PGN - Concepto 144-2025 de 2025

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# COSA JUZGADA-La nulidad contractual declarada en otro proceso no afecta per se el acto de liquidación unilateral

# LIQUIDACION UNILATERAL-La nulidad judicial de un contrato declarada en proceso distinto no invalida automáticamente la liquidación unilateral ni habilita la reformulación del debate en segunda instancia

# RECURSO DE APELACION-La apelación se rige por el principio de congruencia y exige que los vicios de nulidad del acto administrativo estén debidamente probados, lo cual no ocurrió en el caso concreto

# ACTA DE LIQUIDACION-La administración conserva la competencia para liquidar unilateralmente el contrato, siempre que respete el marco legal y procedimental

# PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-La apelación se rige por el principio de congruencia y exige que los vicios del acto administrativo sean oportunamente alegados y probados

# CONCEPTO N° 144/2025

Bogotá D. C., 9 de octubre de 2025

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

1. S. D.

Radicación: 68001233100020070027301 (69213)

Actor: UT Ciudad Móvil de Bucaramanga

Demandado: Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga

Proceso: Controversia contractual (CCA)

Asunto: Apelación de sentencia

Actor: UT Ciudad Móvil de Bucaramanga

Demandado: Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga

Proceso: Controversia contractual (CCA)

Asunto: Apelación de sentencia

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso en referencia de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación. En esta oportunidad solicita confirmar la decisión de primera instancia. Lo anterior, por cuanto, la apelante no acreditó las causales de nulidad esgrimidas contra las resoluciones 878 del 17 de noviembre de 2006[[1]](#footnote-2) y la 085 del 16 de febrero de 2007 por medio de las cuales se liquidó el contrato de concesión 001 de 2003. Tampoco probó el incumplimiento del ente contratante o el desequilibrio económico alegado.

# ANTECEDENTES

1.1. La demanda: El 5 de mayo de 2007[[2]](#footnote-3), los integrantes de la Unión Temporal Ciudad Móvil Bucaramanga, en adelante UT CMB, conformada por Jaime Hernando Lafaurie Vega y otros, interpuso Acción Contractual con base en lo normado por el Artículo 87 del CCA para que les fuera resarcido el desmedro económico que, según su parecer, causó la Dirección de Tránsito y Transporte de Bucaramanga, en adelante DTB, al incumplir el contrato N° 001 de 2003, generar el desequilibrio económico y proferir viciada de nulidad la liquidación unilateral de la concesión[[3]](#footnote-4).

Solicitó nulitar las resoluciones N° 878 de noviembre 17 de 2006 y 085 del 16 de febrero de 2007 expedidas por la DTB mediante las cuales liquidó unilateralmente el contrato de concesión N° 001 de 2003 y su otrosí. Como consecuencia de la nulidad deprecada solicitó declarar incumplido el contrato N° 001 de 2003 y pagar $3.062’335.503 correspondientes a los perjuicios ocasionados.

Indicó que el contrato 001 de 2003 estipulaba una duración de 15 años y tuvo por objeto la concesión de la explotación con carácter de exclusividad de los servicios de parqueaderos autorizados o patios, grúas, inmovilización temporal de rodantes y administración y operación de las zonas de estacionamiento masico regulado (Z.E.M.R.) o zonas azules existentes en la ciudad de Bucaramanga. Agregó que el contrato comenzó a ejecutarse el 28 de febrero de 2003 y desde el inicio de la ejecución el ente contratante, ahora demandado, incumplió lo consignado en el acuerdo a través de cambios unilaterales e inconsultos.

Señaló que la entidad contratante incumplió el contrato y generó situaciones para evitar que el contratista cumpliera sus obligaciones como imponer multas cuantiosas y millonarias. Las situaciones constitutivas del supuesto incumplimiento de la contratante fueron, que ésta realizó labores de control a las contravenciones de tránsito a través de los agentes o guardas de tránsito de la DTB en las Zonas la hace la concesión en el resto de la ciudad, situación que no permitió ejecutar dicha prestación al concesionario; inmovilizó vehículos de forma indebida a través de los agentes de tránsito de la DTB en todo el perímetro de la ciudad, a todos los rodantes cuyos conductores cometieran contravenciones y los llevó al Parqueadero Autorizado o Patio; se realizaron cobros coactivos de forma contraria a lo firmado en el acta de protocolo.

Dijo que el Concesionario asumió indebidamente la capacitación del personal necesario para cumplir el inciso 2º del art. 7º del Código Nacional de Tránsito cuando ello no le correspondía; no cumplió con el reajuste de las tasas y tarifas de los servicios relacionados con el servicio concesionado, lo cual debía realizarse año a año; varió respecto del número de celdas de estacionamiento y nunca permitió operar el número mínimo de 1.113 celdas; sancionó a la UT por presuntos incumplimientos que no se encontraban relacionados con sus obligaciones contractuales. Narró que después de todo lo anterior, se dictó la Resolución 878 del 17 de noviembre de 2006, por medio de la cual la Demandada liquidó unilateralmente el contrato, señalando consideraciones equivocadas y afirmaciones que no están justificadas.

Afirmó que la liquidación unilateral estuvo “falsamente” motivada porque la UT CMB no incurrió en incumplimiento contractual. Explicó que la DTB no realizó la apreciación razonable de los hechos y antecedentes del contrato y, se limitó a trascribir apartes de algunos de ellos, sin establecer razones de derecho, ni la debida calificación jurídica de su decisión. Sostuvo que la liquidación unilateral se expidió con abuso de poder porque la DTB quiso maltratar a la UT CMB para “buscar curules y cargos públicos en la ciudad de Bucaramanga, como medio de preparación de sus campañas electoreras”.

Adujo que la liquidación unilateral vulneró el derecho defensa de la UT CMB al no notificar la decisión administrativa y con ello impidió al ahora demandante ejercer su oposición al acto administrativo. Agregó que el acto cuestionado fue proferido sin competencia legal porque la facultad de declarar el incumplimiento del contrato y hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria es competencia privativa del Juez del contrato.

Señaló que se produjo un desequilibrio económico generado por el incumplimiento por parte de la DTB que impidió al concesionario cumplir con sus obligaciones contractuales. Aclaró que los incumplimientos por parte de la DTB se evidencian a través de los oficios que el concesionario remitió a la entidad poniendo de presente la pérdida acumulada que debe soportar la UT, la afectación de su modelo y equilibrio económico del contrato.

Formuló la excepción de contrato no cumplido para enervar la conclusión de incumplimiento consignada en la liquidación unilateral del contrato. Explicó que la UT CMB no estaba obligada a cumplir con lo estipulado en el contrato de concesión porque se constató que la Dirección de Tránsito de Bucaramanga incumplió con sus obligaciones contractuales previamente.

1.2. La defensa: La DTB contestó la demanda el 31 de octubre de 2008[[4]](#footnote-5). Se opuso a las pretensiones, para lo cual argumentó que los incumplimientos del contrato de concesión No. 001 de 2003 provinieron del concesionario, tal y como quedó demostrado a partir de los informes de interventoría elaborados por la Escuela de Estudios Industriales y Empresariales de la Universidad Industrial de Santander[[5]](#footnote-6).

Indicó que, de acuerdo con el contrato No. 001-2003, el incumplimiento de la UT contratista llevó a la imposición de multas sucesivas al concesionario por parte del contratista y del Ministerio de Trabajo. Dijo que la UT CMB incurrió en los siguientes incumplimientos: i) Para la fecha de terminación anticipada del contrato no había realizado la entrega de 4 Grúas, 2 parqueaderos autorizados para operación con un área de 10.000 mts2. ii) No se realizó la señalización horizontal y vertical de las zonas de estacionamiento regulado o zonas azules para el mes de abril. iii) Los movilizadores de vehículos no cumplieron con lo establecido en el contrato. iv) No se presentaron los estados financieros que fueron solicitados por la Interventoría. v) Se incumplieron en los equipos para recaudos y “parquímetros” pues se detectó que tenían mal los procesos y procedimientos en la ejecución del contrato. vi) Se incumplió con el aporte total de los REP -Recuperadores de Espacio Público-. vii) Se incumplieron los requisitos que deben tener las fotografías tomadas en cada procedimiento como aporte de pruebas de la delegación de funciones, relacionadas con la impresión directa de la máquina desde donde se toma, la fecha y hora. viii) Por parte de la Interventoría del contrato se constató que se realizaron inmovilizaciones sin cumplir con lo establecido en el Código Nacional de Tránsito. ix) Demoras en la desinstalación del REP -Recuperadores de Espacio Público-. x) Inmovilización de motocicletas sin el cumplimiento de los procedimientos contractuales. xi) El concesionario realizó inmovilizaciones con REP en áreas de influencia que incumplen el contrato. xii) Los ingresos totales de la concesión a diciembre 31 de 2005 registran una diferencia negativa del 47.8% respecto de lo ejecutado.

1.3. Sentencia: El 18 de agosto de 2022[[6]](#footnote-7) se dictó la sentencia de primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Santander siendo desfavorable a la causa demandante[[7]](#footnote-8).

Respecto de la causal de nulidad de la liquidación unilateral denominada falta de competencia indicó que en vigencia de la Ley 80 de 1993, antes de expedirse la Ley 1150, las entidades contratantes no estaban facultadas para proferir actos administrativos que impusieran unilateralmente multas o declararan el incumplimiento del contrato. Precisó que la liquidación sirvió para realizar los ajustes, revisiones y reconocimientos a que había lugar, razón por la cual en el acta respectiva se hicieron constar los acuerdos, conciliaciones y transacciones a que llegaren las partes para poner fin a las divergencias presentadas y poder declararse a paz y salvo. Señaló que la DTB y la UT CMB suscribieron un acta de terminación anticipada por mutuo acuerdo del contrato de concesión 001 de 2003 el día 17 de febrero de 2006.

En el acta se establecieron las pautas encaminadas a regular la terminación del contrato, estableciendo las condiciones, términos y bases de su liquidación. También se consignó que las partes estaban de acuerdo en que la terminación del contrato iniciaría a partir del 20 de febrero de 2006, momento para el cual la Dirección de Tránsito de Bucaramanga reasumiría las funciones administrativas y demás actividades que venía prestando la UT concesionaria, determinando igualmente que la fecha de terminación definitiva del contrato correspondería a aquella en la que la Dirección de Tránsito de Bucaramanga reasumiera de manera total las funciones y actividades administrativas.

Relató que de acuerdo con el acta de terminación de mutuo acuerdo se consagró que la contratante tendría la potestad de liquidar unilateralmente el contrato ante la constatación de incumplir lo pactado. Afirmó que ante la falta de acuerdo que permitiera una liquidación bilateral del contrato, la DTB profirió la Resolución No. 878 del 17 de noviembre de 2006, con base en los siguientes incumplimientos: i.) El concesionario no pagó las obligaciones laborales, salariales y prestacionales; ii.) El pago de las obligaciones parafiscales; iii.) No mantuvo vigentes las pólizas del contrato. iv.) No amplió la cobertura de las garantías; v.) No canceló las obligaciones adquiridas con los acreedores en la etapa de ejecución.

Sostuvo que la ausencia de la competencia aludida se concretó en la facultad de imponer multas y declarar incumplidas las obligaciones contractuales, no así frente a la liquidación unilateral del mismo por tratarse precisamente de una actuación administrativa posterior a su terminación normal o anormal. Indicó que si bien la Resolución 7878 del 17 de noviembre de 2006, que liquidó el contrato de concesión 001 de 2003, hizo mención dentro de su motivación al incumplimiento en que incurrió la UT CMB, es claro que dicha afirmación no se refiere al incumplimiento de las obligaciones plasmadas en el contrato de concesión, sino al incumplimiento de las condiciones para la terminación anticipada. Con base en lo expuesto negó la nulidad esgrimida con base en la causal de falta de competencia.

En cuanto al desequilibrio económico determinó que la parte actora no se ocupó de allegar pruebas que demostraran el cumplimiento de cargas impuestas en la ejecución del contrato de concesión 001 de 2003. Agregó que de las razones de hecho y las pretensiones de nulidad del Actor no demostró el cumplimiento de sus obligaciones como contratista, por el contrario, se puede concluir que la UT CMB no se ajustó a lo previsto en el contrato. Señaló que a partir de los informes rendidos por la Escuela de Estudios Industriales y Empresariales de la Universidad Industrial de Santander, encargada de la interventoría del contrato de concesión No. 001 de 2003, se concluyó el incumplimiento por parte de la UT CMB. Expresó que la parte demandante no cumplió con las obligaciones a su cargo y omitió la carga procesal de aportar elementos de juicio que llevaran a controvertir dicha situación o permitieran justificar la inejecución de sus obligaciones en los términos del contrato. Concluyó que el incumplimiento por parte del concesionario quedó plenamente evidenciado con los elementos de juicio incorporados al plenario y la ruptura del equilibrio no podría ser válidamente invocada para justificar el incumplimiento.

En cuanto a la alegada excepción de contrato no cumplido consideró que la Unión Temporal Ciudad Móvil S.A. no probó un incumplimiento del ente contratante que haya generado una razonable imposibilidad de cumplir por parte del contratista. Por último, dijo sobre la causal de desviación de poder que no se allegaron al plenario elementos de juicio que permitieran demostrar que, a través del acto administrativo de liquidación del contrato, la parte demandada procuró la obtención de fines de orden personal, ajenos al buen servicio.

1.4. Apelación: La UT CMB interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Se lamentó que la primera instancia no hubiera tenido en cuenta un fallo, proferido por el mismo Tribunal Administrativo de Santander, que anuló el contrato 001 de 2003[[8]](#footnote-9).

Expresó haber informado el 18 de diciembre de 2015 al Tribunal Administrativo de Santander de la nulidad que esa misma Corporación profirió respecto del contrato de concesión 001 de 2003 objeto de la controversia. Dijo que a pesar de conocer de la declaratoria judicial de nulidad del contrato, la primera instancia no se pronunció sobre dicha circunstancia. Afirmó que el a quo no debió analizar las obligaciones del contrato de concesión porque éste había declarado nulo por objeto ilícito por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[[9]](#footnote-10).

Expuso que al ser declarado nulo el contrato 001 de 2003, lo procedente era realizar una nueva liquidación contractual por parte de la DTB de acuerdo con el artículo 1746 del Código Civil y la Ley 80 de 1995. Tales normas ordenan devolver lo recibido por prestaciones durante la vigencia contractual. Agregó que la negativa a devolver las prestaciones desarrolladas por el contratista conlleva un enriquecimiento sin causa de la Administración. Afirmó que en estos momentos cursa un proceso ejecutivo contractual en el Tribunal Administrativo de Santander con radicado 680012331000200900243 00, interpuesto por la DTB contra la UT CMB. Explicó que el ejecutivo busca pagar una suma millonaria impuesta con la liquidación de un contrato declarado nulo de pleno derecho, lo que origina un cobro indebido de la DTB.

Cuestionó la conclusión del juzgador de primer grado porque la falta de competencia se probó y el acuerdo de terminación unilateral fue una transacción y no una simple acta. A partir de lo anterior sostuvo que la forma de razonar del Tribunal desconoció el alcance de la transacción realizada entre las partes y que si la primera instancia hubiera valorado adecuadamente la prueba tendría que fallar a favor del demandante. En cuanto al alegado desequilibrio contractual y la excepción de contrato no cumplido se opuso a lo determinado por el a quo dado que al haber sido declarado nulo judicialmente el contrato la discusión quedó sin efecto. Dijo que para el caso se presentó un abuso de poder configurado en las acusaciones de la demandada al liquidar un contrato. Dijo que el abuso de poder se presenta cuando se hace la voluntad del funcionario de turno y no lo que la ley le prescribe.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. PROBLEMA JURÍDICO

El Ministerio Público considera que el problema jurídico consiste en determinar si: ¿Se debe revocar la sentencia de primera instancia por la sola expedición de un fallo que anuló el contrato 001 de 2003? De ser negativa la respuesta corresponde decidir si: ¿Debe prosperar la apelación interpuesta por estar acreditado que la liquidación unilateral del contrato 001 de 2003 está viciada de nulidad?

2.2. CASO CONCRETO: NO PROSPERA EL RECURSO PORQUE NO OPERÓ EL FENÓMENO DE COSA JUZGADA Y EL APELANTE TAMPOCO PROBÓ LOS VICIOS DE NULIDAD ESGRIMIDOS CONTRA LA LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

La Apelante formuló como argumento de inconformidad que se dictó un fallo que anuló el contrato 001 de 2003 en otra acción contractual, tramitada en el mismo Tribunal Administrativo de Santander y que esta circunstancia por sí sola permite extraer de aquella sentencia efectos resarcitorios a su favor en el presente proceso. Además, dijo que los efectos de aquel fallo que decretó la nulidad del contrato no sólo deben aplicarse de forma directa en este proceso, sino que debe servir para evitar la prosperidad de un proceso ejecutivo afincado en la liquidación unilateral demandada y que cursa en el mismo Tribunal Administrativo de Santander.

En otro capítulo de la alzada pidió que se revoque el fallo apelado porque la primera instancia no dio alcance de transacción al acuerdo suscrito entre concedente y concesionario el 17 de febrero de 2006 previo a la expedición de la liquidación unilateral demandada. Además, sostuvo que la causal de falta de competencia para emitir el acto de liquidación unilateral del contrato debe prosperar en el proceso de marras porque las entidades públicas sólo pueden liquidar contratos “legales” y el contrato 001 de 2003 fue declarado nulo por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por último, indicó que el juzgador de primer grado debió darle la razón porque la liquidación unilateral del contrato se realizó con “abuso de poder”.

El Ministerio Público conceptúa que se deben desestimar las razones de la Apelante porque los cuestionamientos esgrimidos en la alzada carecen de sustento legal y no concuerdan con las pruebas practicadas en el proceso. Lo conceptuado tiene el siguiente fundamento.

Se encuentra acreditado que el 13 de enero de 2003 se firmó por parte de la Actora y la Dirección del Tránsito de Bucaramanga una concesión que permitió a la UT contratista la explotación onerosa de servicios de patios, grúas, inmovilización de vehículos, así como la administración y operación de zonas de estacionamiento en la ciudad[[10]](#footnote-11). Se probó que las partes contratantes suscribieron el 17 de febrero de 2006 un acta tendiente a logar un acuerdo preliminar sobre la terminación anticipada del contrato por mutuo acuerdo[[11]](#footnote-12). Se demostró que, tiempo después de haberse suscrito el acta de acuerdo de terminación, la Dirección del Tránsito de Bucaramanga expidió el Acto Administrativo de Terminación Unilateral del Contrato 001 de 2003, las resoluciones 878 del 17 de noviembre de 2006[[12]](#footnote-13) y la 085 del 16 de febrero de 2007 por medio de las cuales se liquidó el contrato de concesión 001 de 2003.

En cuanto al argumento relativo a la nulidad judicial del contrato 001 de 2003 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander en otro proceso, con radicado 68001233100020030219500, dijo la Apelante que la decisión judicial “desapareció”[[13]](#footnote-14) de la vida jurídica el contrato y por eso el a quo no debió emitir decisión de fondo en el presente asunto[[14]](#footnote-15). De tal suerte que la UT CMB, a partir de la existencia del fallo que invoca busca que en el sub examine se emitan ordenes restitutivas de las obligaciones respecto de la concedente y la concesionaria, basada en una nueva liquidación del contrato declarado nulo. Añadió a su pedido que la nueva liquidación del contrato declarado nulo fuera efectuada por la DTB, “como si el contrato nunca hubiere existido” y citó como fundamento de su pedido el Artículo 1746 del Código Civil[[15]](#footnote-16).

Para el Ministerio Público no le asiste razón a la Apelante porque no era procedente la emisión de una decisión por la primera instancia en los términos que ella propone. Explicado brevemente, las pretensiones resarcitorias y de elaboración de una nueva liquidación con base en el fallo que anuló el contrato, formuladas con la apelación, constituyen pedidos que no corresponden a las declaraciones y condena solicitadas en el proceso en referencia. Las declaraciones y condenas originales fueron la nulidad de las resoluciones 878 del 17 de noviembre de 2006 y la 085 del 16 de febrero de 2007 por medio de las cuales se liquidó el contrato de concesión 001 de 2003. También se pidió que se declara el incumplimiento del contrato por parte de la DTTB, el desequilibrio económico y como consecuencia de ello le fueran pagados la suma de dinero equivalente a lo ejecutado y no pagado[[16]](#footnote-17).

La normativa procesal colombiana exige, a partir de los principios de congruencia y lealtad procesal, que la apelación sea un examen de lo decidido en primera instancia y no un juicio nuevo. De acuerdo con la Jurisprudencia del Consejo de Estado cuando en la apelación se formulan nuevos hechos, cargos o pretensiones que no fueron invocados en la demanda y su contestación, por ende, no fueron valorados en la sentencia de primera instancia, resulta imposible su estudio en la segunda instancia[[17]](#footnote-18). De acuerdo con lo anterior, el argumento del nuevo fallo de nulidad del contrato que reordena las pretensiones de la demanda no debe prosperar.

En otro argumento de la alzada se dijo que: “[…] cursa un proceso ejecutivo contractual en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER proceso O. 680012331000200900243 00, interpuesto por la DIRECCION DE TRANSITO DE BUCARAMANGA contra LA SOCIEDAD UT CIUDAD MOVIL BUCARAMANGA, para cobrar esa suma millonaria que se quiere imponer en la liquidación de un contrato que fue declarado nulo de pleno derecho. De ser esto así generaría un cobro indebido la DIRECCION DE TRANSITO DE BUCARAMANGA […]”[[18]](#footnote-19). La sola existencia de un proceso ejecutivo no afecta el pronunciamiento judicial concerniente al proceso de marras porque, a pesar de las coincidencias fácticas que hay entre los dos procesos, las pretensiones declarativas de la acción contractual sub-lite pueden y deben ser decididas con independencia del proceso ejecutivo iniciado por la Administración. Además, el argumento de enriquecimiento sin causa con base en la existencia del proceso ejecutivo citado también construye una nueva pretensión que resulta improcedente y por lo tanto no debe prosperar.

En cuanto a los vicios de nulidad de la liquidación sostuvo el apelante que el acto administrativo sí se expidió con falta de competencia porque al haber sido declarada la nulidad judicial del contrato, en palabras de la Apelante: “[…] En efecto, la ley 80 de 1993 en su artículo 60 señala la competencia de las entidades para declarar la liquidación de los contratos, este artículo se da cuando el contrato es legal, cuando no existe declaratoria de nulidad absoluta, y lo mismo se daba en el artículo 61 de la ley 80 de 1993. Sin embargo, cuando estamos frente a un contrato nulo rige el artículo 45 de la ley 80 de 1993, que ordena en el inciso segundo que el director de la entidad lo dará por terminado y ordenará su liquidación, esta situación tampoco la advierte el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, la liquidación debía de versar sobre situaciones en las que, las partes transaron darlo por terminado anticipadamente, y establecieron restituciones mutuas […]”[[19]](#footnote-20). De nuevo, lo anterior es incongruente con la demanda originaria y de reitera la combinación de argumentos de nulidad con nuevos hechos, por consiguiente, tampoco debe prosperar.

Otro punto de la apelación trató sobre la supuesta indebida interpretación del acuerdo preliminar de terminación por parte del a quo. Dijo que la primera instancia estudió el acuerdo suscrito el 17 de febrero de 2006 como un “simple acta” y que no le dio el alcance real, el de una “transacción”. En palabras de la recurrente: “[…] se está cobrando a mi representada para determinar que no se cumplió con el ACUERDO DE TRANSACION, la dirección de tránsito desconoce totalmente el documento de transacción y no reconoce suma alguna a mi representado por el contrario cambia las reglas de juego de ese documento y basado en las multas impuestas, en los posibles incumplimientos de la UNION TEMPORAL decide liquidar el contrato y cobrar cifras millonarias a mi representada en favor de la DIRECCION DE TRANSITO, cuando en el documento de transacción se plantearon otras circunstancias otras situaciones (sic) […]”[[20]](#footnote-21).

El acta de la fecha señalada es consensual, bilateral, pero las condiciones plasmadas no tienen el carácter de concesiones definitivas, por lo que no podría decirse que a partir de su contenido se extinguieron las obligaciones y mucho menos se conjuró el inicio de un litigio posterior. El acuerdo firmado el 17 de febrero de 2006 entre la UT Ciudad Móvil y la Dirección del Tránsito de Bucaramanga, podría considerarse, a lo sumo, una guía para desarrollar actuaciones que permitieran encaminar las prestaciones incumplidas y que adelante se pudiera firmar una liquidación de mutuo acuerdo del contrato.

El acuerdo en cuestión fue denominado “Acta de terminación anticipada por mutuo acuerdo del contrato de concesión 001 de 2003 y se fijan condiciones, términos y bases de liquidación” y en el párrafo descriptivo inicial fue consignado que “[R]eunidos […] nos proponemos fijar las pautas que regirán la terminación del contrato […]”. Se concluye de lo anterior que el acuerdo no daba por terminado el conflicto ni fijaba condiciones finales para la terminación, sino que establecía un propósito que debía derivar en la liquidación de mutuo acuerdo. Como ejemplo de lo descrito se pueden citar algunos apartes del escrito en mención como son, el ordinal primero por medio de la cual se precisó que la fecha en que se firmaba el acta apenas disponía “el inicio de la terminación del contrato” y “la fecha de terminación del contrato será aquella en que la DTB reasuma de manera total (las) funciones y actividades de tránsito (que venía prestando la concesionaria)”[[21]](#footnote-22).

Para corroborar lo antes dicho se encuentran otros apartes dicientes sobre la supervivencia del diferendo a pesar de la suscripción del acuerdo preliminar del 17 de febrero de 2006, como son los numerales 5 y 6 del ordinal segundo, que rezaba “[…] La Dirección de Tránsito rechaza tajantemente las solicitudes de restablecimiento de reequilibrio económico contractual que la (UT CMB) ha radicado en sede administrativa […] la DTB acepta la supresión de la cláusula compromisoria establecida en la causal vigésimo primera del contrato y deja expresa su decisión de utilizar todas las herramientas legales de defensa para el caso de que (sic) la (UT CMB) lleve ante el Contencioso Administrativo la demanda de restablecimiento del equilibrio económico ”[[22]](#footnote-23).

Por todo lo expuesto, el Ministerio Público conceptúa sobre el punto que el acta referenciada no buscaba poner fin al conflicto y aunque fijaba pautas para la eventual liquidación, sus condiciones no estaban trazadas para evitar una controversia legal. La transacción es un acuerdo al que acuden las partes voluntariamente para terminar extrajudicialmente un litigio o precaven un litigio en el futuro haciendo concesiones reciprocas, pero ello no ocurrió en el sub-lite[[23]](#footnote-24).

Finalmente, la Apelante solicitó que se revocara el pronunciamiento del a quo porque quedó plenamente acreditado en el proceso que la liquidación unilateral del contrato se expidió con abuso de poder. En apoyo de su aseveración sostuvo que “[E]n este punto me voy a referir que, la DIRECCION DE TRASITO DE BUCARAMANGA, si realizó abuso de poder, y es que, la ley 80 de 1993, señala que cundo se declara nulo un contrato, cuando la entidad desconoce la ley que debe observar para lanzar unos pliegos y una licitación lo hace con abuso de poder […]”. Aunque la expresión utilizada por la Apelante es “abuso de poder” para referirse a una causal de nulidad del acto Administrativo, se entenderá en este escrito, como lo ha hecho el juzgador de primera instancia, que el libelista se refirió a la causal denominada desviación de poder porque aludió a la finalidad del funcionario y del Acto reiteró en la alzada lo manifestado en el introductorio, que la liquidación unilateral[[24]](#footnote-25).

Contrario a lo dicho por la Apelante, dentro de lo actuado no se acreditó la desviación de poder porque no se halla dentro de lo actuado alguna prueba que permita concluir la intención de perseguir, con la liquidación reprochada, fines distintos a la protección del interés general. Incluso llama la atención que en las oportunidades probatorias la Demandante pudo haber inten