PGN - Concepto 142-2025 de 2025
Descargar PDFDetalles
- Título
- PGN - Concepto 142-2025 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion (2)
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
ACCION DE NULIDAD ELECTORAL-Demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, contra la elección de la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes, período 2024-2025
EXPEDICION IRREGULAR DE UN ACTO ACUSADO-Se materializa cuando en el trámite de expedición de un acto administrativo se ostenta un vicio en su formación es decir se vulnera el debido proceso
…En materia electoral, la Sección Quinta ha indicado que no solo se debe probar que hubo una irregularidad en la expedición del acto, sino que, además, se debe demostrar que ésta “fue de tal magnitud que afectó de forma directa el sentido de la decisión. En otras palabras, la irregularidad que se presente debe ser sustancial, trascendental y con incidencia directa en el contenido y/o sentido del acto definitivo…
PROHIBICION DE SESIONES SIMULTANEAS-El inciso 3 del artículo 6° de la Ley 2405 de 2024
…Razón por la cual, de la lectura de la disposición en cita, y bajo una interpretación funcional de la misma, entiende esta Delegada que las sesiones que no deben desarrollarse simultáneamente, son aquellas en las que se encuentre en discusión algún asunto que sea de competencia funcional de las respectivas comisiones, mas no en las que aquellas elijan a sus órganos de dirección y gobierno…
CONCEPTOS-No es posible concluir que la elección demandada vulneró lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 6° de la Ley 2405 de 2024 no se evidencia la simultaneidad en el desarrollo de las sesiones de las comisiones (i) Primera Constitucional Permanente y, (ii) Legal de Paz y Posconflicto, ambas de la Cámara de Representantes
Bogotá D.C., 26 de mayo de 2025
# Concepto No. 2025-05-NE-142
Doctora
GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYAMagistrada Ponente
Consejo de Estado-Sección Quinta
1. S. D.
EXPEDIENTE: 11001-03-28-000-2024-00211-00
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD ELECTORAL (LEY 1437 DE 2011 C.P.A.C.A., ARTÍCULO 139).
DEMANDANTE: SANTIAGO GARCÍA BUILES
DEMANDADOS: DIÓGENES QUINTERO AMAYA Y CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO COMO PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE, RESPECTIVAMENTE, DE LA MESA DIRECTIVA DE LA COMISIÓN DE PAZ DE LA CÁMARA DE REPRESENTANTES
TRÁMITE: SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA
ASPECTOS DE ESPECIAL ATENCIÓN: SIMULTANEIDAD SESIONES
Respetada Magistrada:
Dentro del término concedido por auto del 6 de mayo de 2025, intervengo como Agente del Ministerio Público[[1]](#footnote-1) descorriendo el traslado de la demanda de nulidad del acto de elección de los señores DIÓGENES QUINTERO AMAYA en calidad de presidente y CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO como vicepresidente de la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Paz de la Cámara de Representantes, periodo 2024-2025.
# ANTECEDENTES
# ANTECEDENTES
- 1. Hechos
1. El 21 de octubre de 2024, la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes sesionó eligiendo a DIÓGENES QUINTERO AMAYA y CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO como presidente y vicepresidente de su Mesa Directiva, respectivamente.
2. En la misma fecha sesionó la Comisión Primera Constitucional de la Cámara de Representantes.
3. El ciudadano Santiago García Builes actuando en nombre propio, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral previsto en el artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, contra la elección de la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes, período 2024-2025.
# Argumentos y normas en que se sustenta la demanda
A juicio del actor, la elección demandada se encuentra incursa en las causales de nulidad establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, puntualmente, en las denominadas como infracción de las normas en que deberían fundarse el acto y expedición irregular.
Asegura que se trasgredió lo dispuesto en el último inciso del artículo 6° de la Ley 2405 de 2024, el cual señala que las “sesiones de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes y del Senado de la República no podrán desarrollarse simultáneamente a las sesiones de las Comisiones Constitucionales Permanentes de cada una de las cámaras”.
Con ello reclama se decrete la nulidad del acto de elección de la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes al haberse desarrollado simultáneamente con la de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la misma Corporación, en contravía de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 6° de la Ley 2405 de 2024.
- 1. Fijación del litigio
La magistrada ponente, mediante providencia del 20 de noviembre de 2024, fijó el litigio en los siguientes términos:
Determinar si es nulo el acto de elección de los señores Diógenes Quintero Amaya y Cristian Danilo Avendaño Fino como presidente y vicepresidente, respectivamente, de la Mesa Directiva de la Comisión de Paz de la Cámara de Representantes, por haberse expedido con infracción de las normas en las que debería fundarse y por ello, de forma irregular por desconocer el inciso 3 del artículo 6° de la Ley 2405 de 2024, por cuanto la sesión de la Comisión de Paz, en la que se expidió el acto enjuiciado, se desarrolló de manera simultánea con la sesión de la Comisión Primera Constitucional Permanente.
- 1. Traslado para alegar de conclusión
Con providencia de 06 de mayo de 2025, la magistrada ponente, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 182A, numeral 1, literal d), adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, resolvió: (i) tener como pruebas los documentos allegados con la demanda; (ii); fijar el litigio de la controversia jurídica; y (iii) luego de ejecutoriada la decisión, correr traslado a las partes para alegar de conclusión por escrito, de conformidad con lo previsto en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011, motivo por el cual, se procede a rendir el concepto correspondiente.
# CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
- 1. Problema Jurídico.
Corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado, determinar si es procedente la nulidad de la elección de DIÓGENES QUINTERO AMAYA y CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO como presidente y vicepresidente, respectivamente, de la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes, para el periodo 2024-2025.
Para ello, el Ministerio Público efectuará algunas consideraciones sobre i) la causal de nulidad de expedición irregular y (ii) el caso concreto.
- 1. De la expedición en forma irregular de los actos administrativos[[2]](#footnote-2)
Frente a la causal de nulidad denominada expedición en forma irregular, el Consejo de Estado ha señalado que la misma se “materializa cuando en el trámite de expedición de un acto administrativo se ostenta un vicio en su formación, es decir, se vulnera el debido proceso”[[3]](#footnote-3).
En materia electoral, la Sección Quinta ha indicado que no solo se debe probar que hubo una irregularidad en la expedición del acto, sino que, además, se debe demostrar que ésta “fue de tal magnitud que afectó de forma directa el sentido de la decisión. En otras palabras, la irregularidad que se presente debe ser sustancial, trascendental y con incidencia directa en el contenido y/o sentido del acto definitivo”[[4]](#footnote-4).
Frente a este vicio de nulidad, la misma Sección[[5]](#footnote-5) ha indicado que:
“… concierne al elemento de la forma del acto administrativo y se materializa cuando se acredita una situación anómala en el trámite de expedición del mismo, es decir, cuando se cuestiona el proceso que empleó la autoridad administrativa para proferir su respectiva decisión. En relación con los actos electorales, esta Sección[[6]](#footnote-6) ha indicado que habrá lugar a la declaratoria de su nulidad, con base en este vicio, luego de que se omiten formalidades que afectan de manera determinante la trasparencia de un proceso electoral y su correspondiente resultado.
Así, compete a quien alega este motivo de ilegalidad señalar, claramente, las falencias o irregularidades procedimentales, de las cuales adolece el trámite de expedición del acto enjuiciado, de conformidad con el carácter rogado, propio de la justicia contencioso-administrativa
”.[[7]](#footnote-7)
Por su parte, la Sala Electoral del Consejo de Estado, ha señalado las características de la referida causal de anulación en los siguientes términos:
“1. La decisión de la administración viole las normas de orden adjetivo, las cuales establecen el procedimiento para su formación o la forma como éste debe presentarse.
2. Cuando el acto es expedido con vicios en el trámite debe verificarse si éstos son de una suficiencia tal que afecten el sentido de la decisión.
3. Si la irregularidad en el proceso logra afectar la decisión por cuanto es sustancial o trascendente, el acto será anulable por expedición irregular”.[[8]](#footnote-8)
En consecuencia, aquella corporación ha concluido que “el vicio de nulidad se cristaliza cuando el procedimiento que la autoridad administrativa empleó para la expedición del acto electoral del cual se cuestiona su legalidad, está inmerso en omisiones de formalidad determinantes en el resultado electoral y, por eso con buen criterio, se ha indicado que la entidad del vicio no puede ser cualquiera, pues debe revestir tal importancia que debe sobrepasar el calificativo de insignificante o de poco calado”[[9]](#footnote-9).
En este contexto, se procederá a estudiar el caso concreto en los términos establecidos en la fijación del litigio.
# Análisis del caso concreto
Descendiendo al caso en estudio, se tiene que la parte actora consideró que el acto mediante el cual fue elegida la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes, periodo 2024-2025, es nulo, al haberse emitido en una sesión que se desarrolló de manera simultánea con la de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la misma Corporación, en contravía de lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 6° de la Ley 2405 de 2024, disposición que establece:
ARTÍCULO 6o.Adiciónese a la Sección Segunda del Capítulo IV, del Título II de la Ley5ªde 1992, un artículo nuevo el cual quedará así:
“Artículo61P. Sesiones. La Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes y del Senado de la República se reunirán por convocatoria de sus Mesas Directivas de forma individual o conjunta, como mínimo una vez al mes. Las decisiones serán adoptadas por la mayoría simple que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas.
En el caso de sesiones conjuntas, se aplicará en todo caso las reglas establecidas para las sesiones conjuntas en la sección tercera del capítulo VI del Título II de la Ley5ªde 1992.
Las sesiones de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes y del Senado de la República no podrán desarrollarse simultáneamente a las sesiones de las Comisiones Constitucionales Permanentes de cada una de las cámaras”. (negrilla adicional)
Así mismo, es necesario recordar la composición y periodo de las mesas directivas de cada una de las cámaras y de sus comisiones, asunto que se encuentra regulado en el artículo 40 de la Ley 5ª de 1992, de la siguiente forma:
“ARTÍCULO 40. COMPOSICIÓN, PERÍODO Y NO REELECCIÓN.La Mesa Directiva de cada Cámara se compondrá de un Presidente y dos Vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año y a partir del 20 de julio.
Las Minorías tendrán participación en las Primeras Vicepresidencias de las Mesas Directivas de Senado y Cámara, a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías.
Ningún Congresista podrá ser reelegido en la respectiva Mesa Directiva dentro del mismo cuatrienio constitucional.
Las Mesas Directivas de las Cámaras, y de sus Comisiones, serán renovadas cada año, para la legislatura que se inicia el 20 de julio, y ninguno de sus miembros podrá ser reelegido dentro del mismo cuatrienio constitucional.
PARÁGRAFO.En tratándose de Comisiones Constitucionales Permanentes y Comisiones Legales habrá un Presidente y un Vicepresidente, elegido por mayoría cada uno separadamente y sin que pertenezcan al mismo partido o movimiento político.
Decantado lo anterior se advierte que, dentro del expediente se encuentran los siguientes elementos probatorios:
- Orden del día de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto para el 21 de octubre de 2024 expedido por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes para instalar tal sesión. - Orden del día de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para el día 21 de octubre de 2024. - Link de transmisión pública efectuada a través del canal de YouTube de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes para el día 21 de octubre de 2024[[10]](#footnote-10) - Links de la transmisión pública efectuada por el canal de YouTube del canal del congreso de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto para la sesión del día 21 de octubre de 2024[[11]](#footnote-11).
De los anteriores elementos de prueba, se encuentra acreditado que tanto la Comisión Primera Constitucional Permanente, como la Comisión Legal de Paz y Posconflicto, de la Cámara de Representantes, sesionaron el mismo día 21 de octubre de 2024, como consta en los órdenes del día:
- Orden del día, Comisión Legal de Paz y Posconflicto.
[image: Texto, Carta Descripción generada automáticamente]
- Orden den día, Comisión Primera Constitucional Permanente:
[image: Texto, Carta Descripción generada automáticamente]
No obstante, revisados los videos a los que remiten los links aportados para visualizar el desarrollo de las sesiones en cita, no es posible extraer de aquellos la hora fehaciente de inicio de estas, o su duración definitiva, a efectos de determinar su simultaneidad.
El material aportado al plenario permite conjeturar que la Comisión Primera Constitucional Permanente, citada a las 10:00 am, posiblemente inició sesión hasta las 11:00 am, y el llamado a lista rondó las 11.42 am. Por su parte, la Comisión Legal de Paz y Posconflicto que estaba citada a las 11:00 am, debido al parecer a falta de quorum, aplazó su inicio a las 2:00 pm, sin que se tenga certeza de la hora de inicio efectiva o de la de su culminación.
Con lo anterior, si bien en algunos apartes de los videos algunos intervinientes efectúan referencias horarias, a partir de aquellas no es posible concluir categórica e ineludiblemente -como lo pretende el demandanteque las sesiones de las respectivas comisiones se desarrollaron simultáneamente, de forma total o parcial, y aun, en gracia de discusión, en caso de haberse presentado simultaneidad en las respectivas sesiones, ha de tenerse en cuenta la finalidad de esas sesiones en contraste con la proscripción normativa.
Ello por cuanto la sesión de la Comisión Legal de Paz y Posconflicto tuvo como eje el instalar formalmente aquella, y adicionalmente, postular, elegir y posesionar, tanto a los miembros de la mesa directiva como al secretario -puntos III, IV y Vtal como pasa a exponerse:
[image: Texto Descripción generada automáticamente con confianza media]
Se resalta que, según se lee en la norma que se aduce como trasgredida, la Comisión Legal de Paz y Posconflicto de la Cámara de Representantes se debe reunir como mínimo una vez al mes previa convocatoria de su Mesa Directiva, a fin de estudiar los asuntos que versen sobre el objeto[[12]](#footnote-12) y las funciones[[13]](#footnote-13) a ella asignadas, siendo su finalidad la de “apoyar escenarios de facilitación y mediación en los procesos de diálogo y negociación en los conflictos internos en Colombia, con previa autorización del gobierno nacional, hacerle seguimiento a los procesos de negociaciones con grupos armados organizados al margen de la ley con los que se adelanten diálogos de carácter político, en los que se pacten acuerdos de paz, y acercamientos y conversaciones con grupos armados organizados o estructuras armadas organizadas de crimen de alto impacto, con el fin de lograr su sometimiento a la justicia y desmantelamiento. La Comisión puede apoyar los mecanismos de implementación de los acuerdos de paz y la realización de acciones de carácter humanitario para la preservación y mantenimiento de la paz. Además, del estudio y análisis de la realidad social del país, con el fin de proponer y promover acciones en el marco de la Cultura de Paz y la resolución pacífica de conflictos, que sirvan de apoyo a los órganos legislativo y ejecutivo”.
Razón por la cual, de la lectura de la disposición en cita, y bajo una interpretación funcional de la misma, entiende esta Delegada que las sesiones que no deben desarrollarse simultáneamente, son aquellas en las que se encuentre en discusión algún asunto que sea de competencia funcional de las respectivas comisiones, mas no en las que aquellas elijan a sus órganos de dirección y gobierno.
Lo anterior, interpretando que se busca evitar que las decisiones que se adopten en cada una de las comisiones legales no vayan en contravía de lo resuelto por las comisiones permanentes constitucionales, no siendo la elección de la mesa directiva de aquellas un aspecto de ese resorte.
En consecuencia, contrastados los reproches mencionados por la parte actora, con la norma presuntamente vulnerada, y las pruebas aportadas, esta Delegada no advierte vulneración al ordenamiento jurídico con la incidencia requerida para nulitar el acto demandado.
# Síntesis del concepto
A partir del análisis efectuado, esta Delegada estima que no es posible concluir que la elección demandada vulneró lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 6° de la Ley 2405 de 2024, toda vez que no se evidencia fehacientemente la simultaneidad en el desarrollo de las sesiones de las comisiones (i) Primera Constitucional Permanente y, (ii) Legal de Paz y Posconflicto, ambas de la Cámara de Representantes.
Así mismo, si en gracia de discusión se hubiere presentado, a juicio de esta vista la prohibición que contiene la norma que se alude como trasgredida, hace alusión a las sesiones en las que se tramiten, discutan y estudien asuntos propios del objeto y funciones de las respectivas comisiones, y no en aquellas en que se realice la instalación de la misma y se elija su mesa directiva.
# CONCLUSIÓN
# CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto, esta Delegada solicita NEGAR la nulidad del acto de elección de DIÓGENES QUINTERO AMAYA en calidad de presidente y CRISTIAN DANILO AVENDAÑO FINO como vicepresidente de la Mesa Directiva de la Comisión Legal de Paz de la Cámara de Representantes, periodo 2024-2025.
Respetuosamente,
ORIGINAL FIRMADO
IDAYRIS YOLIMA CARRILLO PÉREZ
Procuradora Delegada para Asuntos Electorales y Participación Democrática
Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado en funciones