PGN - Concepto 160-2025 de 2025

MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de La Guajira que resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Marco legal

CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL-Término de conformidad con lo establecido en el artículo 164 del CPACA

NEXO CAUSAL-No se logró demostrar la existencia de un nexo causal entre los sobrecostos alegados por la parte demandante y una actuación u omisión imputable al municipio demandado

EQUILIBRIO ECONOMICO DEL CONTRATO-No se demostró la ruptura del equilibrio económico y financiero del contrato

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Las constancias consignadas deben ser claras, concretas y específicas

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Las salvedades formuladas en el acta de liquidación deben cumplir con los requisitos de claridad, especificidad y determinabilidad

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-El contratista debe identificar los hechos generadores de la controversia, los conceptos económicos en discusión y, si es posible, los valores aproximados o criterios de cuantificación

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, las salvedades deben ser claras, específicas y referirse a ítems determinados para soportar una reclamación posterior por desequilibrio económico

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-La liquidación bilateral de un contrato estatal constituye un acto jurídico de carácter definitivo

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Tiene fuerza vinculante para las partes, y produce efectos liberatorios, salvo que se demuestre la existencia de salvedades válidas o la presencia de vicios del consentimiento, según jurisprudencia del Consejo de Estado

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Constituye el momento procesal oportuno para que las partes definan no solo el cumplimiento de las obligaciones contractuales, sino también los ajustes, revisiones, sanciones e indemnizaciones derivadas de la ejecución del contrato

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Contenido y efectos del acta de liquidación del contrato estatal, según jurisprudencia del Consejo de Estado

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Constituye un instrumento de cierre contractual que extingue las obligaciones pendientes de las partes contratantes, salvo que se hayan formulado reservas expresas y concretas

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Requisitos de validez de las salvedades, según jurisprudencia del Consejo de Estado

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Consecuencia jurídica de la ausencia de salvedades válidas

ACTA DE LIQUIDACION DE CONTRATO-Tiene efecto liberatorio total, lo que implica que el contratista no conservó legitimación para reclamar judicialmente el restablecimiento del equilibrio económico, y que las pretensiones formuladas carecen de fundamento jurídico en sede contenciosa

ANÁLISIS Y VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS-Se colige que la salvedad consignada en el acta de liquidación es formal pero insuficiente, por no identificar hechos, conceptos económicos ni valores determinados

CONCEPTO N° 160/2025

Bogotá D. C., 27 de octubre de 2025

Señores:

CONCEPTO N° 160/2025

Bogotá D. C., 27 de octubre de 2025

Señores:

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente, doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

E. S. D.

Radicado: 44-001-23-40-000-2018-00152-01 (73502)

Medio de control: Controversias Contractuales

Actor: Consorcio Remedios Solano 2011

Demandados: Municipio de Barrancas – La Guajira

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso de controversias contractuales de la referencia. Solicita confirmarla sentencia de primera instancia del 4 de diciembre de 2024 que dictó el Tribunal Administrativo de la Guajira y negó las pretensiones de la demanda solicitadas por el Consorcio Remedios Solano 2011 contra el municipio de Barrancas, La Guajira.

1. ANTECEDENTES 1. Demanda. El 24 de septiembre de 2019, por intermedio de apoderado judicial, el Consorcio Remedios Solano 2011 presentó demanda[[1]](#footnote-1) ante la jurisdicción contencioso administrativa, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, contra el Municipio de Barrancas – La Guajira.

Solicitó declarar a la entidad territorial responsable por los perjuicios derivados de la ejecución del Contrato de Obra Pública No. 029 de 2011. Este se suscribió para construir la planta física de la Institución Educativa Remedios Solano. El incumplimiento alegado se fundamentó, principalmente, en las suspensiones prolongadas del contrato ocasionadas por: i) La falta de disponibilidad del terreno; ii) La omisión administrativa frente a la ocupación ilegal del predio; y iii) La consecuente afectación del equilibrio económico del contrato.

La parte actora expuso que el 13 de junio de 2011, el Consorcio integrado por WINKA S.A.S. Fuente de Vida y la Asociación de Municipios de la Subregión Ciénaga Grande de Santa Marta “ASOCIENAG” suscribió con el municipio de Barrancas el referido contrato. Que se adjudicó mediante licitación pública LP-001-2011, por un valor inicial de $17.560.258.430, con un plazo de ejecución de veinte (20) meses, contados a partir del acta de inicio.

En desarrollo del contrato, se suscribieron dos documentos adicionales: i). una adición por seis (6) meses con un valor de $6.997.911.617 para cubrir ajustes técnicos y financieros derivados de la modificación del diseño arquitectónico; ii) una prórroga de tres (3) meses que extendió el plazo contractual a 29 meses. Expresó que la ejecución de la obra se vio afectada por múltiples circunstancias que, según el demandante, son atribuibles a la entidad contratante.

Indicó que se presentó una suspensión de 35 días ante la ola invernal que afectó la región en el segundo semestre de 2011. Tal circunstancia se documentó y se aceptó por la interventoría. Sin embargo, el principal obstáculo para ejecutar fue la ocupación indebida del terreno por parte de terceros, lo que generó una paralización de 540 días, lapso durante el cual no se pudo avanzar en la obra. El Consorcio sostuvo que esta situación era conocida por el municipio desde antes de la firma del contrato, y que, pese a ello, no adoptó las medidas necesarias para garantizar la disponibilidad del predio.

Durante el período de suspensión, el contratista mantuvo personal, maquinaria y equipos disponibles, lo cual provocó sobrecostos operativos y financieros por préstamos adquiridos para sostener la operación y pérdida de materiales por deterioro. Además, de afectar su capacidad residual al no poder participar en otros procesos contractuales, lo que se tradujo en una pérdida de oportunidad comercial.

La obra se entregó el 20 de mayo de 2015, es decir, 47 meses después del acta de inicio, lo que representó extender en 18 meses el plazo pactado. El Consorcio argumentó que la demora no es imputable a su gestión, sino a la falta de diligencia del municipio en resolver la ocupación del terreno y en coordinar las acciones administrativas necesarias para garantizar el cumplimiento del contrato.

El demandante solicitó condenar al municipio a pagar los perjuicios derivados de la ejecución irregular del contrato, entre ellos: los generados por la mayor permanencia en obra, la pérdida de utilidad, los costos financieros asumidos, el stand-by de maquinaria, la pérdida de oportunidad contractual y otros gastos asociados. Reclamó reconocer intereses moratorios, actualización monetaria y condena en costas y agencias en derecho. La cuantía de los perjuicios reclamados asciende a una suma superior a $5.556 millones de pesos[[2]](#footnote-2).

• 1. Contestación, excepciones y alegatos de conclusión. La entidad demandada no contestó la demanda, tampoco asistió a la audiencia de pruebas. Si presentó alegatos de conclusión[[3]](#footnote-3). Ahí sostuvo que en el presente asunto operó el fenómeno de la caducidad, toda vez que la demanda se presentó el 31 de octubre de 2018, mientras que el contrato se liquidó mediante acta suscrita el 22 de agosto de 2016. Según su criterio, se superó el término de dos años previsto en el artículo 164 numeral 8 del CPACA para ejercer el medio de control de controversias contractuales. Solicitó rechazar la demanda por su presentación extemporánea.

Argumentó que no se acreditó el rompimiento del equilibrio económico del contrato, ni que las erogaciones reclamadas por el contratista tuvieran relación directa y causal con el cumplimiento del objeto contractual. Sostuvo que los gastos alegados por el Consorcio no se probaron, tampoco se demostró que fueran consecuencia de actuaciones u omisiones imputables a la administración. Por lo anterior, solicitó negar las pretensiones formuladas por la parte actora.

Por su parte, el Ministerio Público, presentó el concepto[[4]](#footnote-4). En dicha oportunidad sostuvo que no probarse el nexo causal entre las pretensiones reclamadas y el cumplimiento del objeto contractual. Señaló que, si bien se alegó una afectación económica, no se demostró que esta fuera consecuencia directa de una conducta antijurídica atribuible al municipio.

Advirtió que el contrato se liquidó desde el 22 de agosto de 2016 y que la demanda se presentó más allá del término legal, por lo que también consideró que había operado la caducidad de la acción. En consecuencia, solicitó negar las pretensiones de la demanda por no estar probado el desequilibrio financiero, ni la afectación patrimonial alegada por el Consorcio.

Finalmente, la parte demandante en sus alegatos de conclusión[[5]](#footnote-5) controvirtió los argumentos de caducidad Adujo que el término para presentar la demanda se encontraba suspendido por la solicitud de conciliación extrajudicial, radicada el 21 de agosto de 2018, es decir, un día antes de que venciera el término de dos años desde la liquidación del contrato. En virtud de lo anterior, alegó que la demanda se presentó dentro del término legal, el 31 de octubre de 2018, una vez finalizado el trámite conciliatorio.

Reiteró que dentro del proceso se demostró el desequilibrio económico del contrato, así como la responsabilidad administrativa del municipio, por lo que pidió que se accediera a todas y cada una de las pretensiones, y se condenara a la entidad territorial al reembolso e indemnización de los perjuicios reclamados.

• 1. Pruebas relevantes. En el presente proceso, la audiencia inicial se realizó el 3 de mayo de 2024[[6]](#footnote-6). En esta, se decretó la práctica de prueba pericial a fin de establecer, de existir, los perjuicios reclamados por la parte actora. Posteriormente, en desarrollo de la etapa probatoria, el 23 de agosto de 2024 se realizó la audiencia[[7]](#footnote-7) y se revisó el dictamen pericial, en la cual se escuchó al perito designado y se confrontó su informe con el resto del acervo probatorio. Dentro del expediente obran las siguientes pruebas documentales, que resultan relevantes para el análisis de fondo del asunto:

i). Acta del 22 de octubre de 2018 expedida por el Comité de Conciliación y Defensa Jurídica del Municipio de Barrancas, La Guajira[[8]](#footnote-8); ii). Constancias de trámite y acta de audiencia de conciliación extrajudicial celebrada el 21 de agosto de 2018[[9]](#footnote-9); iii). Resolución de adjudicación No. 325 del 30 de noviembre de 2011[[10]](#footnote-10): iv). Certificados de disponibilidad presupuestal y de registro presupuestal del contrato de obra pública No. 029 de 2011[[11]](#footnote-11); v). Publicación del contrato en la gaceta departamental[[12]](#footnote-12); vi). Resolución No. 018 de 2011, por la cual se otorgó la licencia de construcción[[13]](#footnote-13); vii). Contrato de obra pública No. 029 de 2011, junto con los contratos adicionales Nos. 01 y 02[[14]](#footnote-14); viii). Acta de inicio del contrato[[15]](#footnote-15); ix). Resoluciones y actas de aprobación de pólizas, así como las pólizas de garantía correspondientes[[16]](#footnote-16); x). Actas de suspensión y reinicio del contrato[[17]](#footnote-17); xi). Actas parciales de ejecución del contrato[[18]](#footnote-18); xii). Acta de recibo final de la obra[[19]](#footnote-19); xiii). Acta de liquidación bilateral del contrato[[20]](#footnote-20); xiv). Órdenes de pago y comprobantes de egreso[[21]](#footnote-21), xv). Informe pericial rendido por el arquitecto Adelco José Arregocés Pinedo, auxiliar de la justicia y con fotografías[[22]](#footnote-22).

• 1. Sentencia de primera instancia[[23]](#footnote-23). El 4 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de La Guajira dictó sentencia que negó las pretensiones de la demanda e impuso condena en costas a la parte demandante, en aplicación de los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso.

El Tribunal analizó la excepción de caducidad propuesta por la entidad demandada para concluir que no estaba llamada a prosperar. Expresó que el contrato de obra pública No. 029 de 2011 se liquidó bilateralmente el 22 de agosto de 2016 y la solicitud de conciliación extrajudicial presentada el 21 de agosto de 2018 suspendió el término para demandar. En consecuencia, la acción interpuesta el 31 de octubre de 2018 se presentó dentro del plazo legal previsto en el artículo 164 del CPACA.

En cuanto al fondo del asunto, determinó que las salvedades consignadas en el acta de liquidación bilateral resultaban imprecisas y genéricas al limitarse a anunciar una futura reclamación judicial, sin concretar los rubros o valores objeto de inconformidad. Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, las salvedades deben ser claras, específicas y referirse a ítems determinados para soportar una reclamación posterior por desequilibrio económico.

Precisó que, aunque se acreditó la ejecución del contrato y las suspensiones derivadas de la ocupación del terreno donde se desarrollaba la obra, no se demostró la ruptura del equilibrio económico y financiero del contrato, ni la existencia de un nexo causal entre los sobrecostos alegados y una actuación u omisión imputable al municipio.

• 1. Recurso de apelación. El 7 de febrero de 2025, el apoderado judicial del Consorcio Remedios Solano 2011 interpuso recurso de apelación[[24]](#footnote-24). Solicitó revocar el fallo para que se accediera a las pretensiones de la demanda, por considerar que la decisión apelada aplicó de forma errónea el marco normativo y jurisprudencial sobre las salvedades en el acta de liquidación del contrato y desconoció los hechos probados dentro del proceso.

Argumentó que el Tribunal negó indebidamente las pretensiones al estimar que las salvedades consignadas en el acta de liquidación eran genéricas y carecían de un valor económico determinado. Precisó que la jurisprudencia del Consejo de Estado admite que tales reclamaciones puedan ser determinables, siempre que indiquen los conceptos que las originan. En el caso concreto, expresó que el contratista dejó constancia expresa de la mayor permanencia en obra, los mayores costos de administración, personal y equipos ocasionados por las suspensiones imputables al municipio, y que el peritazgo rendido en el proceso permitió cuantificar con exactitud la afectación patrimonial derivada de tales hechos.

Sostuvo que el Tribunal confundió un requisito de procedibilidad con un argumento de fondo, pues la verificación de las salvedades debió realizarse al admitir la demanda y no en la sentencia. Por tanto, al admitirse la acción y declarar saneado el proceso en audiencia, el despacho dio por superado tal requisito, de modo que resultaba improcedente utilizarlo posteriormente como fundamento para negar las pretensiones.

Finalmente, manifestó que la decisión impugnada desconoció los principios de buena fe contractual y de acceso efectivo a la administración de justicia, al imponer un formalismo excesivo que impidió el estudio de fondo del caso. Señaló además que el Municipio de Barrancas no contestó la demanda, no asistió a las audiencias ni objetó el dictamen pericial, lo que evidenciaba su falta de oposición real a las reclamaciones.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problema jurídico. Consiste en determinar: Sí se debe confirmar o revocar la sentencia que negó las pretensiones del Consorcio Remedios Solano 2011. Esto bajo la precisó que: ¿las salvedades consignadas en el acta de liquidación bilateral del Contrato de Obra Pública No 029 de 2011, suscrita el 22 de agosto de 2016, fueron genéricas e imprecisas? O, por el contrario, ¿Sí dichas manifestaciones pueden considerarse suficientes y determinables para habilitar el estudio judicial del presunto rompimiento del equilibrio económico y financiero del contrato?

2.2. Tesis. Se considera que, en el presente asunto, la sentencia apelada debe confirmarse, por cuanto, el acta de liquidación bilateral del Contrato de Obra Pública No. 029 de 2011, suscrita el 22 de agosto de 2016, no contiene salvedades claras ni determinables que permitan habilitar un reclamo judicial posterior.

2.3. Caso concreto. Antes de abordar el examen jurídico de las salvedades consignadas en el acta de liquidación del contrato, resulta pertinente reconstruir la cronología contractual con base en los documentos que obran en el expediente. Dicha precisión posibilita contextualizar las etapas de ejecución, las causas de suspensión y las actuaciones que culminaron con la liquidación bilateral, a efectos de establecer si las circunstancias alegadas por el contratista pudieron generar un eventual desequilibrio económico o justificar las salvedades formuladas. A continuación, se presenta una síntesis de los principales hechos contractuales verificados en el acervo probatorio:

| Etapa contractual | Acto o documento | Fecha | Duración / Observaciones | | --- | --- | --- | --- | | Convocatoria y adjudicación | Resolución No. 325 – Licitación Pública LP-001-2011 | 30 de mayo de 2011 | Adjudica al Consorcio Remedios Solano 2011 el contrato de obra. | | Suscripción del contrato | Contrato de Obra Pública No. 029 de 2011 | 13 de junio de 2011 | Objeto: construcción de la planta física de la I.E. Remedios Solano. Valor inicial: $17.560.258.430. Plazo inicial: 20 meses. | | Acta de inicio | Acta de inicio del contrato | 20 de junio de 2011 | Comienza la ejecución contractual. | | Suspensión temporal (ola invernal) | Acta de suspensión No. 1 | 15 de octubre de 2013 | Suspensión por 35 días debido a emergencia invernal. | | Reinicio de obra | Reinicio | 20 de noviembre de 2013 | por haber mejorado las condiciones climáticas. | | Adición en valor | Contrato adicional No. 01 | 17 de diciembre de 2013 | Aumento de $6.997.911.617 para ajustes técnicos, financieros y adición de 6 meses. | | Adición en plazo | Contrato adicional No. 02 | 20 de septiembre de 2014 | Amplía el plazo de 3 meses más para un total de ejecución a 29 meses. | | Entrega final de la obra | Acta de recibo final | 20 de mayo de 2015 | Cierre físico de la ejecución contractual. | | Liquidación bilateral | Acta de liquidación bilateral | 22 de agosto de 2016 | Cierre jurídico y financiero del contrato; el contratista dejó una salvedad genérica. | | | | | |

De la secuencia anterior se advierte que, aunque el contrato se pactó inicialmente a veinte (20) meses, las prórrogas aprobadas extendieron su ejecución a veintinueve (29) meses, y las suspensiones autorizadas prolongaron la duración efectiva del proyecto hasta cerca de cuarenta y siete (47) meses. La liquidación bilateral se suscribió catorce (14) meses después del acta de recibo final, momento en el cual las partes efectuaron el corte definitivo de cuentas y declararon cumplidas sus obligaciones. Esta cronología servirá de fundamento para valorar, en los apartados siguientes, la eficacia jurídica de las salvedades consignadas por el contratista y su incidencia en la posibilidad de formular reclamaciones posteriores ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Adicionalmente, se advierte que en el sub examine no se presentó caducidad del medio de control ni de causal alguna de nulidad que invalide la presente actuación, por lo que se procede a estudiar los argumentos constitutivos del recurso de apelación. Se efectúa esta precisión como requisito de procedencia, no propiamente porque haya sido materia de cuestionamiento con el recurso de apelación.

2.3.1. Efecto jurídico del acta de liquidación bilateral. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993[[25]](#footnote-25) y los artículos 141[[26]](#footnote-26) y 150[[27]](#footnote-27) del CPACA, la liquidación bilateral de un contrato estatal constituye un acto jurídico de carácter definitivo, mediante el cual las partes:i) Declaran cumplidas las obligaciones recíprocas; ii) Realizan el corte de cuentas y; iii) Precisan las reservas o salvedades que pretendan conservar.

La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado[[28]](#footnote-28) ha reiterado que el acta de liquidación bilateral tiene fuerza vinculante para las partes, y produce efectos liberatorios, salvo que se demuestre la existencia de salvedades válidas o la presencia de vicios del consentimiento (error, fuerza o dolo).

La normativa contractual colombiana reconoce que la etapa de liquidación “ya sea bilateral o unilateral” constituye el momento procesal oportuno para que las partes definan no solo el cumplimiento de las obligaciones contractuales, sino también los ajustes, revisiones, sanciones e indemnizaciones derivadas de la ejecución del contrato.

Esto se establecía desde el Decreto 222 de 1983[[29]](#footnote-29) al señalar que en la liquidación “se determinarán las obligaciones a cargo de las partes, teniendo en cuenta el valor de las sanciones por aplicar, o las indemnizaciones a favor del contratista”. Tal previsión fue reiterada por las leyes 80 de 1993[[30]](#footnote-30), 1150 de 2007[[31]](#footnote-31) y el Decreto 019 de 2012[[32]](#footnote-32), que dispusieron de forma uniforme que “también en esta etapa las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar”. Luego se está frente a una reglamentación que ha sido constante en el sistema jurídico nacional.

En este contexto, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha evolucionado hacia una interpretación más rigurosa del contenido y efectos del acta de liquidación, especialmente en lo que respecta a las salvedades que permiten habilitar reclamaciones judiciales posteriores. En reciente Sentencia de Unificación del 27 de julio de 2023 (Exp. 39121), la Corporación precisó que:

El acta de liquidación bilateral tiene la naturaleza de negocio jurídico que pone fin a la relación contractual, y solo puede ser desconocida por mutuo acuerdo o por causales legales que afecten su validez. Las reclamaciones posteriores solo son procedentes si se dejaron salvedades claras, específicas y determinables en el acta.”[[33]](#footnote-33)

Asimismo, en la Sentencia del 6 de julio de 2005 (Exp. 13001-23-31-000-2005-01660-01), se indicó que el acta de liquidación constituye un instrumento de cierre contractual que extingue las obligaciones pendientes, salvo que se hayan formulado reservas expresas y concretas.

En el presente caso, el acta de liquidación suscrita el 22 de agosto de 2016 entre el Municipio de Barrancas - La Guajira y el Consorcio Remedios Solano 2011 no evidencia vicios del consentimiento, ni controversia sobre su suscripción voluntaria. Por tanto, produce efectos liberatorios plenos, y cierra definitivamente la relación contractual.

2.3.2. Requisitos de validez de las salvedades. La jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado establecer que, para que las salvedades consignadas en el acta de liquidación de un contrato estatal sean válidas y permitan habilitar la jurisdicción contencioso-administrativa, deben cumplir con tres requisitos esenciales: 1). Ser claras, es decir, comprensibles y no ambiguas; 2). Ser expresas, esto es, formuladas de manera directa y sin necesidad de interpretación extensiva;

3). Ser específicas, lo que implica que deben referirse a hechos concretos, conceptos económicos definidos y, si es posible, valores aproximados o criterios de cuantificación. No basta, por tanto, con manifestaciones genéricas de inconformidad, ni con fórmulas abiertas como “se reserva el derecho a reclamar” o “se formularán reclamaciones posteriores”, pues estas no satisfacen el estándar de precisión exigido por la jurisprudencia[[34]](#footnote-34).

Esta interpretación fue reiterada por la Sección Tercera, en la Sentencia del 28 de abril de 2025 (Exp. 25000-23-36-000-2016-01737-03), en la que se concluyó que las salvedades formuladas en el acta de liquidación deben cumplir con los requisitos de claridad, especificidad y determinabilidad,

Por tanto, e contratista debe identificar los hechos generadores de la controversia, los conceptos económicos en discusión y, si es posible, los valores aproximados o criterios de cuantificación. De lo contrario, el acta producirá efecto de finiquito total, y el contratista carecerá de legitimación para demandar posteriormente. En sentencia del 16 de febrero de 2001 (Exp. 11689) y del 6 de julio de 2005 (Exp. 14113), la Corporación indicó que el contratista debe identificar los hechos generadores de la controversia, los conceptos económicos en discusión y, si es posible, los valores aproximados o criterios de cuantificación. La ausencia de estos requisitos impide que la salvedad tenga efectos jurídicos y, en consecuencia, el acta de liquidación adquiere valor liberatorio total.

2.3.3. Análisis probatorio. Con el propósito de establecer si el contratista dejó constancia válida de salvedades en el acta de liquidación del Contrato de Obra Pública No. 029 de 2011, se revisó el acervo probatorio obrante en el expediente judicial, del cual se destacan los siguientes documentos:

| Documento | Fecha | Contenido relevante | Folio(s) | Valoración del Ministerio Público | | --- | --- | --- | --- | --- | | Acta de Liquidación Bilateral del Contrato No. 029 de 2011 | 22 de agosto de 2016 | En la parte final, el contratista manifestó: “Se reserva el derecho a formular reclamaciones económicas derivadas de las suspensiones y mayores costos presentados durante la ejecución del contrato”. | 280-285, cuaderno 2 | Aunque se dejó una manifestación expresa de reserva relacionada con el presunto rompimiento del equilibrio económico, esta no resulta suficiente para habilitar la reclamación judicial, por carecer de los elementos mínimos de claridad, especificidad y determinabilidad exigidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado (Sent. 16 feb. 2001, Exp. 11689; Sent. 27 jul. 2023, Exp. 39121). | | Dictamen pericial del arquitecto Adelco José Arregocés Pinedo | 15 de octubre de 2015 | Cuantifica perjuicios, derivados de la mayor permanencia en obra y costos financieros. | 207–307, cuaderno 5 o 035\_MemorialWeb\_ Alegatos-DITCAMEN PERICIALTR | Aunque estima el monto del perjuicio, el peritaje no establece relación directa entre dichos sobrecostos y una conducta antijurídica del municipio, por lo cual no acredita el rompimiento del equilibrio económico. | | Actas de suspensión y reinicio de obra | 5 dic. 2012 – 10 jun. 2014 | Reflejan suspensiones aprobadas por fuerza mayor y por ocupación del terreno. | 103–110, cuaderno 1 | No evidencian imputabilidad directa de la administración municipal. |

| Acta de recibo final de obra | 20 de mayo de 2015 | Se declara cumplido el objeto contractual sin constancia de inconformidades por parte del contratista. | 278–279, cuaderno 2 | Reafirma la aceptación de la ejecución contractual sin reservas de carácter técnico o económico. |

Del análisis conjunto de las pruebas se concluye que la salvedad consignada en el acta de liquidación es formal pero insuficiente, por no identificar hechos, conceptos económicos ni valores determinados. En consecuencia, no cumple con los requisitos jurisprudenciales para preservar el derecho de acción ni para limitar los efectos liberatorios del acta. En efecto, el Consejo de Estado ha precisado que tales expresiones no permiten identificar los hechos concretos, los conceptos económicos discutidos ni los valores aproximados o criterios de cuantificación[[35]](#footnote-35).

2.3.4. Determinabilidad de las salvedades consignadas en el acta de liquidación. Tal como se evidenció en el numeral anterior, el contratista dejó en el acta de liquidación bilateral del Contrato de Obra Pública No. 029 de 2011 una manifestación general de reserva sobre eventuales reclamaciones económicas derivadas de las suspensiones y mayores costos de ejecución. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dicha manifestación no resulta suficiente ni determinable, no identifica los hechos generadores del desequilibrio, los conceptos económicos reclamados ni los valores aproximados que se pretenden discutir judicialmente[[36]](#footnote-36).

A continuación, se incluyen los apartes del acta de liquidación del contrato No. 029 de 2011, suscrita el 22 de agosto de 2016, en los que el contratista dejó constancia de las salvedades. Esta manifestación será objeto de análisis en cuanto a su contenido, alcance y suficiencia jurídica para preservar la posibilidad de reclamación posterior.

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Como se observa en el acta de liquidación del contrato No. 029, suscrita el 22 de agosto de 2016, aunque el contratista dejó constancia de las salvedades, esta presenta las siguientes deficiencias: a). No precisa los conceptos económicos reclamados (maquinaria en stand-by, intereses financieros, pérdida de oportunidad, etc.; b). No hace referencia a documentos, actas o soportes contables que permitan determinar los rubros afectados; c). Se limita a una formulación general sobre la mayor permanencia en obra y el impacto en la estructura de costos.

De conformidad con la jurisprudencia vi