PGN - Concepto 141-2025 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 141-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion (2)
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
ACCION DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Fue expedido por el Consejo Superior de la Judicatura sin competencia para hacerlo la facultad para reglamentar las convocatorias para la selección de los magistrados al Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia se encuentra es del Congreso al tener reserva de ley
SUSPENSIÓN PROVISIONAL-Artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos
…“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos…” …
MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL-No necesariamente debe presentarse en el texto mismo de la demanda sino que puede ser presentada en escrito anexo a esta pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad
…“Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionaro en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…)
En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[[1]](#footnote-1)”…
CONCEPTOS-Se considera inviable la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo PSAA16-10553 del 4 de agosto de 2016 porque el mismo no contradice prima facielos preceptos de la Ley 2430 de 2024 y se requiere profundizar en fundamentos de interpretación y contradicción.
Bogotá D.C., 23 de mayo de 2025
Concepto No. 2025-05-MC-N-141
Doctor
LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA
Magistrado Ponente
Consejo de Estado-Sección Quinta
E. S. D.
EXPEDIENTE: 11001-03-28-000-2025-00062-00
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD SIMPLE (C.P.A.C.A., ARTÍCULO 137)
DEMANDANTE: SAMUEL ALEJANDRO ORTIZ MANCIPE
DEMANDADO: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA - ACUERDO PSAA16-10553 DEL 4 DE AGOSTO DE 2016[[2]](#footnote-2)
TRÁMITE: MEDIDA CAUTELAR
ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: COMPETENCIA PARA REALIZAR CONVOCOTORIA DE MAGISTRADOS CONSEJO DE ESTADO Y CORTE CONSTITUCIONAL
Respetado Magistrado:
Dentro del término concedido en auto del 15 de mayo de 2025, intervengo como Agente del Ministerio Público[[3]](#footnote-3) en el traslado de la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo PSAA16-10553 del 4 de agosto de 2016, “Por medio del cual se reglamenta la convocatoria pública para conformar las listas de aspirantes a magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado”.
1. ANTECEDENTES
1. Hechos
1. El Consejo Superior de la Judicatura, el 04 de agosto de 2016, expidió Acuerdo PSAA16-10553, reglamentando la convocatoria pública para conformar las listas de aspirantes a magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
2. Teniendo como fundamento el anterior acto, el Consejo Superior de la Judicatura expidió los acuerdos PCSJA25-12291 y PCSJA25-12292, ambos de 9 de abril de 2025, por medio de los cuales se formuló ante la Sala Plena del Consejo de Estado la lista de candidatos destinada a proveer cargos de magistrados en la misma corporación de lo contencioso, en las secciones primera y cuarta, respectivamente.
3. El Acuerdo PSAA16-10553 fue demandado por el ciudadano Samuel Alejandro Ortiz Mancipe, quien aduce que fue expedido sin competencia.
4. En el mismo escrito de la demanda y con igual argumentación, solicitó como medida cautelar la suspensión provisional del acto atacado. 2. Argumentos y normas en que se sustenta la solicitud de medida cautelar
El demandante solicita la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo PSAA16-10553 del 04 de agosto de 2016, argumentando que este fue expedido por el Consejo Superior de la Judicatura sin competencia para hacerlo, toda vez que la facultad para reglamentar las convocatorias para la selección de los magistrados al Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia, se encuentra en cabeza del Congreso de la República, al tener reserva de ley.
Considera que el acto atacado adolece de nulidad “por quebrantar los artículos 231 y 256 de la Constitución Política y 53, 53A, 53B, 53C y 85 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) con sus modificaciones introducidas por la Ley 2430 de 2024”.
1. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
2.1. Problema Jurídico
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado determinar si es procedente la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo PSAA16-10553 del 4 de agosto de 2016 “[p] or medio del cual se reglamenta la convocatoria pública para conformar las listas de aspirantes a magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado”.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre i) el mecanismo de la suspensión provisional; y, finalmente ii) los fundamentos de la medida cautelar en el presente caso.
2.2. El mecanismo de la suspensión provisional y requisitos para su procedencia
En el Capítulo XI del Título V de la Parte Segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esa jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno.
En materia de suspensión provisional, en su artículo 231 la Ley 1437 de 2011 fijó una serie requisitos en los siguientes términos:
“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos…”
La Sección Quinta[[4]](#footnote-4) ha aceptado que no necesariamente la medida cautelar debe presentarse en el texto mismo de la demanda, sino que puede ser presentada en escrito anexo a esta, pero siempre y cuando se haga dentro del término de caducidad.
De manera concreta, la Sala Electoral del Consejo de Estado, en posición de 2016 – reiterada en 2021[[5]](#footnote-5) - estableció:
“Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado -siempre que el/los cargo(s) estén comprendidos en la demanda y que se encuentre en término para accionaro en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
(…)
(…)
En este sentido, según lo allí dispuesto, existe la posibilidad de que en forma cautelar se suspendan los efectos jurídicos de los actos administrativos de naturaleza electoral, cuando se cumplan las siguientes exigencias: (i) que así lo pida la parte actora en la demanda o con escrito anexo a la misma; (ii) que la infracción al ordenamiento jurídico surja de la valoración que se haga al confrontar el acto con las normas invocadas por el actor; y, (iii) que para ello pueden emplearse los medios de prueba aportados por el interesado[[6]](#footnote-6)”.
Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se tiene que para que se pueda decretar la suspensión provisional de un acto administrativo, debe realizarse un análisis del acto demandado frente a las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente en ese momento procesal.
Lo anterior implica que el demandante debe sustentar su solicitud e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados y que el juez o sala encargada de su estudio, realice un análisis de esos argumentos y de las pruebas aportadas con la solicitud para determinar la viabilidad o no de la medida.
No obstante, resulta del caso precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional del acto acusado por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de este, con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y sobre todo su legalidad.
Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso y para que incluso, la decisión definitiva sea diferente.
En este orden de ideas, corresponde analizar los cargos en que se sustenta la solicitud de la medida cautelar y los documentos allegados, para determinar su procedencia, en aras de garantizar el objeto del proceso y la efectividad del fallo.[[7]](#footnote-7)
2.3. Análisis del caso concreto
El reproche de la parte actora frente al acto acusado consiste en que el mismo fue expedido sin competencia, toda vez que el artículo 231 de la Constitución Política -modificado por el artículo 11 del Acto Legislativo 02 de 2015establece que los “Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación, previa audiencia pública, de lista de diez elegibles enviada por el Consejo Superior de la Judicatura tras una convocatoria pública reglada de conformidad con la ley”.
Considera que la acepción “tras una convocatoria publica reglada de conformidad con la ley”, conlleva a entender que se trata de un asunto cuya reglamentación tiene reserva de ley, por lo que es el legislativo quien debe regular la materia y no el Consejo Superior de la Judicatura.
Sobre el particular, se advierte que frente a este debate, el Consejo de Estado, en decisión de 07 de marzo de 2019[[8]](#footnote-8), indicó que este asunto efectivamente goza de reserva de ley, pero que, al no haber sido reglamentado por el legislativo, el Consejo Superior de la Judicatura era competente para hacerlo, en virtud de su cláusula general de competencia.
Así quedó sentado:
Así quedó sentado:
“4.15. En ese orden de ideas, al revisar la norma acusada, el inciso 3° del artículo 5° del Acuerdo No. PSAA16-10553 del 4 de agosto de 2016, que estableció una forma específica para conformar la lista de 10 elegibles teniendo en cuenta el mentado criterio de equilibrio, se estima que no abordó un asunto de reserva de ley estatutaria, con lo cual a juicio de la Sala se da respuesta al segundo de los problemas jurídicos propuestos.
4.16. Por otra parte, al margen de las consideraciones antes señaladas, vale la pena señalar que a pesar de que en virtud del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida convocatoria debe ser reglada por ley y esta no se ha dictado[[9]](#footnote-9), no han sido derogadas y son plenamente aplicables las facultades en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura de “elaborar las listas de candidatos para la designación de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba hacerla” (art. 256. 2 de la Constitución Política) y de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia en los aspectos no previstos por el legislador (art. 257. 3 constitucional), pues a partir de las mismas resulta razonable e incluso necesario, predicar que mientras el legislador expide la ley de que trata el artículo 231 de la Constitución Política, le corresponde al Consejo Superior de la Judicatura regular la materia, a fin de cumplir con la obligación que le asiste de conformar la listas, y por ende, de propiciar las condiciones para que se elijan a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, velando así por su adecuado funcionamiento como órganos de cierre en sus respetivas jurisdicciones.
4.16.1. Por supuesto, la posibilidad que brinda el ordenamiento constitucional al Consejo Superior de la Judicatura frente a la mentada convocatoria no es permanente, pues del artículo 231 de la Constitución Política se evidencia sin lugar dudas que la voluntad del constituyente consiste en que el legislador se ocupe del asunto”. (negrilla adicional)
Con lo anterior, para esa fecha se dejó plenamente establecido que se trata de un asunto que goza de reserva de ley y que para tal momento no se había reglamentado la misma, por lo que el Consejo Superior de la Judicatura era competente para hacerlo.
Sin embargo, se encuentra que la convocatoria para la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, fue reglamentada por la Ley Estatutaria 2430 de 2024[[10]](#footnote-10), en la que modificó el articulo 53 de la Ley 270 de 1996, e introdujo como disposiciones adicionales de dicho cuerpo normativo los artículos 53A, 53B y 53C, quedando así:
| | | | --- | --- | | ARTICULO | CONTENIDO | | 53 | ELECCIÓN DE MAGISTRADOS Y CONSEJEROS.Corresponde a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado proveer las vacantes que se presenten en la respectiva Corporación, de listas de diez (10) candidatos, enviadas por el Consejo Superior de la Judicatura, elaboradas previa convocatoria pública adelantada de conformidad con lo previsto en esta Ley. Estos magistrados no son reelegibles y tomarán posesión ante el Presidente de la República. La conformación de ternas para la elección de los integrantes de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial se regirá por lo dispuesto en el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. (…) Negrilla adicional |
| 53 A | PRINCIPIOS DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA.En el trámite de la convocatoria pública para integrar las listas y ternas de candidatos a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se aplicarán los siguientes principios: a). Publicidad: los avisos y los actos que den inicio y concluyan las distintas fases de la convocatoria deberán ser públicos y contarán con amplia divulgación. b). Participación ciudadana: la ciudadanía podrá intervenir durante la convocatoria para examinar los antecedentes de los aspirantes y hacer llegar observaciones sobre los mismos. c). Equidad de género: los procesos de convocatoria estarán diseñados para asegurar el cumplimiento de los principios de paridad, alternancia y universalidad en la participación de las mujeres dentro de las listas y ternas. d). Mérito. Adicionalmente, se aplicarán los principios establecidos en el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo pertinente. | | 53 B | CRITERIOS DE SELECCIÓN.Para la selección de integrantes de listas o ternas a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado o de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se emplearán los siguientes criterios: probidad, independencia, imparcialidad, responsabilidad, integridad, transparencia, prudencia, idoneidad, experiencia académica y evaluación del desempeño profesional. |
| 53 C | FASES DE LA CONVOCATORIA PÚBLICA.La convocatoria pública para integrar listas o ternas de candidatos para la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o la Comisión de Disciplina Judicial, tendrá las siguientes fases: 1. Invitación pública. Se invitará públicamente a quienes reúnan los requisitos establecidos en la Constitución Política y en la ley por medios que garanticen su divulgación y publicidad. El acto de invitación deberá hacerse con una antelación no inferior a dos (2) meses, contados a partir de la fecha del vencimiento del período de cada magistrado cuya elección provenga de lista de candidatos presentada por el Consejo Superior de la Judicatura. Cuando la vacante absoluta se presente por causa distinta a la terminación del período respectivo, la invitación correspondiente se hará en un término no mayor a quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure la vacancia. 1. Inscripción y formato de hoja de vida. Los interesados deberán realizar la inscripción por los medios y en los formatos que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. 1. Publicación de inscritos y observaciones. El Consejo Superior de la Judicatura publicará, durante cinco días (5) hábiles, el listado de aspirantes que se presentaron, indicando los nombres y apellidos completos, el número de cédula, y sus hojas de vida con la correspondiente protección de anonimización de otros datos personales, con el propósito de recibir de la ciudadanía, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, las observaciones y apreciaciones no anónimas sobre los aspirantes. 1. Preselección. De la relación de aspirantes a integrar las listas o ternas para los cargos de magistrado, se conformarán listas de preseleccionados, para lo cual se tendrá en cuenta el cumplimiento de
y apreciaciones no anónimas sobre los aspirantes. 1. Preselección. De la relación de aspirantes a integrar las listas o ternas para los cargos de magistrado, se conformarán listas de preseleccionados, para lo cual se tendrá en cuenta el cumplimiento de los criterios de selección, así como la información recibida de la ciudadanía. Las listas de candidatos preseleccionados serán publicadas durante un plazo mínimo de cinco (5) días hábiles, indicando sus nombres, apellidos completos y número de cédula de ciudadanía. 1. Entrevista en audiencia pública. Los aspirantes preseleccionados serán oídos y entrevistados en audiencia pública ante el Consejo Superior de la Judicatura. 1. Integración de terna o lista. Concluidas las entrevistas, se integrarán las ternas o listas de candidatos, según sea el caso, las cuales se darán a conocer en audiencia pública. |
Con lo anterior, entiende esta agencia fiscal que el Consejo de Estado había establecido que la competencia en la regulación de convocatorias para elección de magistrados del Consejo de Estado y Corte Suprema de Justicia se encontraba en cabeza del Consejo Superior de la Judicatura, por su cláusula general de competencia, todo ello hasta que se expidiera una disposición normativa que lo hiciera, hecho que ocurrió con la expedición de la Ley Estatutaria 2430 de 2024, como se vio en precedencia.
Sin embargo, en esta etapa procesal prematura, el Ministerio Público no advierte que lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura le sea contrario -prima faciea lo establecido en la Ley 2430 de 2024.
Adicionalmente, se reitera que el acuerdo demandado fue expedido con base en la cláusula general de competencia que le otorgó el Constituyente al Consejo Superior de la Judicatura, tal como decantó en su momento el Consejo de Estado, según lo traído en precedencia.
Por lo anterior, nos encontramos ante un debate hasta ahora naciente, el cual requiere una profundización mucho más extensa, y contar con elementos de interpretación adicionales, motivo por el cual esta Agencia del Ministerio Público considera que la solicitud de suspensión deprecada, no estaría llamada a prosperar.
2.4. Síntesis del concepto
Bajo dichos preceptos, se considera que no es dable acceder a la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo PSAA16-10553 del 4 de agosto de 2016, toda vez que el mismo no contradice -prima facielos preceptos normativos contenidos en la Ley Estatutaria 2430 de 2024 y se requiere profundizar en fundamentos de interpretación, en el marco de la contradicción que se produzca en el transcurso del proceso.
1. CONCLUSIÓN
1. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada del Ministerio Público solicita NEGAR la medida cautelar de suspensión de los efectos del Acuerdo PSAA16-10553 del 4 de agosto de 2016, “Por medio del cual se reglamenta la convocatoria pública para conformar las listas de aspirantes a magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado”, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura.
Respetuosamente,
(ORIGINAL FIRMADO)
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones