PGN - Concepto 163-2026 de 2026

MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Consorcio Redes Piamonte 1111, integrado por Lydco Ingenería S.A.S. e INDECO, presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra la Empresa de Acueducto y alcantarillado de Bogotá – EAAB E.S.P., con ocasión de la ejecución del Contrato de Obra No. 1-01-35100-01209-2017

De acuerdo con el análisis efectuado, el Ministerio Público considera que los recursos de apelación están llamados a prosperar parcialmente. En consecuencia, se solicita al Consejo de Estado modificar parcialmente la sentencia proferida el 15 de mayo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, manteniendo la declaración contenida en el numeral segundo, en cuanto reconoce la existencia de circunstancias no imputables al Consorcio que alteraron las prestaciones conmutativas del contrato, pero ajustando las consecuencias económicas de dicha declaración, de acuerdo con la incidencia que tuvieron las actuaciones de ambas partes en la generación de los mayores costos.

CONCEPTO No. 163/2026

Bogotá, D. C., 27 de agosto de 2026

Señores:

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente, doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

E. S. D.

Radicado: 25000-23-26-000-2024-00035-01 (74897)

Medio de control: Controversias contractuales

Actor: Consorcio Redes Piamonte 1111

Demandados: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ – EAAB E.S.P.

Medio de control: Controversias contractuales

Actor: Consorcio Redes Piamonte 1111

Demandados: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ – EAAB E.S.P.

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso de controversias contractuales de la referencia. Respetuosamente, solicita MODIFICAR PARCIALMENTE la sentencia de primera instancia del 15 de mayo de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que condenó a la EAAB E.S.P. al pago de $1.300.189.696.

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda. El 25 de enero de 2024, por intermedio de apoderado judicial, el Consorcio Redes Piamonte 1111, integrado por Lydco Ingenería S.A.S. e INDECO, presentó demanda[[1]](#footnote-1) en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra la Empresa de Acueducto y alcantarillado de Bogotá – EAAB E.S.P., con ocasión de la ejecución del Contrato de Obra No. 1-01-35100-01209-2017, suscrito el 29 de diciembre de 2017. El negocio jurídico tuvo por objeto la renovación de las redes locales de alcantarillado sanitario y la construcción de redes locales de alcantarillado pluvial del área aferente al colector Piamonte Alto fase I, en la localidad de Bosa, Zona 5, por un valor inicial de $11.249.333.750 y un plazo de ejecución de doce (12) meses, contado a partir de la suscripción del acta de inicio.

La parte actora sostuvo que durante la ejecución contractual se presentaron circunstancias inicialmente previstas, entre ellas, deficiencias en los estudios y diseños, dificultades y negativas para la aprobación de los Planes de Manejo de Tráfico (PMT), modificaciones del método constructivo, suspensiones y prórrogas, retrasos en los trámites administrativos y las consecuencias derivadas de la pandemia por COVID-19. Afirmó que tales circunstancias generaron una prolongación significativa del plazo contractual y mayores costos que, en sus criterio, no le eran imputables.

En particular, señaló que el contrato, inicialmente previsto para ejecutarse en doce meses, terminó desarrollándose durante un período considerablemente superior, debido a las dificultades surgidas para ejecutar las obras bajo el método de excavación inicialmente previsto. Ante las reiteradas negativas de los PMT, se hizo necesario adoptar el método de excavación sin zanja e incorporar ítems no previstos, lo que dio lugar a modificaciones contractuales y periodos de suspensión. Así mismo, relacionó las afectaciones derivadas de la emergencia sanitaria y de las medidas de bioseguridad implementadas durante la ejecución.

Con fundamento en lo anterior, el Consorcio solicitó, como pretensión principal, que se declarara el incumplimiento contractual de EAAB E.S.P. y, como consecuencia, se condenara a la entidad al reconocimiento y pago de los sobrecostos y perjuicios derivados de la ejecución del contrato, estimados en $1.300.189.696, discriminados así: $800.852.479 por mayor permanencia en obra, $383.107.792 por incremento o reajuste de precios y $116.229.425 por impacto urbano no reconocido.

De manera subsidiaria, solicitó que se declarara que durante la ejecución del contrato ocurrieron hechos no imputables al Consorcio que alteraron las prestaciones conmutativas y afectaron la equivalencia económica del negocio jurídico, y que, en consecuencia, se ordenara a la EAAB E.S.P. restablecer la conmutatividad contractual mediante el reconocimiento de los sobrecostos y perjuicios acreditados en el proceso. Igualmente, planteó el enriquecimiento sin justa causa de la entidad y solicitó, en las diferentes hipótesis de condena, el reconocimiento de los correspondientes intereses comerciales moratorios.

El demandante sustentó sus reclamaciones, entre otros aspectos, en la presunta vulneración del principio de planeación, el deber de preservar la ecuación económica del contrato y la ocurrencia de circunstancias sobrevinientes que, según la parte actora, hicieron más onerosa la ejecución del negocio jurídico.

1.2. Contestación y excepciones. La empresa de Acueducto y alcantarillado de Bogotá – EAAB E.S.P. Dentro del término legal, la entidad contestó la demanda[[2]](#footnote-2) y se opuso a la totalidad de las declaraciones y condenas solicitadas por el Consorcio Redes Piamonte 1111, al considerar que carecían de fundamento fáctico y jurídico y que no se encontraban acreditados los elementos necesarios para estructurar un incumplimiento contractual de la entidad ni lo daños y perjuicios reclamados.

Frente a los hechos de la demanda, la entidad efectuó un pronunciamiento individual, calificándolos como ciertos, parcialmente ciertos, no cierto o como hechos que le constaban. En particular, sostuvo que el contratista había asumido determinadas obligaciones desde la etapa precontractual y durante la ejecución del contrato, entre ellas la revisión de los documentos contractuales, la realización de actividades necesarias para el inicio de la obra y la obtención de licencias y permisos requeridos para su ejecución.

En cuanto a las circunstancias que dieron lugar a las suspensiones y modificaciones contractuales, la EAAB E.S.P. sostuvo que no le eran imputables, pues obedecieron, entre otras razones, al incumplimiento o demora del contratista en la entrega de documentos y requisitos necesarios para el inicio de la obra, así como obligaciones que se encontraban expresamente a su cargo. De manera particular, señaló que correspondía al Consorcio tramitar y obtener los Planes de Manejo de Tránsito – PMT, de conformidad con las condiciones y términos de la invitación pública y las obligaciones técnicas previstas para el contratista.

Respecto de los estudios y diseños, la entidad negó que estos presentaran las deficiencias alegadas por la parte actora y sostuvo que los documentos suministrados correspondían a la realidad del proyecto. Agregó que una de las situaciones que incidió en la ejecución de la obra (la construcción del carril de ciclovía en la carrera 80 entre las calles 65 sur y 65D sur) se produjo durante la ejecución contractual, por lo que, a su juicio, no podía atribuirse a una deficiente planeación del EAAB. También destacó las obligaciones contractuales asumidas por el contratista relacionadas con las revisión, ajustes y ejecución de los diseños.

En relación con las reclamaciones económicas, la EAAB E.S.P. sostuvo que el Consorcio no acreditó los sobrecostos reclamados, particularmente los asociados con mayor permanencia, los PMT y el impacto urbano. Añadió que durante las suspensiones no permanecieron en obra personal, equipos o materiales que permitieran sustentar los mayores costos alegados. También señaló que el valor correspondiente a los protocolos de bioseguridad ya había sido reconocido en el acta de liquidación bilateral y que el contratista había autorizado el descuento efectuado sobre la retención en garantía.

Como excepciones mérito, la EAAB E.S.P. formuló las siguientes:

1. Inexistencia de incumplimiento contractual de la EAAB. Sostuvo que las circunstancias dieron lugar a las suspensiones y modificaciones

2. Contractuales eran atribuibles al contratista o correspondían a obligaciones a su cargo.

3. Cobro de lo no debido. Alegó que los mayores costos reclamados no fueron debidamente acreditados y que algunos conceptos ya habían sido reconocidos en la liquidación contractual.

4. Improcedencia del enriquecimiento sin justa causa. Señaló que la controversia tenía origen en un contrato vigente y, por tanto, debía resolverse dentro del marco de la relación contractual.

5. Excepción genérica. Solicitó que se declararan de oficio las excepciones que resultaran probadas conforme al artículo 282 del Código General del Proceso.

1.3. Actuaciones relevantes. Mediante auto del 31 de enero de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, llevó a cabo la audiencia inicial[[3]](#footnote-3), en el cual se adoptaron las decisiones correspondientes al saneamiento del proceso y se decretaron las pruebas solicitadas por las partes. Entre ellas se incluyeron el informe bajo la gravedad de juramento de la EAAB, la declaración de parte del representante legal del Consorcio, las pruebas testimoniales y los dictámenes periciales técnico y financiero.

El 19 de febrero de 2025 se celebró la audiencia de pruebas, en la cual se practicaron las declaraciones y testimonios decretados, así como la sustentación de los dictámenes periciales técnico y financiero. Igualmente, quedó pendiente el recaudo del informe bajo la gravedad de juramento solicitado a la EAAB, respecto del cual se dispuso a correr traslado una vez fuera allegado al expediente.

1.4. Pruebas relevantes. Durante el trámite del proceso se recaudaron, entre otras, las siguientes pruebas relevantes para la decisión de la controversia:

| | | | --- | --- | | Prueba | Contenido relevante | | Contrato de Obra No. 1-01-35100-01209-2017 y documentos contractuales | Contienen el objeto, valor, plazo, obligaciones de las partes, sistema de precios unitarios y demás condiciones de ejecución del contrato. | | Documentos precontractuales y estudios y diseños | Comprenden las condiciones y términos de la licitación Pública No. ICSC-1111-2017, estudios previos, diseños, formularios de cantidades y precios y demás documentos que sirvieron de fundamento para la contratación. | | Matriz de riesgos | Establece la distribución de los riesgos asociados a la ejecución contractual entre la EAAB y el contratista. | | Actas de suspensión, prórroga, reinicio y modificaciones contractuales | Dan cuenta de las circunstancias que incidieron en la ejecución, las modificaciones introducidas al contrato y la prolongación de su plazo. | | Comunicaciones y documentos de seguimiento | Registran las situaciones presentadas durante la ejecución, las gestiones adelantadas por las partes y las reclamaciones formuladas por el Consorcio. | | Acta de terminación, recibo y liquidación del contrato | Contienen el cierre de la ejecución contractual y el balance final del negocio jurídico. | | Informe bajo la gravedad de juramento de la EAAB y su alcance | Se refiere a los hechos objeto de controversia y fue acompañado de documentación relacionada, entre otros aspectos, con el anticipo y los activos del contrato. |

| Declaración de parte del representante legal del Consorcio | Fue recibida en audiencia de pruebas del 19 de febrero de 2025. | | Prueba testimonial | Se recibieron los testimonios decretados de las partes, entre ellos los de Beatriz Elena Blanco Arévalo, María Cristina Yepes Lara, Nelson Cárdenas Polanía y Javier Bernardo Verduga Hernández; respecto de otros testimonios se aceptaron los desistimientos correspondientes. | | Dictamen pericial técnico – Octavio Augusto Salazar Guarín | Fue aportado por la parte actora y sustentado en audiencia de pruebas, con intervención de los apoderados de las partes y preguntas de aclaración. | | Dictamen pericial financiero – Cristian Eduardo Segovia Forero | Fue aportado por la parte actora para acreditar la causación y cuantificación de los daños, perjuicios y sobrecostos reclamados y fue sustentado en audiencia. |

1.5. Alegatos de conclusión. La parte demandante Consorcio Redes Piamonte 1111, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda[[4]](#footnote-4). Sostuvo que la ejecución del contrato se desarrolló en condiciones sustancialmente distintas a las inicialmente previstas, debido a deficiencias en los estudios y diseños, dificultades para la aprobación de los Planes de Manejo de Tráfico – PMT, modificaciones del método constructivo, suspensiones y prórrogas, así como por los efectos derivados de la pandemia por COVID-19. Afirmó que tales circunstancias no le eran imputables y generaron una mayor permanencia en obra y sobrecosto que afectaron la conmutatividad y el equilibrio económico del contrato.

Así mismo, sostuvo que los dictámenes técnico y financiero, junto con las demás pruebas documentales y contractuales recaudadas, acreditaban tanto las causas de las afectaciones como su cuantía. En particular, defendió el reconocimiento de los valores reclamados por mayor permanencia en obra, reajuste de precios e impacto urbano, y señaló que las modificaciones contractuales que indicaban que no se generarían sobrecostos no comportaban una renuncia expresa de las reclamaciones formuladas. En consecuencia, solicitó declarar el incumplimiento contractual de la EAAB E.S.P. y ordenar el restablecimiento de la ecuación económica del contrato en los términos de la demanda.

Por su parte, la EAAB E.S.P. solicitó negar las pretensiones de la demanda[[5]](#footnote-5). Reiteró que las circunstancias que dieron lugar a las suspensiones, prórrogas y modificaciones contractuales no le eran imputables y que varias de ellas correspondían a obligaciones y riesgos asumidos por el contratista, particularmente en relación con la revisión de los diseños, la gestión de los PMT y las actividades necesarias para la ejecución de la obra.

La entidad sostuvo igualmente que no se encontraban acreditados los sobrecostos reclamados, cuestionó la valorización y suficiencia de los dictámenes periciales y señaló que el contratista había suscrito las modificaciones y actas contractuales sin que de ellas pudiera derivarse responsabilidad económica a cargo de la EAAB. Finalmente, insistió en la improcedencia de la pretensión de enriquecimiento sin justa causa, por tener la controversia origen en un contrato debidamente celebrado.

1.6. Sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia[[6]](#footnote-6) del 15 de mayo de 2026, negó la pretensión principal de declaratoria de incumplimiento contractual de la EAAB y, en su lugar, declaró que durante la ejecución del Contrato de Obra No. 101-35000-01209-2017 se presentaron hechos y circunstancias no imputables al contratista que alteraron las prestaciones conmutativas y generaron sobrecostos económicamente cuantificables, correspondientes a mayor permanencia en obra, desajuste de precios e impacto urbano no reconocido, con afectación de la equivalencia económica del contrato.

En consecuencia, condenó a la EAAB E.S.P. al pago de $1.300.189.696, discriminados en $800.852.479 por mayor permanencia en obra, $383.107.792 por reajustes de precios y $116.229.425 por impacto urbano, junto con los intereses moratorios correspondientes. El tribunal fundamentó su decisión, entre otros elementos, en la prueba documental y contractual recaudada y en los dictámenes periciales técnico y financiero practicados durante el proceso.

Asimismo, negó la pretensión de enriquecimiento sin justa causa formulados por la parte actora. En relación con el valor correspondiente a los protocolos de bioseguridad derivados de la pandemia, consideró que este ya había sido reconocido en la liquidación contractual y, por tanto, no hacía parte de los conceptos objeto de condena. Finalmente, el Tribunal condenó en costas de primera instancia al Consorcio Redes Piamonte 1111, al considerarlo vencido en el proceso, y fijo las agencias en derecho en el 3% del valor de las pretensiones de la demanda.

1.7. Recurso de apelación. Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación[[7]](#footnote-7) contra la sentencia de primera instancia, con el propósito de que fuera revocada y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda. Sostuvo que, aunque el Tribunal negó la pretensión principal de incumplimiento contractual, la decisión terminó reconociendo una responsabilidad de la entidad a partir de una apreciación errónea de los hechos y de las pruebas.

Como primer cargo, cuestionó la conclusión relativa a las deficiencias técnicas de los diseños y los PMT, al considerar que el Tribunal no valoró las obligaciones contractuales asumidas por el contratista, relacionadas con la revisión de diseños, replanteo, investigación de interferencias y obtención de los planes de manejo de tráfico. También alegó que no se valoraron adecuadamente el informe rendido bajo la gravedad de juramento, el testimonio de la directora de interventoría y las demás pruebas que, en su criterio, demostraban que las situaciones presentadas no eran imputables a la EAAB.

Como segundo cargo, cuestionó la acreditación y cuantificación de los sobrecostos, al sostener que la carga de demostrar los perjuicios correspondía al Consorcio y que el dictamen financiero no contaba con soportes suficientes para acreditar los gastos reclamados por mayor permanencia, reajuste de precios e impacto urbano. Asimismo, reprochó que el Tribunal hubiera otorgado valor probatorio al dictamen y aplicado la carga dinámica de la prueba.

Como tercer cargo, la EAAB E.S.P. cuestionó la valoración del oficio C-IPA-147-2018 de la interventoría, pues, según sostuvo, el Tribunal interpretó erróneamente que dicho documento había reconocido y cuantificado un desajuste de precios de $184.212.977, cuando la interventoría realmente había señalado que el contrato no contemplaba fórmula de reajuste y que no se habían aportado los soportes necesarios para acceder al reconocimiento solicitado.

Por su parte, el Consorcio Piamonte 1111 interpuso recurso de apelación[[8]](#footnote-8) parcial, concreto y limitado exclusivamente contra el numeral séptimo de la sentencia, mediante el cual se impuso la condena en costas de primera instancia. Expresamente manifestó que no controvertía las decisiones que reconocieron el restablecimiento de la conmutatividad, la condena de la EAAB E.S.P. al pago de $1.300.189.696 ni aquellas relativas a los intereses moratorios. Sostuvo que, pese a que no prosperó la pretensión principal de incumplimiento contractual, la demanda obtuvo una prosperidad sustancial al reconocerse la totalidad de los sobrecostos reclamados, por lo que solicitó revocar la condena en costas.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problema jurídico. Corresponde determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la sentencia proferida el 15 de mayo de 2026 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró la ruptura de la equivalencia económica del Contrato de Obra No. 1-01-35100-01209-2017 y se condenó al EAAB E.S.P. al pago de $ 1.300.189.696, por concepto de mayor permanencia en obra, incremento de precios e impacto urbano, para establecer:

1. Si las circunstancias que afectaron la ejecución contractual fueron imputables exclusivamente a la EAAB E.S.P., o si concurrieron obligaciones, actuaciones o circunstancias atribuibles al Consorcio Redes Piamonte 1111;

2. Si, pese a dicha concurrencia, se encuentra acreditada la alteración de la equivalencia económica del contrato y la procedencia del reconocimiento de los conceptos reclamados;

3. En caso afirmativo, cuál es la incidencia atribuible a cada parte y, en consecuencia, cuál debe ser el monto de la condena correspondiente a cada concepto; y

4. Si debe mantenerse o modificarse la condena en costas impuesta al Consorcio Redes de Piamonte 1111, teniendo en cuenta el alcance del recurso de apelación presentado por dicha parte, limitado a dicho aspecto.

Tesis. El Ministerio Público considera que la sentencia de primera instancia debe modificarse parcialmente, pues si bien se encuentra acreditada la ruptura de la equivalencia económica del contrato y la existencia de mayores costos derivados de las circunstancias que afectaron su ejecución; sin embargo, el material probatorio evidencia determinadas actuaciones y omisiones del Consorcio contribuyeron a la generación de parte de los sobrecostos, por lo que no resulta procedente atribuir íntegramente sus consecuencias económicas a la EAAB. En consecuencia, debe mantenerse la declaración de ruptura de la equivalencia económica del contrato, pero reducirse la condena económica de acuerdo con la incidencia atribuible a cada parte y a cada concepto reclamado.

Por otra parte, se estima que debe prosperar el recurso interpuesto por el Consorcio respecto de la condena en costas, por lo que este aspecto de la sentencia también deberá modificarse.

2.2. Marco normativo aplicable. La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá – EAAB E.S.P. es una empresa oficial prestadora de servicios públicos domiciliarios, sometida a un régimen especial de contratación. No obstante, las controversias derivados de sus contratos estatales corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y se tramita mediante el medio de control de controversias contractuales previsto en el artículo 141 del CPACA[[9]](#footnote-9), disposición que habilita a las partes para solicitar, entre otras declaraciones, el incumplimiento contractual y la correspondiente indemnización de perjuicios.

En materia contractual resultan aplicables los principios que gobiernan la actividad contractual estatal, particularmente los de buena fe, planeación, equilibrio y equivalencia de las prestaciones, así como las reglas que regulan la responsabilidad derivada del incumplimiento de las obligaciones contractuales. En este sentido, debe partirse de las condiciones económicas, técnicas y jurídicas existentes al momento de la celebración del contrato y de las obligaciones y riesgos expresamente asignados a cada una de las partes.

En consecuencia, para establecer si había lugar al reconocimiento económico efectuado por el Tribunal, deberá determinarse si las circunstancias que afectaron la ejecución contractual fueron extraordinarias, sobrevinientes, imprevisibles y ajenas al contratista, si alteraron de manera grave las bases del contrato y, especialmente, si correspondían a riesgos que hubieren sido asignados contractualmente a la EAAB E.S.P. o al consorcio. En este último aspecto adquiere especial relevancia la matriz de riesgos, en el cual, por ejemplo, los riesgos relacionados con deficiencias o errores en los estudios y diseños y con errores de planeación fueron asignados a la entidad, mientras que otros riesgos fueron atribuidos al contratista.

Finalmente, el análisis deberá atender a las estipulaciones del contrato de Obra No. 1-01-35100-01209-2017, sus documentos integrantes, las modificaciones, suspensiones, prórrogas y la matriz de riesgos, pues estos documentos determinan las obligaciones asumidas por las partes y la distribución contractual de los riesgos que eventualmente produjeron la mayor permanencia, el desajuste de precios y el impacto urbano reclamados.

2.3. Desarrollo Jurisprudencial

2.3.1. Régimen Jurídico de los contratos celebrados por las empresas de servicios públicos domiciliarios. El Consejo de Estado ha señalado que los artículos 31 y 32 de la ley 142 de 1994 establecen[[10]](#footnote-10), como regla general, que los contratos celebrados por las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios no se someten al Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, sino al derecho privado, salvo las excepciones previstas por la ley[[11]](#footnote-11).

La misma línea jurisprudencial ha sido aplicada específicamente frente a la EAAB, al señalar que, por su condición de empresa industrial y comercial del Estado prestadora de los servicios públicos del acueducto y alcantarillado, sus contratos, en ausencia de disposición legal especial, no están sometidos al Estatuto General de Contratación, sino al derecho privado, a las estipulaciones contractuales y al manual de contratación de la entidad.

Este criterio ha sido aplicado recientemente frente a la EAAB E.S.P., en sentencia del 17 de abril de 2026 el Consejo de Estado reiteró que los contratos celebrados por la entidad se rigen por el derecho privado y analizó, bajo el régimen, las consecuencias derivadas de deficiencias en los estudios previos y en la planeación contractual[[12]](#footnote-12).

Esta precisión resulta determinante para el presente asunto, pues la controversia debe resolverse atendiendo principalmente a las estipulaciones del contrato, sus documentos integrantes, las normas civiles y comerciales aplicables y la distribución contractual de riesgos, sin trasladar automáticamente las reglas propias del Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública.

2.3.2. La equivalencia económica y la teoría de la imprevisión en contratos de derecho privado. El Consejo de Estado ha reconocido que la equivalencia de las prestaciones constituye un elemento propio de los contratos bilaterales y conmutativos y que, aun en negocios jurídicos sometidos al derecho privado, pueden presentarse circunstancias sobrevinientes que alteren gravemente dicha equivalencia. En estos eventos, resulta aplicable la teoría de la imprevisión, particularmente a partir del artículo 868 del Código de Comercio[[13]](#footnote-13), siempre que se acrediten sus presupuestos.

En este sentido, la Jurisprudencia ha precisado que no todo incremento de costos, prolongación del plazo o disminución de la utilidad configura, por sí mismo, una ruptura de la equivalencia contractual. Es necesario acreditar la ocurrencia de circunstancias extraordinarias, imprevistas o imprevisibles, posteriores a la celebración del contrato, que hagan excesivamente onerosa la prestación y que no correspondan a riesgos asumidos por la parte que reclama[[14]](#footnote-14).

En materia de mayor permanencia en obra, el Consejo de Estado ha señalado que este puede generar un reconocimiento económico cuando la prolongación de la ejecución obedece a circunstancias no imputables al contratista y se acreditan los costos efectivamente causados como consecuencia de dicha extensión. Por ello, la sola duración total del contrato no determina automáticamente la existencia de un perjuicio indemnizable.

En consecuencia, para el presente caso será necesario diferenciar entre las circunstancias que alteran la ejecución contractual por causas atribuibles a la EAAB E.S.P. y aquellas en la que también existió incidencia del Consorcio, con el fin de determinar la procedencia y alcance de los reconocimientos económicos.

2.3.3. Distribución de riesgos, fuerza vinculante y ruptura de la equivalencia contractual. La Jurisprudencia ha establecido que la determinación del responsable de las consecuencias económicas derivadas de una circunstancia que afecte la ejecución contractual exige examinar, en primer lugar, la distribución de riesgo pactada por las partes. La autonomía de la voluntad y la fuerza vinculante del contrato impiden trasladar posteriormente a una parte los riesgos que fueron expresamente asignados a la otra[[15]](#footnote-15).

En los contratos de obra, esta regla adquiere especial relevancia frente a circunstancias relacionados con estudios, diseños, permisos, trámites administrativos y condiciones necesarias para la ejecución, pues debe establecerse cuál de las partes asumió contractualmente el riesgo correspondiente y cuáles eran las obligaciones concretas. Por tanto, para determinar la procedencia de los reconocimientos efectuados en primera instancia, será necesario confrontar las circunstancias alegadas por el Consorcio con las obligaciones contractuales, la matriz de riesgos, las actuaciones desplegadas por cada parte y las pruebas recaudadas, particularmente respecto de los estudios y diseños y de los Planes de Manejo de Tránsito - PMT.

2.3.4. Modificaciones contractuales, salvedades y renuncia a reclamaciones económicas. El Consejo de Estado ha precisado que las modificaciones, prórrogas, suspensiones y demás documentos suscritos durante ejecución contractual deben analizarse atendiendo su contenido concreto y a la voluntad efectivamente expresada por las partes. La ausencia de una salvedad no permite, por si sola y en todos los casos, concluir que el contratista renunció a reclamar posteriormente determinados conceptos económicos[[16]](#footnote-16). No obstante, cuando de los documentos contractuales se desprende de manera clara, expresa e inequívoca que las partes regularon una determinada situación económica y que el contratista renunció a formular reclamaciones posteriormente sobre ella, dicha estipulación debe ser valorada conforme a la fuerza obligatoria del contrato.

En el presente asunto, por tanto, deberá establecerse cuál fue el alcance de las estipulaciones contenidas en las modificaciones contractuales en las que se indicó que no se generarían sobrecostos, y si estas comportaron una verdadera renuncia del Consorcio a las reclamaciones posteriormente formuladas o si, por el contrario, las circunstancias reclamadas permanecieron abiertas y fueron objeto de manifestaciones o reclamaciones durante la ejecución.

2.4. Análisis del caso concreto. En el presente asunto, la