PGN - Concepto 159 - 2026 de 2026

NULIDAD-Por presunta falta de competencia, desviación de poder, infringiendo los Arts. 20 y 21 de la C.P. de 1886, Art. 2 de la C.P de 1991 y Arts. 1°, 3 (literal a) y 39 de la Ley 135 de 196.1

… declarar la nulidad de las siguientes resoluciones: i) resolución No. 002 del 21 de enero 1981, “por la cual se crea una reserva”; ii) resolución No. 058 del 3 de julio de 1981, “por la cual se crea una reserva”; iii) resolución No. 067 del 3 de septiembre de 1981, “por la cual se crea una reserva”; y iv) resolución No. 119 del 15 de diciembre de 1981, “por la cual se establece una reserva en favor de la sociedad Carbones de Colombia S.A., en el área conocida con el nombre de Punta de Coco, Bahía de Portete, Departamento de La Guajira” expedidas por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA)…

COMPETENCIA-El artículo 149 del CPACA faculta para conocer en única instancia de la nulidad de actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional en concordancia con el artículo 137 del CPACA actos administrativos de carácter general

INDEBIDA MOTIVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO-Bajo el contexto fáctico y normativo resulta claro y demostrado que los actos acusados fueron expedidos por el INCORA respetando los parámetros legales fijados por el constituyente y legislador

…Amén de lo dicho, no se vislumbra ni existe arista evidente de lo que erróneamente considera el actor, ni hay prueba de la falta de competencia, de una desviación de poder o de la existencia de una falsa motivación y vulneración del artículo 121 de la Constitución Política, en virtud del cual, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley…

CONCEPTOSNo declarar la Nulidad de las Resoluciones demandadas y negar las demás pretensiones

…No se vulneró la normatividad invocada por el accionante, no se incurrió en vicios de falta de competencia o desviación de poder, teniendo en cuenta que el INCORA era la entidad competente para constituir reservas sobre terrenos baldíos, en este caso, a favor de la empresa Carbones de Colombia S.A., y que los actos demandados fueron debidamente aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; igualmente se sustenta que los actos administrativos constituyen legítima expresión de la voluntad de la administración pública, destinados a hacer efectivos los fines esenciales del Estado definidos en la Constitución y la Ley; encontrando su génesis y fines, ajustados al ordenamiento jurídico y ajenos a los cargos de ilegalidad propuestos por el accionante…

CONCEPTO N° 0159 / 2026

Bogotá D. C., 27 agosto de 2026

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C

Bogotá D. C., 27 agosto de 2026

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente, doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

E. S. D.

Radicación: 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769)

Actor: LEODÉGAR LORENZO SEGUNDO ROIS REINA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE

AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL Y OTROS

Actos demandados: Resolución No. 002 (21 de enero/1981),

Res. No. 058 (3 de julio/1981), Res. No. 067(3 de sept/1981),

Res. No. 119 (15 de diciembre/1981) y certificados de Libertad y

tradición de los Predios identificados con matrículas inmobiliarias

No. 2104693, 212 -5379, 212-5380 y 212-6254.

Referencia: Medio de control deNulidad simple.

Asunto: Alegatos de Conclusión (Consejo de Estado, Auto de 6 deagosto de

2026)[[1]](#footnote-1).

Referencia: Medio de control deNulidad simple.

Asunto: Alegatos de Conclusión (Consejo de Estado, Auto de 6 deagosto de

2026)[[1]](#footnote-1).

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso referenciado, fundado en los argumentos que se exponen a continuación. En esta oportunidad se solicita NO declarar la Nulidad de la resolución No. 002 (21 de enero/1981); resolución No. 058 (3 de julio/1981), resolución No. 067 (3 de sept/1981), resolución No. 119 (15 de diciembre/1981) y la NO cancelación de los actos de inscripción de las matrículas inmobiliarias en las oficinas de registros de instrumentos públicos del Círculo de Riohacha y Maicao, por las siguientes razones:

- 1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda: El día 10 de agosto de 2016, el señor Leodégar Lorenzo Segundo Rois Reina, en nombre propio, interpuso demanda contra la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia Nacional de Minería, en ejercicio del medio de control de Nulidad Simple, solicitó declarar la nulidad de las siguientes resoluciones: i) resolución No. 002 del 21 de enero 1981, “por la cual se crea una reserva”; ii) resolución No. 058 del 3 de julio de 1981, “por la cual se crea una reserva”; iii) resolución No. 067 del 3 de septiembre de 1981, “por la cual se crea una reserva”; y iv) resolución No. 119 del 15 de diciembre de 1981, “por la cual se establece una reserva en favor de la sociedad Carbones de Colombia S.A., en el área conocida con el nombre de Punta de Coco, Bahía de Portete, Departamento de La Guajira” con destino a la construcción y funcionamiento de un ferrocarril, una carretera y demás obras de infraestructura en la cuenca del cerrejón y otras obras como puerto, aeropuerto, y ciudadela industrial y terrenos otorgados como reserva para depositar material extraído del dragado del canal navegable en Bahía Portete. Igualmente, la nulidad de las resoluciones aprobatorias de esos actos administrativos y la cancelación de las inscripciones pertinentes efectuadas en las oficinas de registro de instrumentos públicos de Riohacha y Maicao[[2]](#footnote-2). Todo lo anterior, con el fin de obtener la anulación de dichos actos administrativos, expedidos por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA).

Señaló que no perseguía el restablecimiento de un derecho subjetivo y que la nulidad se solicitó por falta de competencia en razón de la materia y desviación de poder ya que los funcionarios del INCORA acudieron a medios fraudulentos para expedir las resoluciones de manera que, a su juicio, el Gobierno Nacional actuó contra legem.

Indicó que conforme el artículo 39 de la Ley 135 de 1961[[3]](#footnote-3), el INCORA estaba facultado para administrar tierras baldías de propiedad de la Nación, constituir reservas destinadas a la conservación de los recursos naturales o a los servicios públicos, y para sustraer de las reservas de tierras baldías, sin desconocer el artículo 1 de la Ley 135 de 1961 “necesidad de extender a la población rural el ejercicio del derecho de propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social”.

Sostuvo que el fin de los actos demandados no correspondían a razones de utilidad pública y que el INCORA buscó un fin distinto, como lo fue, facilitar labores mineras de la empresa solicitante en el marco del Proyecto “El Cerrejón”, desconociendo la función de administrar tierras baldías de propiedad de la Nación, y que realmente persiguió facilitar actividades de Carbones de Colombia S. A., empresa que solicitó aprobar la reserva y desarrollar el proyecto El Cerrejón, quebrantando el artículo 3, literal a), de la Ley 135 de 1961[[4]](#footnote-4), relacionado con las funciones de constitución de reservas y administración de tierras baldías. Asimismo, aseveró que el Ministerio de Agricultura actuó sin competencia y con desviación de poder cuando aprobó las resoluciones aludidas.

Finalmente, afirmó la vulneración de los arts. 20 y 21 de la Constitución Política de 1886 y el art. 2 de la Constitución de 1991, Ley 167 de 1941, Decreto 01 de 1984; Ley 1437 de 2011 y arts. 1, 3 (literal a) y 39 de Ley 135 de 1961.

1.2. Contestación de la demanda y formulación de excepciones.

1.2.1. Contestación Ministerio de Minas y Energía[[5]](#footnote-5). Por intermedio de apoderado judicial,secontestó la demanda el día 8 de febrero de 2017, oponiéndose a la prosperidad de todas las pretensiones, afirmó que la entidad que representa posee una naturaleza jurídica, autonomía y funciones distintas al INCORA y que el Ministerio es el organismo rector de las políticas en derecho minero energético. Igualmente, solicitó se denieguen las pretensiones del actor, se ordene la terminación del proceso y llamó en garantía a la Agencia Nacional de Tierras, lo cual fue negado mediante providencia del 27 de marzo de 2017.

La entidad sostuvo que el INCORA era competente para administrar a nombre del Estado las tierras baldías y constituir reservas. Indicó que la creación de la reserva demandada fue por motivos de utilidad pública, conforme las actividades mineras legales. Manifestó que el Instituto de Geología y Minería administran los bienes inmuebles objeto de las resoluciones acusadas, de modo que deben estar protegidos estos predios y las operaciones mineras.

Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, improcedencia del cargo de nulidad y exteriorizó que el retiro de las resoluciones demandadas del ordenamiento jurídico causaría más afectaciones que dejarlas vigentes.

1.2.2. Contestación demanda Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El 21 de febrero de 2017, a través de apoderado, la entidad contestó la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y no presentó excepciones. Sostuvo que el demandante no acreditó la irregularidad o vicios en la formación de los actos administrativos demandados, tales como falta de competencia o existencia de error, fuerza o dolo en su motivación. Corroboró que el INCORA era el ente competente para administrar bienes baldíos y constituir reservas para la conservación de recursos naturales o para servicios públicos y actividades mineras por utilidad pública, previo procedimiento legal.

Afirmó que el demandante amparó la desviación de poder sin el íntegro sustento jurídico y probatorio que permitiera al juez arribar a la convicción de la existencia de intereses ajenos, como fuente de la creación de reservas, y que el actor no logró demostrar la contradicción normativa.

Propuso la excepción de inexistencia de vicio en la formación de los Actos Administrativos acusados.

1.2.3. Contestación demanda Carbones del Cerrejón Limited y Cerrejón Zona Norte S.A. Por intermedio de apoderado contestó la demanda el día 1 de marzo de 2017. Propuso como excepción caducidad del medio de control. Defendió la génesis de los actos demandados, expuso que la legislación concebía los proyectos mineros y actividades complementarias, como servicios públicos de utilidad pública, dirigido a la satisfacción de intereses generales y sometidos a un régimen legal especial.

Agregó que el INCORA estaba autorizado para constituir reserva sobre tierras baldías a favor de entidades de derecho público para ejecutar proyectos de interés nacional, tales como la explotación de recursos minerales.

Sostuvo que el INCORA, respecto de bienes baldíos, tenía a su cargo la potestad de constituir reservas a favor de una entidad pública, con el fin de desarrollar proyectos mineros como El Cerrejón, ante el beneficio social y económico que para la comunidad representaba materializar las expectativas mineras. Que los actos administrativos se encontraban en firme y se presumían válidos y obligatorios; por lo que los predios contaban con autorización legal, pudiendo ser destinados a las actividades implícitas al proyecto minero “El Cerrejón”, conforme al Contrato de explotación minera y transferencia del 15 de noviembre de 2000, suscrito entre la Nación – Ministerio de Minas, Carbones de Colombia S. A. y Cerrejón Zona Norte S. A. Igualmente, indicaron que de existir vicio de ilegalidad en los actos demandados, éste se saneó, aun al amparo de la Ley 160 de 1994 que derogó la Ley 135 de 1961.

1.2.4. Contestación demanda Agencia Nacional Minera. Por intermedio de apoderado el día 3 de marzo de 2017 se contestó la demanda. Propuso como excepciones la falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica, manifestando que las sociedades demandadas, a través del proyecto El Cerrejón, han contribuido al desarrollo social y económico de la región. Solicitó como pruebas el Decreto 4134 del 3 de noviembre de 2011, en virtud del cual se creó la Agencia Nacional de Minería y la Resolución 0012 de 2012, que delegó funciones de la ANM en el Servicio Geológico Colombiano.

1.2.5. Contestación demanda Agencia Nacional de Tierras. El día 26 de julio de 2017 contestó la demanda. Propuso como excepción la debida motivación de los actos administrativos demandados, los cuales se ajustaban a la norma vigente.

Precisó que al INCORA le competía administrar las tierras baldías y constituir reservas, asegurar la utilización y explotación de los recursos naturales.

Añadió, que el proyecto El Cerrejón reportaba un beneficio económico y social a la comunidad, y que las resoluciones acusadas contaban con su fundamento legal, la actuación desplegada se encuentra conforme a derecho.

1.2.6. Contestación demanda Agencia de Desarrollo Rural. El día 18 de enero de 2019 contestó la demanda y esgrimió las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de los cargos de nulidad[[6]](#footnote-6).

1.3. Resolución de la Medida Cautelar. El actor, en escrito separado presentado el día 09 de septiembre de 2024[[7]](#footnote-7), solicitó medidas cautelares, en orden a suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados[[8]](#footnote-8) y cuya nulidad se pretende. Mediante auto de 10 de julio de 2025, el Consejo de Estado negó la suspensión provisional de los efectos de las decisiones administrativas[[9]](#footnote-9) manifestando que “no se configuró ab initio la infracción normativa que exige la ley para decretar la suspensión provisional” y que el INCORA había actuado dentro del marco de sus competencias para constituir reservas y sustraer terrenos baldíos por razones de interés nacional.

El día 17 de julio de 2025, el actor interpuso recurso de reposición y solicitó la revocatoria del auto que negó la medida cautelar, sustentado en que no se tuvo en cuenta el precedente judicial del año 1992 del Consejo de Estado, el cual declaró la nulidad parcial de unas resoluciones expedidas por el INCORA y dictadas con desviación de poder e incompetencia. A través de providencia de 5 de agosto de 2025, se resolvió el recurso de reposición, confirmando la decisión que negó la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados.

Con fecha de 11 de agosto de 2025, el actor interpuso recurso de apelación[[10]](#footnote-10) contra el auto de fecha 5 de agosto de 2025, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados, solicitó la revocatoria del auto apelado, la suspensión provisional de las resoluciones 002, 058, 067 y 119 de 1981 y de las consiguientes inscripciones registrales, por configurarse los presupuestos del art. 231 del CPACA.

Finalmente, el Consejo de Estado, a través de providencia del 29 de septiembre de 2025, declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto por el demandante el 11 de agosto de 2025 contra el auto del 5 de agosto de 2025,[[11]](#footnote-11) Rad. 11001-03-26-000-2016-00130-00 (57769).

Final del formulario

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

Final del formulario

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. PROBLEMA JURÍDICO. Para este agente del Ministerio Público, de acuerdo con el medio de control de NULIDAD interpuesto, corresponde determinar: ¿Procede la declaratoria de Nulidad de las Resoluciones No. 002 del 21 de enero 1981, No. 058 del 3 de julio de 1981, No. 067 del 3 de septiembre de 1981 y No. 119 del 15 de diciembre de 1981, [[12]](#footnote-12) expedidas por el INCORA, mediante las que se ordenó la constitución de reservas a favor de la Sociedad Carbones de Colombia S.A., destinadas a la actividad minera del proyecto “El Cerrejón”, las cuales, según el demandante, se habrían proferido bajo falta de competencia, desviación de poder, infringiendo los Arts. 20 y 21 de la C.P. de 1886, Art. 2 de la C.P de 1991 y Arts. 1°, 3 (literal a) y 39 de la Ley 135 de 1961?.

TESIS. Se considera que en este caso NO se vulneró la normatividad invocada por el accionante, no se incurrió en vicios de falta de competencia o desviación de poder, teniendo en cuenta que el INCORA era la entidad competente para constituir reservas sobre terrenos baldíos, en este caso, a favor de la empresa Carbones de Colombia S.A., y que los actos demandados fueron debidamente aprobados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; igualmente se sustenta que los actos administrativos constituyen legítima expresión de la voluntad de la administración pública, destinados a hacer efectivos los fines esenciales del Estado definidos en la Constitución y la Ley; encontrando su génesis y fines, ajustados al ordenamiento jurídico y ajenos a los cargos de ilegalidad propuestos por el accionante.

2.2. CASO CONCRETO. NO PROSPERAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA DE NULIDAD SIMPLE, AL ACREDITARSE LA COMPETENCIA, LA DEBIDA MOTIVACIÓN Y LA AUSENCIA DE DESVIACIÓN DE PODER PARA SU CONSTITUCIÓN. Para el caso concreto, atañe conceptuar si los actos demandados conciernen al marco legal que rige la expedición de estos, o en su defecto, si se encuentran viciados de falta competencia, desviación de poder o por ausencia de fundamento jurídico del ente que los expidió.

Valga reseñar que, respecto de este medio de control, conforme al artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 - CPACA, la conciliación extrajudicial no constituye requisito de procedibilidad.

En otra arista del caso, la acción no ha caducado toda vez que no se ha estipulado legalmente término de caducidad, razón por la que es procedente interponer la demanda en cualquier tiempo.

2.2.1. Medio de control de Nulidad ante el Consejo de Estado. El artículo 149 del CPACA lo faculta para conocer en única instancia de la nulidad de actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.

Dicha competencia se acompasa con lo normado en el artículo 137 del CPACA, en cuanto que este medio de control persigue la nulidad de los actos administrativos de carácter general “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. Por lo que su naturaleza es estrictamente objetiva y abstracta y su finalidad exclusiva es defender la legalidad, el ordenamiento jurídico y la supremacía de la Constitución y las leyes, mas no restablecer derechos subjetivos ni para reclamar indemnizaciones económicas.

2.2.2. Presunción de Legalidad de Actos Administrativos controvertidos - Competencia del Instituto Colombiano de Reforma Agraria y Facultad del INCORA para administrar bienes baldíos y autorizar reservas. De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, “el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos”, “los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, sean subjetivos, personales, reales o de crédito[[13]](#footnote-13)” y cuyos presupuestos esenciales están sujetos al orden jurídico y el respeto por las garantías y derechos de los administrados[[14]](#footnote-14).

Los actos administrativos expedidos por la administración pública se presumen legales hasta tanto no sean declarados nulos por las autoridades competentes, función esta que le fue otorgada por el legislador a los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa. Siendo el principio de legalidad el fundamento de las actuaciones administrativas a través del cual se le garantiza a los administrados que, en ejercicio de sus potestades, la administración actúe dentro de los parámetros fijados por el constituyente y por el legislador, razón que hace obligatorio el acto desde su expedición, pues se presume su legalidad.

De manera que, cualquier vía que persiga la invalidez del acto debe demostrar la existencia de irregularidades sustanciales y vicios de la decisión administrativa que se enmarquen en una causal genérica susceptible de ser denominada como "violación al bloque de legalidad". Estas causales han sido resumidas así: “[…] 1.) Falta de competencia. 2.) Expedición con infracción de las normas en que debía fundarse. 3.) Por aplicación indebida o falta de aplicación de diversas normas del ordenamiento jurídico nacional. 4.) Falsa motivación. 5.) Expedición del acto administrativo en forma irregular”.

Ahora bien, en el asunto objeto de cuestionamiento, versa sobre actos administrativos expedidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), el cual fue creado mediante la Ley 135 de 1961 (“Sobre reforma social agraria”), para responder a los conflictos de tierras existentes en el país. Fue un establecimientopúblico,descentralizado, del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, directamente vinculado al Ministerio de Agricultura y funcionaba como el organismo ejecutor y administrador del Estado para las tierras baldías de propiedad de la nación, con potestad para adjudicarlas, constituir reservas o declarar la extinción del derecho de dominio privado.

Tenía el INCORA, entre otras, facultad, para constituir "reservas destinadas a la conservación de los recursos naturales o a servicios públicos”, conforme al artículo 39 de la Ley 135 de 1961, en armonía con el literal a) de su artículo 3º y el inciso segundo del mismo artículo 39 que le permitía sustraer de las reservas de tierras baldías que se requirieran o fueran convenientes o se ajustaban a los intereses de la economía nacional. En todo caso, dicha Ley disponía que no podía separarse, bajo ningún pretexto, de los objetivos de la Ley Agraria, estipulados en forma clara en el artículo 1º de la Ley 135 de 1961, en cuanto que debe estar acorde con otro de los fines primordiales de la Ley Agraria, esto es, "la necesidad de ampliar a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana, el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social."

Es Expresa y clara la facultad del artículo 39 de la misma Ley “El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria queda autorizado para constituir sobre las tierras baldías cuya administración se le encomienda, reservas destinadas a la Conservación de los recursos naturales o a servicios públicos, conforme a las disposiciones legales vigentes. Igualmente podrá sustraer de tal régimen tierras que hubieren sido colocadas bajo éste o que el mismo Instituto hubiere reservado, si encontrare que ello conviene a los intereses de la economía nacional. Las resoluciones que se dicten de conformidad con los incisos precedentes requieren para su validez la aprobación del Gobierno”.

Así, el INCORA constituyó a favor de la Sociedad de Carbones de Colombia S.A. una reserva sobre una franja de terrenos baldíos en extensión aproximadamente de 3.645 hectáreas, ubicadas en la jurisdicción de los municipios de Barrancas, Maicao y Uribia, para obras de infraestructura pública vinculadas a la explotación carbonífera de la cuenca de El Cerrejón.

De manera que, para el Ministerio Público el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria estaba legalmente facultado para constituir en favor de la empresa Carbocol S.A. las reservas sobre terrenos baldíos en el departamento de La Guajira con fines de explotación, exploración, beneficio, transporte, exportación, fundición, transformación y comercialización del carbón mineral; las cuales están clasificadas como actividades de interés nacional, económico y social, de utilidad pública e interés social para la comunidad y desde la vigencia de la Ley 20 de 1969, que declaró de utilidad pública la minería, y el Decreto Ley 2655 de 1988, que unificó la normativa minera en un solo estatuto, el Código de Minas.

Bajo el contexto fáctico y normativo resulta claro y demostrado que los actos acusados fueron expedidos por el INCORA respetando los parámetros legales fijados por el constituyente y legislador; todo ello bajo el principio de legalidad porque su fuente es la misma Ley.

Amén de lo dicho, no se vislumbra ni existe arista evidente de lo que erróneamente considera el actor, ni hay prueba de la falta de competencia, de una desviación de poder o de la existencia de una falsa motivación y vulneración del artículo 121 de la Constitución Política, en virtud del cual, ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.

2.2.3. Derecho a la Propiedad Rural. Señaló el actor que no perseguía el restablecimiento de un derecho subjetivo ni el restablecimiento económico, pero reclama la propiedad sobre el bien baldío de propiedad del Estado, actuando como propietario o reclamando como si tuviera una expectativa o el derecho materializado al ostentar la calidad de poseedor u ocupante del bien, olvidando que, sin justo título, es un mero tenedor, ya que el Estado es el único propietario de los bienes baldíos.

En este contexto los fines y motivos de la acción es la nulidad y el restablecimiento del derecho.

De manera que, no existe un derecho patrimonial de contenido económico susceptible de protección constitucional y legal en cabeza del actor y, el derecho subjetivo a la propiedad, que si bien goza de protección constitucional no puede estar por encima del bien común y el interés público, económico y social de toda una colectividad.

Por tanto, la decisión de la Junta Directiva de INCORA de autorizar reservas destinadas a la Sociedad Carbones de Colombia S.A. se encuentra dentro de lo consagrado en el artículo 39 de la Ley 135 de 1961, como eran la conservación de recursos naturales y para sustraer de las reservas tierras baldías conforme a los intereses de la economía nacional, privilegiando el interés y orden público nacional frente a los intereses de índole particular, como lo es la adquisición de la propiedad.

Lo anterior, no significa desconocer el art 1 de la Ley 135 de 1961 “necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural colombiana el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social”, esto es, prima el beneficio de la comunidad por encima del caprichoso querer, intereses o bienes de una sola persona. Si ambos entran en conflicto, la Ley protege a la comunidad, haciendo prevalecer la realidad social, económica y la motivación general de las personas, y es así como el interés general debe ceder al interés particular.

Es más, al quedar cobijados por la reserva del INCORA, esos terrenos adquirieron la calidad de baldíos inadjudicables a particulares, impidiendo que colonos u ocupantes pudieran solicitar títulos de propiedad o alegar derechos de adjudicación agraria sobre dichos corredores o franjas territoriales; precisamente porque las áreas declaradas como reservas especiales de minería o adscritas a proyectos de interés público estatal primaban sobre la titulación ordinaria de tierras.

De otra parte, el artículo 31 de la Constitución Política de 1886, vigente para la época de expedición de los actos demandados, estableció la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título e igualmente dispuso: "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público". En tal contexto resulta legal, además de justificable, la constitución de la reserva solicitada por el operador minero, por ser la actividad desarrollada en el Complejo Carbonífero de El Cerrejón Zona Norte de utilidad pública e interés social.

Como antecedente legal tenemos el art. 11 de la Ley 110 de 1912 – Código Fiscal, que indicaba que los bienes baldíos son bienes fiscales, así: “Los bienes nacionales consistentes en minas, baldíos, bosques y salinas, se sujetan para su administración a las reglas especiales contenidas en los títulos respectivos de este Código”.

Igualmente, el art. 61 de la misma Ley, señalaba de forma explícita que “[e]l dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción”. El art. 202 de la Constitución Política de 1886 estableció que “[pertenecen a la República de Colombia: … 2. Los baldíos…”y artículo 675 del Código Civil señala que "[son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño”.

El artículo 65 de la Ley 160 de 1994, regula el principio de que los terrenos baldíos son bienes imprescriptibles y establece la titulación administrativa como la única vía legal para adquirir su propiedad, Igualmente, señala que "Los ocupantes de tierras baldías por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado solo existe una mera expectativa. La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio [...]".

De hecho, la jurisprudencia pertinente ha abordado la imposibilidad jurídica de adquirir el dominio a través del fenómeno de la prescripción, ratificando que el derecho de propiedad sobre los baldíos se adquiere únicamente mediante el acto administrativo de adjudicación, único modo de adquirir el dominio.

Finalmente, para este despacho no existe prueba del título ni de la inscripción; por end