extraordinario de revisión a sentencia del Tribunal Administrativo de Santander para acción de reparación directa
CAUSAL DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISION-No se estructuró en debida forma la causal de revisión sobre inexistencia de tercero con mejor derecho
EXIGENCIAS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN-Se orientó exclusivamente a replantear la eventual responsabilidad del Estado por la privación de la libertad sin que existiera controversia alguna sobre la titularidad de un derecho en cabeza de un tercero
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN CONTRA SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-No está llamado a prosperar
# CONCEPTO N° 136/2025
Bogotá D. C., 1 de octubre de 2025
Señores
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera Ponente, doctora ADRIANA POLIDURA CASTILLO
1. S. D.
Ref.: Proceso: 11001-03-26-000-2025-00035-00 (72.552)
Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011 y 2080 de 2021)
Actor: Aníbal Darío Blanqueth Zúñiga y otros.
Sentencia cuestionada: Fallo de segunda instancia del 29 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del medio de control de reparación directa. Rad: 68081-33-33-301-2018-00399-00
El Ministerio Público presenta concepto dentro del expediente de la referencia. En esta oportunidad solicita declarar infundado el recurso extraordinario interpuesto acuerdo con los argumentos que se exponen a continuación.
# ANTECEDENTES
- - 1. DEMANDA INICIAL
El Ministerio Público presenta concepto dentro del expediente de la referencia. En esta oportunidad solicita declarar infundado el recurso extraordinario interpuesto acuerdo con los argumentos que se exponen a continuación.
# ANTECEDENTES
- - 1. DEMANDA INICIAL
Los señores Aníbal Darío Banqueth Zúñiga, Carlos Mario Zúñiga Velásquez, Nelson Correa Priolo, Wilson Hernán Zúñiga Velásquez, Cecilia Del Carmen Zúñiga Velásquez, Iván Darío Cuadrado Zúñiga, Leivis Rosa Licona Zúñiga, Yomaira Cavadia Zúñiga y Sixta Zúñiga Velásquez; mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de reparación directa presentaron demanda contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, Nación - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Nación - Fiscalía General de la Nación. Se consideró que estas entidades incurrieron en una falla del servicio por privación injusta de la libertad y error judicial dentro del proceso penal seguido contra el señor Aníbal Darío Banqueth Zúñiga por el delito de homicidio agravado en concurso con porte ilegal de armas de fuego. Consideraron que la Fiscalía expidió orden de captura en su contra que se ejecutó el 12 de diciembre de 2013. El señor Aníbal Banqueth permaneció privado de la libertad intramural hasta el 4 de noviembre de 2016 y fue absuelto por el Juez Primero Penal del circuito de Barrancabermeja por los delitos endilgados debido a la confusión entre su identidad y la del señor Aníbal Vásquez, quien al parecer fue el perpetrador de los ilícitos en mención.
- - 1. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Juez Primero Administrativo Oral de Barrancabermeja (Santander) profirió Sentencia el 13 de febrero de 2023 en contra de las pretensiones de los demandantes, pero se abstuvo de condenarlos en costas. Adujo que no se reunían los requisitos legales y jurisprudenciales para endilgarle la responsabilidad extracontractual al Estado como consecuencia del servicio de administración de justicia, ni a causa de una privación injusta de la libertad. Esto, por cuanto, la orden de captura y el proceso penal que se adelantó en su contra constituye una carga razonable que estaba en el deber de soportar, al derivarse de la actuación objetiva y legítima de las autoridades que intervinieron en la captura y judicialización. El juez consideró que la medida de aseguramiento impuesta obedeció a los requisitos legales que se exigen en ese momento para ordenarla.
- - 1. RECURSOS DE APELACIÓN
La providencia fue recurrida tanto por los demandantes como por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. i) Esta última manifestó su desacuerdo con la abstención en la condena en costas toda vez que para garantizar la comparecencia de la entidad al proceso y atender cumplidamente con lo que demanda el agotamiento de las etapas procesales, la entidad dispuso el pago de salarios y prestaciones sociales a un servidor público especializado en la defensa de los intereses del Estado y prevención del daño antijurídico
- Los actores adujeron que existió un daño antijurídico frente a Aníbal Blanqueth porque no tenía el deber de soportar la privación injusta de su libertad en tanto que no fue el responsable de los ilícitos imputados. Agregó que su captura no fue en flagrancia y su absolución no se emitió a consecuencia de una duda razonable, Como lo manifestó el juez administrativo de primera instancia, sino de la certeza absoluta de que él no era el autor de los delitos de homicidio agravado en concurso con porte ilegal de armas de fuego como lo señaló el juez penal. Precisó que al juez administrativo no le corresponde hacer una valoración del estadio procesal penal, porque eso ya lo hizo el juez de dicha jurisdicción.
- - 1. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA
El 29 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó parcialmente la providencia apelada al negar las pretensiones de los demandantes, pero modificó la absolución respecto de la condena en costas impuesta por la primera instancia.
En cuanto al fondo de la controversia adujo que la posición jurisprudencial que imperaba en materia de privación injusta de la libertad se relacionaba con el cumplimiento o no de los requisitos para imponer una medida de aseguramiento, toda vez que el hecho de que una persona fuera absuelta al final del proceso penal no implicaba la reparación automática de perjuicios.
En ese sentido precisó que la medida de aseguramiento se debía analizar a la luz de los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, y que, en el caso bajo estudio, estos tres (3) presupuestos se cumplieron respecto del señor Blanqueth. Agregó que además de estos requisitos, la captura se justificó por el ejercicio legítimo de la acción penal y del poder coercitivo del Estado que propende por la investigación de las conductas que revisten las características de delitos.
Indicó que, para el momento de la captura, las pruebas recaudadas permitían inferir razonablemente que el imputado pudo haber sido el autor o partícipe de los delitos investigados, ya que para ese momento procesal no se exige la certeza sobre la comisión del hecho punible, sino que se cumplan los requisitos para la procedencia de la captura.
- - 1. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[[1]](#footnote-2)
El extremo activo del proceso de reparación directa interpuso esta demanda–recurso al amparo de la causal 6 del artículo 250 del CPACA: “[a]parecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar”.
Tras relatar lo acontecido en el proceso de reparación directa indicó que el Juzgado Administrativo de Barrancabermeja (Santander) negó las pretensiones; que el Tribunal Administrativo de Santander confirmó dicha decisión y además los condenó en costas. Agregó que acudió en acción de tutela ante el Consejo de Estado instancia para debatir el caso y en ambas instancias, la tutela se declaró improcedente. Explicó que acudía a este recurso para pedirle al Tribunal Administrativo de Santander reconsiderar su decisión, puesto que el verdadero responsable de los punibles por los que lo mantuvieron privado de la libertad era el señor Aníbal Vázquez y no él.
En ese sentido sostuvo que los jueces administrativos de primera y segunda instancia no valoraron adecuadamente la sentencia de absolución del juez penal, como tampoco la falta de pruebas que estas autoridades tenían en su momento para haber ordenado su captura.
Manifestó que los jueces administrativos incurrieron en errores de valoración probatoria y en la aplicación de la jurisprudencia correspondiente a la forma de valorar la privación injusta de la libertad. Para este propósito solicita que se traiga el expediente penal completo para que la jurisdicción administrativa lo examine de manera detallada y observe los yerros en los que incurrió al valorar equivocadamente los presupuestos que tuvo en cuenta el juez penal para la expedición de la orden de captura en su contra.
2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.1. SOBRE LA CAUSAL SEXTA DE REVISIÓN
El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y los Juzgados Administrativos. Su finalidad es invalidar los efectos jurídicos de la providencia como excepción al principio de cosa juzgada. Sostiene la jurisprudencia que “la finalidad de esta causal es corregir los posibles errores en los que puede incurrir el juzgador por hechos, omisiones o circunstancias que se ignoran al momento de dictar la sentencia y que de haber sido conocidas con anterioridad a la decisión conducirían a la adjudicación del derecho en otra persona”[[2]](#footnote-3).
Los requisitos para que opere esta causal son:
1. Que la providencia objeto del recurso extraordinario de revisión reconozca un derecho subjetivo a una persona determinada.
2. Que aparezca otra persona ajena al proceso, con posterioridad a la expedición de la sentencia.
3. Que esta nueva persona acredite que tiene un mejor derecho para reclamar lo reconocido en la sentencia judicial recurrida.
4. Que el objeto litigioso sea el mismo, pero en favor de otra persona.
5. Que la persona que dice tener un mejor derecho acredite que no tuvo la oportunidad de alegar su derecho en el curso del proceso judicial[[3]](#footnote-4). 1. PROBLEMA JURÍDICO
Se trata de determinar si la Sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de reparación directa, bajo los títulos de imputación de privación injusta de la libertad y error judicial, se debe confirmar o anular al amparo de la sexta causal del recurso extraordinario de revisión. En ese sentido, corresponde examinar si los argumentos y pruebas de los revisionistas responden a las exigencias del recurso interpuesto.
TESIS: Para esta Agencia del Ministerio Público el recurso no está llamado a prosperar porque como se demostrará paso a paso, no se satisfacen las exigencias legales para demostrar la existencia de un tercero con mejor derecho para reclamar los beneficios de una sentencia emitida en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
- 1. EXAMEN DE LOS ARGUMENTOS DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN INTERPUESTO, A LA LUZ DE LOS REQUISTOS PARA ACREDITAR LA SEXTA CAUSAL
Para desarrollar de manera sistemática el tema, se presenta el siguiente análisis comparativo.
| | | | --- | --- | | Requisito | Análisis de su cumplimiento | | 1. Que la providencia objeto del recurso extraordinario de revisión reconozca un derecho subjetivo a una persona determinada. | La providencia objeto del recurso extraordinario de revisión corresponde a la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del medio de control de reparación directa bajo el radicado N° 68081-33-33-301-2018-00399-00, promovido por el señor Aníbal Darío Blanqueth Zúñiga y otros, bajo los títulos de imputación de privación injusta de la libertad y error judicial. Tal decisión no reconoció derecho alguno a favor de los demandantes, sino que resolvió en beneficio de las entidades demandadas (NaciónRama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Nación - Fiscalía General de la Nación, y Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional), en tanto les concedió la razón. En ese caso, el único derecho patrimonial que se derivó fue el reconocimiento de costas a favor de dichas entidades[[4]](#footnote-5). De manera que no se advierte la existencia de un tercero con mejor derecho que pudiera reclamar un beneficio derivado de lo resuelto, pues lo debatido se circunscribió exclusivamente a la declaración de responsabilidad de las entidades demandadas y, a la indemnización que reclamaban los demandantes por la supuesta privación injusta de la libertad del señor Blanqueth. Nadie, distinto de él y a sus familiares, ostentaban interés legítimo en los resultados del litigio. |
| 2. Que aparezca otra persona ajena al proceso, con posterioridad a la expedición de la sentencia | Ni el señor Aníbal Darío Blanqueth Zúñiga, ni sus familiares son “otra(s) persona(s)” ajena(s) a ese pleito, sino que integraron el extremo activo de esa litis, por eso no se les puede considerar “ajenos” a él. Tampoco se verificó la comparecencia, con posterioridad a la sentencia recurrida, de otra persona distinta que se estimara con mejor derecho que ellos para reclamar lo decidido. | | 3. Que esta nueva persona acredite que tiene un mejor derecho para reclamar lo reconocido en la sentencia judicial recurrida | Al no existir una “nueva persona” que se haya hecho presente en el debate posterior a la sentencia, este requisito resulta insatisfecho por sustracción de materia y se insiste, en que ellos no podrían ser una nueva persona o ese tercero que aparecer, porque como se indicó en precedencia, ellos hicieron parte activa de ese pleito. Resultaría ajeno a esta causal que los demandantes fueran los terceros y/o que además, reclamaran en favor de otra “nueva personas” y en detrimento suyo. Además, este requisito no se pudo cumplir porque los demandantes no obtuvieron lo que pretendían en sus súplicas, de modo que no hay derechos patrimoniales ni convencionales reconocidos en su favor y por lo tanto, ni ellos, ni ningún tercero, tienen un derecho subjetivo que reclamar. El argumento de los recurrentes se contrae a insistir en que las autoridades judiciales administrativas valoraron de manera indebida la absolución penal dictada a favor del señor Blanqueth, lo que no satisface la exigencia de la causal invocada. |
| 4. Que el objeto litigioso sea el mismo, pero en favor de otra persona | Los derechos litigiosos se relacionaban con la declaración de la responsabilidad del Estado en la privación de la libertad del señor Aníbal Darío Blanqueth Zúñiga, pues fue él y solo él quien estuvo recluido en un establecimiento carcelario y por lo tanto quien reclamó la presunta injustica de que fue objeto. En este caso no se trata de revisar la controversia penal por los delitos de homicidio y porte ilegal de armas, para establecer si el culpable fue Aníbal Blanqueth o Aníbal Vásquez y por lo tanto determinar quién de los dos debió haber sido privado de su libertad, sino del juicio de los jueces administrativos sobre si la privación de la libertad de Aníbal Blanqueth estuvo justificada o no. Ese fue el único objeto litigioso (que junto con el error judicial del proceso penal), fueron el objeto del debate probatorio de la sentencia que hoy se somete a juicio a través de este recurso. Se insiste, no se está debatiendo si el derecho a la libertad lo tenía el señor Blanqueth o el señor Vásquez (pues eso fue materia del proceso penal, y por ello fue absuelto el señor Blanqueth). Lo que se debatió en esta jurisdicción fue si la privación de libertad del señor Blanqueth estuvo conforme a la ley o no. Como el señor Blanqueth y su familia perdieron el pleito, no hubo, ni hay acreencias o derechos que reclamar por parte de ellos, ni por parte de ninguna otra persona, salvo las costas procesales a favor de las entidades demandadas. La confusión de identidades no acredita la aparición de un nuevo sujeto con mejor derecho, sino que constituye un reproche sobre la apreciación probatoria que ya fue objeto de debate en sede ordinaria de lo contencioso administrativo. |
| 5. Que la persona que dice tener un mejor derecho acredite que no tuvo la oportunidad de alegar su derecho en el curso del proceso judicial | Al no haberse identificado a ninguna persona distinta de los demandantes y demandados, resulta imposible sostener que alguien se haya visto impedido para alegar su derecho en el proceso judicial de reparación directa. En consecuencia, este presupuesto no se cumple. |
Expuesto el análisis anterior, se observa que aunque el apoderado mencione expresamente la causal sexta como argumento para rebatir la sentencia que ya hizo tránsito a cosa juzgada, el contenido del escrito del recurso extraordinario de revisión sólo revela que lo que realmente se pretende es la revocatoria de la decisión de segunda instancia por una supuesta inadecuada valoración de la prueba y por el desconocimiento de precedentes judiciales, como si con el recurso extraordinario de revisión se pudiera erigir una nueva instancia para replantear discusiones jurídicas o fácticas que ya fueron resueltas. Incluso, aunque los aspectos debatidos fueran ciertos, no encuadran o se tipifican en la causal invocada, y esto bajo ningún concepto se puede entender como un exceso ritual manifiesto, puesto que la causal sexta tiene un ámbito de aplicación restringido que se reduce a la irrupción de un nuevo titular del derecho reconocido en la sentencia.
En ese orden de ideas, los planteamientos del recurrente no satisfacen los requisitos que la sexta causal de revisión exige, pues no se configuró la aparición de una persona distinta, con mejor derecho, frente a lo decidido en la sentencia cuestionada.
El Consejo de Estado señala de manera reiterada que esta causal de revisión busca preservar que una persona con un derecho precario desplace a otra con uno mejor; por lo tanto, si la nueva persona cuenta con un interés legítimo y lo demuestra, puede tener la posibilidad de disfrutar del derecho que previamente se le había reconocido a otra persona, mediante decisión judicial que incluso ya estaba ejecutoriada, claro está si lo hace dentro del término de caducidad exigido para esta causal.
Nótese que los recurrentes se consideran personas con mejor derecho, pero i) ni son ajenas al proceso, ni ii) en la sentencia se reconoció un derecho patrimonial a su favor, como tampoco, iii) se demostró su imposibilidad de concurrir a ese pleito, sino todo lo contrario, pues al no ser ajenos, siempre estuvieron involucrados activamente en el proceso de reparación directa por medio del apoderado que los representó.
1. COSTAS
De conformidad con el último inciso del artículo 255 de CPACA modificado por la Ley 2080 de 2021 “[s]i se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”, se sugiere la condena en costas a la parte demandante, las cuales se deben liquidar según los términos indicados en el artículo 361 del Código General del Proceso. Se advierte que estas costas, son distintas a las cosas por las que fueron condenados en el proceso de reparación directa. Así mismo, se requiere la fijación de las agencias en derecho por la suma que establezca el magistrado sustanciador, la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a favor de las demandadas y a cargo de los recurrentes.
1. CONCLUSIONES
No se estructuró en debida forma la causal sexta de revisión por las siguientes razones:
4.1. La sentencia del Tribunal Administrativo de Santander no otorgó derecho alguno a los actores, sino que resolvió en beneficio de las entidades estatales demandadas, limitándose a ordenar el pago de costas procesales a su favor.
4.2. No compareció, con posterioridad a la expedición de la providencia materia de revisión, ninguna persona distinta de los demandantes y demandados que pudiera ostentar un mejor derecho sobre lo decidido.
4.3. Dado que los demandantes no obtuvieron lo solicitado en sus pretensiones, no existen acreencias, ni derechos patrimoniales que pudieran ser reclamados por un tercero. La inconformidad del recurrente se limita a cuestionar la valoración probatoria de la absolución penal en sede contenciosa, lo cual no satisface los presupuestos de la causal alegada. En efecto, el debate planteado en el recurso extraordinario se circunscribió a establecer la eventual responsabilidad del Estado por la privación de la libertad del señor Blanqueth, sin que existiera discusión alguna sobre la titularidad de ese derecho en cabeza de un tercero. La confusión de identidades alegada no configura la aparición de un nuevo sujeto con mejor derecho, sino un reproche a la apreciación probatoria ya examinada en sede ordinaria.
4.4. No se acreditó que persona distinta a las partes originales hubiese estado impedida para alegar sus derechos en el curso del proceso, lo que descarta el cumplimiento del último requisito de la causal.
1. CONCEPTO
4.4. No se acreditó que persona distinta a las partes originales hubiese estado impedida para alegar sus derechos en el curso del proceso, lo que descarta el cumplimiento del último requisito de la causal.
1. CONCEPTO
De conformidad con las normas citadas, con la jurisprudencia invocada, con las pruebas allegadas, y con las consideraciones y reflexiones consignadas en este concepto, para esta Procuraduría Delegada, el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el extremo pasivo de la acción de reparación directa NO está llamado a prosperar, y en tal virtud, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público y de las garantías y de los derechos fundamentales, con el debido respeto por la independencia judicial, respetuosamente se recomienda declarar infundado el recurso y mantener la sentencia del 29 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
De los señores consejeros, respetuosamente,
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa
JAF/lSPBC
29/09/2025
De los señores consejeros, respetuosamente,
JULIÁN FERNÁNDEZ
Procurador Delegado con Funciones Mixtas 6: para la Conciliación Administrativa
JAF/lSPBC
29/09/2025