PGN - Concepto 170 de 2025

ACCION POPULAR-Veedores del comité “No Peajes” del municipio de Barbosa interpusieron demanda contra el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), las Concesiones de Aburrá Norte HATOVIAL S.A.S. y Vías del Nus S.A.S. (VINUS), la Gobernación de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá/ ACCION POPULAR-Con el fin de proteger los derechos e intereses colectivos relacionados con la libre competencia económica, la equidad tributaria y el reparto equitativo de cargas y beneficios urbanos

CONCEPTOS-La decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia está ajustada a Derecho por cuanto las pretensiones de la demanda excedían el ámbito de la acción popular

… El retiro o traslado de los peajes implica revisar la legalidad de actos administrativos y la estructura financiera de un contrato de concesión, aspectos que deben ser controvertidos mediante los medios de control de nulidad simple o controversias contractuales, y no mediante la acción popular prevista por la Ley 472 de 1998…

CONCEPTO N° 170/2025

Bogotá D. C., 24 de noviembre de 2025

Señores:

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejera Ponente, doctora ADRIANA POLIDURA CASTILLO

E. S. D.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00891-01 (73445)

Medio de control: Acción popular

Actor: Carlos Mario Patiño González y otros

Demandados: Departamento de Antioquia y otros

E. S. D.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00891-01 (73445)

Medio de control: Acción popular

Actor: Carlos Mario Patiño González y otros

Demandados: Departamento de Antioquia y otros

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso de la acción popular referida. En esta oportunidad solicita CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida el 30 de julio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que la declaró IMPROCEDENTE.

1. ANTECEDENTES

1.1 Demanda. Los ciudadanos Ángel Darío Osorio Restrepo, Carlos Mario Patiño Gonzáles y otros, como veedores del comité “No Peajes” del municipio de Barbosa, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, interpusieron demanda[[1]](#footnote-1) contra el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), las Concesiones de Aburrá Norte HATOVIAL S.A.S. y Vías del Nus S.A.S. (VINUS), la Gobernación de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, con el fin de proteger los derechos e intereses colectivos relacionados con la libre competencia económica, la equidad tributaria y el reparto equitativo de cargas y beneficios urbanos.

Los actores manifestaron que las estaciones de peaje “Trapiche” y “Cabildo” ubicadas en la jurisdicción del municipio de Girardota constituían una barrera económica y territorial injustificada para los habitantes del municipio de Barbosa. Estos se veían obligados a pagar una tarifa de peaje cada vez que se desplazaban en el área metropolitana de Medellín, pese a tratarse de un recorrido urbano y cotidiano.

Indicaron que las estaciones se instalaron en virtud del contrato de concesión No. 97-CO-20-1738 de 1998 (HATOVIAL). Expresaron que pese a finalizar el vínculo, los peajes continuaron operando bajo la Alianza Público Privada APP 001 de 2016 VINUS la cual extendió su vigencia hasta el año 2046. Sostuvieron que esta situación afectó la economía local, pues, el municipio de Barbosa a “diferencia de los demás integrantes del Valle de Aburrá” soportaba cargas desproporcionadas.

Para los demandantes, la permanencia de los peajes vulneraba la libre competencia económica por restringir la movilidad de oferentes y consumidores hacia los mercados del sur del Valle de Aburrá, también afectaba la equidad tributaria al imponer un cobro recurrente a los residentes que no se encontraban en las mismas condiciones que quienes transitaban con fines interdepartamentales y desconocía el principio del reparto de las cargas y beneficios urbanos.

Por tales razones, solicitaron ordenar el retiro o traslado de las estaciones de peaje “Trapiche” y “Cabildo”, así como adoptar medidas administrativas orientadas a restablecer las condiciones de igualdad y equidad en el acceso a la infraestructura vial del Área Metropolitana.

1.2. Contestación, excepciones y alegatos de conclusión. las entidades contestaron la demanda para oponerse a las pretensiones y negar la existencia de una vulneración de derechos colectivos.

El Ministerio de Transporte[[2]](#footnote-2) manifestó que las estaciones del “Trapiche” y “Cabildo” formaban parte del esquema de financiación de la concesión vial Aburrá Norte y de la alianza Público Privada APP No.001 de 2016 VINUS, conforme a la Ley 105 de 1993, la cual legitima la participación privada en la construcción, mantenimiento y operación de la infraestructura vial nacional.

Indicó que el cobro de tarifas contaba con respaldo legal y técnico, sustentado en actos administrativos debidamente expedidos. Por tanto, dicho cobro no configuró una carga tributaria, sino una tasa por el uso de la infraestructura, en los términos de la normativa del transporte. Propuso como excepciones la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad y falta de legitimación en la causa por pasiva.

Por su parte, la ANI[[3]](#footnote-3) se opuso a todas las pretensiones. Expuso que no vulneró ni amenazó derechos colectivos; No es responsable de los hechos alegados por los demandantes y; No debe ser destinataria de órdenes judiciales ni condenada al pago de perjuicios.

Expuso que no celebró el contrato de concesión de 1998, pues se creó en 2011. Que los peajes “Trapiche” y “Cabildo” hacen parte del contrato de concesión APP N° 001 de 2016 firmado entre ANI y Concesión VINUS. Señaló que el cobro de peajes está respaldado por el artículo 21 de la Ley 105 de 1993, que establece el deber legal de cobrar por el uso de infraestructura vial y que no existe un derecho colectivo a usar carreteras nacionales gratuitamente, ya que esto iría en contra del principio de igualdad. En sus excepciones, citó la falta de acreditación de vulneración de derechos colectivos por parte de la ANI y que se condenará en costas a la parte demandante.

El Área Metropolitana del Valle de Aburrá[[4]](#footnote-4) indicó que carece de competencia sobre a ubicación y operación de los peajes, cuya administración y responsabilidad recae en la ANI, entidad Nacional que administra el corredor vial.

Señaló que el contrato original de concesión fue firmado en 1998 entre el Departamento de Antioquia y HATOVIAL, que, en el año 2021, la vía fue revertida a la Nación y entregada a la ANI, quien le adjudicó a VINUS bajo el esquema de APP. Razón por la cual, no tiene jurisdicción sobre decisiones de infraestructura vial nacional. Citó la Ley 105 de 1993, que autorizó el cobro de peajes por parte de la Nación. Explicó que los peajes son instrumentos legales de financiación para mantenimiento y operación de vías. Finalmente, excepcionó la falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó que se declare exonerada de responsabilidad en el proceso.

La Gobernación de Antioquia sostuvo que los peajes se instalaron como parte de un proyecto de infraestructura nacional, no por decisión territorial, razón por la cual no podía atribuirse responsabilidad directa a dichas entidades. Excepcionó falta de legitimación en la causa por pasiva, improcedencia de la acción popular por indebida escogencia del medio de control y ausencia de prueba de vulneración actual.

HATOVIAL, pidió[[5]](#footnote-5) ser excluido como parte demandada y negar las pretensiones. Argumentó que el contrato de concesión con el departamento de Antioquia y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá finalizó en agosto de 2021 y se liquidó en diciembre de 2023 por lo que no tiene relación jurídica ni operativa con los peajes Cabildo y Trapiche.

Recalcó que no es el actual concesionario ni administra los peajes objeto de la demanda. Debido a que la empresa no tiene competencia legal para decidir sobre la existencia, tarifas u operación de los peajes, por lo que la inclusión en la demanda es temeraria y sin fundamento legal, ya que los demandantes fueron informados previamente de la desvinculación de HATOVIAL y propuso excepciones de falta de legitimación en la causa material y caducidad de la acción popular, por no existir amenaza vigente.

VINUS[[6]](#footnote-6) manifestó que la ubicación y permanencia de las estaciones de peaje obedecían a los estudios de estructuración contractual aprobados por la administración y que cualquier modificación de su localización implicaría alterar la ecuación económica del contrato, materia que excedía la competencia del juez popular. Añadió que las tarifas incluían un régimen diferencial para los residentes del municipio de Barbosa, precisamente para mitigar los impactos económicos señalados por los demandantes.

Argumentó que la acción popular no es el mecanismo adecuado para cuestionar actos administrativos como la fijación de tarifas o ubicación de peajes. Tales decisiones deben ser impugnadas mediante acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. También, expresó que no se demostró que los peajes vulneren derechos colectivos como la libre competencia, equidad tributaria o el reparto equitativo de cargas urbanísticas, pues las afirmaciones de los demandantes son subjetivas y carecen de pruebas suficientes.

El accionado mencionó haber cumplido todas las obligaciones contractuales, incluyendo operación, mantenimiento y prestación de servicios viales y que no existe incumplimiento que justifique la acción popular.

Durante el traslado para alegar, los actores populares reiteraron los argumentos expuestos en la demanda[[7]](#footnote-7). Insistieron que el mantenimiento de las estaciones de los peajes constituía una discriminación urbana y económica frente a los demás municipios del área metropolitana. Insistieron en la violación de los derechos colectivos de la comunidad de Barbosa y que se ordenara el retiro inmediato de las casetas de peaje de Trapiche y Cabildo ubicadas en el municipio de Girardota.

Las entidades accionadas, en sus alegatos de conclusión, señalaron: El Área Metropolitana del Valle de Aburrá[[8]](#footnote-8) solicitó ser exonerada del proceso, argumentando que: i) No tenía competencia sobre la ubicación, operación ni retiro de los peajes Trapiche y Cabildo y; ii) La responsabilidad recae en la Nación, específicamente en la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), que administra el contrato de concesión vigente con VINUS.

Insistió en que no vulneró derechos colectivos ni por acción ni por omisión. Debido a que la entidad no tiene jurisdicción sobre el corredor vial nacional ni sobre los contratos de concesión que lo regulan. Que de acuerdo con la Ley 105 de 1993 y la Ley 1508 de 2012, se estableció que el cobro de peajes es legal y competencia del Gobierno Nacional. Por último, recalcó que el contrato original con HATOVIAL fue liquidado en diciembre de 2023, y la vía fue revertida a la Nación desde agosto de 2021.

VINUS[[9]](#footnote-9), alegó que no existe vulneración actual, cierta ni directa de derechos colectivos. Señaló la acción popular no es el mecanismo adecuado para cuestionar decisiones de política pública ni actos administrativos como la fijación de tarifas. Argumentó la legalidad del sistema de peajes, la cual está amparada por la Constitución (Art. 338), Ley 105 de 1993, Ley 1508 de 2012 y jurisprudencia de la Corte Constitucional. Expresó que la competencia recae exclusivamente en el Ministerio de Transporte el cual fija las tarifas, más no el concesionario.

Adujo que el Contrato de Concesión 001 de 2016, es una Asociación Público Privadas (APP) sin recursos públicos, aprobado por el Estado, que incluyó operación de peajes como fuente legítima de financiación y reiteró que VINUS no define tarifas ni ubicación de peajes, solo opera conforme a lo pactado.

Gobernación de Antioquia[[10]](#footnote-10), reiteró que se declare la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, con base en los siguientes hechos:

a. Transferencia de la vía: En 1996, el Ministerio de Transporte e INVIAS transfirieron al Departamento de Antioquia la vía Medellín – El Hatillo. En 2008, INVIAS cedió ese convenio a la ANI.

b. Contrato de Concesión con HATOVIAL: En 1997, el Departamento y el Área Metropolitana firmaron el contrato de concesión con HATOVIAL S.A.S., que incluyó la construcción de los peajes Trapiche y Cabildo. El contrato fue devuelto el 1° de agosto de 2021 a los concedentes, quienes a su vez lo entregaron a la ANI.

c. Nuevo Contrato con VINUS: En 2016, la ANI firmó el contrato de concesión APP No. 001 con VINUS, incluyendo toda la infraestructura del contrato anterior. Desde esa fecha, la ANI asumió la competencia y responsabilidad sobre los peajes.

d. Acta de Entrega: En el acta de entrega se dejó constancia expresa de que el Departamento cesa toda responsabilidad sobre la operación y administración de la infraestructura vial entregada.

La ANI[[11]](#footnote-11) citó el artículo 30 de la ley 472 de 1998, en el que la carga de la prueba corresponde al demandante. Igualmente, el artículo 9 de la citada ley. Precisó que no existe violación al derecho a la libre competencia económica, al reparto equitativo de cargas y beneficios turísticos, y a la equidad tributaria. Dijo que la presunta afectación por las casetas de peajes es una mera especulación, y que actualmente la concesión de VINUS forma parte de un proyecto nacional y no solo municipal. Y resaltó lo siguiente:

No le asiste la razón a la parte demandante cuando menciona que los habitantes de Barbosa pagan por un servicio que no disfrutan, pues pagas por el uso de una vía en buen estado más los servicios conexos que brinda la concesión (ambulancia, grúa, etc.), además, se reitera que con las tarifas de peaje no solo se construyen vías, sino que también se mantienen, pues las vías con su uso (el cual es diario) se deterioran.

Finalizó con la inexistencia de una vulneración a los derechos colectivos y que, por lo expuesto, se deben negar las pretensiones.

El Ministerio de Transporte[[12]](#footnote-12) reiteró que no existe nexo causal entre sus actuaciones y los hechos alegados en la demanda. A juicio, no tiene responsabilidad ni debe estar vinculado al proceso. Argumentó falta de legitimación en la causa por pasiva, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Ley 472 de 1998. Por último, señaló que sus funciones no incluyen competencias policivas y ratificó lo expuesto en la contestación inicial.

1.3. Sentencia de primera instancia[[13]](#footnote-13). El Tribunal Administrativo de Antioquia, en decisión del 30 de julio de 2025, declaró improcedente la acción sin imponer condena en costas. Estudió la competencia de la acción popular y aclaró que el juez no tiene competencia para anular contratos ni revisar su legalidad. Señaló que el juez en estas acciones puede suspender actos administrativos que afecten derechos colectivos, pero no pueden declarar su nulidad, lo cual corresponde a otros medios de control.

Tras desarrollar derechos colectivos invocados, el Tribunal precisó que los peajes son mecanismos legales para financiar infraestructura vial (Ley 105 de 1993, Ley 787 de 2002). Enfatizó en la existencia de tarifas diferenciales para residentes de Barbosa que demostró que hubo medidas para mitigar impactos. Además, adujo que no se probó vulneración directa a los derechos colectivos alegados y que las afirmaciones de los actores fueron consideradas subjetivas y sin soporte probatorio suficiente.

Ahora bien, frente a lo solicitado “el retiro o traslado de peajes” señaló que eso implicaría modificar contratos de concesión y administrativos, los cuales se encuentra fuera del alcance de la acción popular, dado que la controversia se enmarca en un conflicto contractual, no en una vulneración clara de derechos colectivos.

1.4. Recurso de apelación. El grupo de ciudadanos demandante interpuso recurso de apelación[[14]](#footnote-14) contra la sentencia de primera instancia. El recurrente indicó que en la decisión existió falta de valoración probatoria, pues, se practicaron pruebas documentales y testimoniales que no fueron analizadas. Por lo que el Tribunal incurrió en defectos fácticos y jurídicos contrarios a la jurisprudencia de Unificación del Consejo de Estado.

Precisó que las casetas de peaje no se instalaron en virtud del “contrato de Asociación Público-Privada (APP) No. 001 de 2016”, sino en desarrollo del “contrato de concesión No. 97-CO-20-1738 de 1998” que había finalizado. Por lo tanto, la pretensión no correspondía a una controversia derivada de la ejecución de un contrato estatal ni tenía naturaleza contractual, por lo que el despacho debió diferenciar los efectos que la ejecución contractual podía generar sobre los derechos colectivos, frente a la impugnación de aspectos formales o de validez del contrato, asuntos que no fueron objeto de debate ni se pretendió controvertir en este proceso.

Señaló que el juez debió readecuar la demanda y fallar de fondo, en lugar de declarar su improcedencia, dado que la acción popular es un mecanismo principal, “no subsidiario”, orientado a garantizar acceso efectivo a la justicia. En consecuencia, pidió revocar la sentencia y ordenar el retiro inmediato de las casetas de peaje Trapiche y Cabildo; Subsidiariamente, adoptar medidas que garanticen los derechos colectivos vulnerados.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problema jurídico. Establecer si la acción popular procedente para ordenar el retiro o traslado de las casetas de peaje el “Trapiche” y “Cabildo” por violar los derechos colectivos a la libre competencia económica, la equidad tributaria y el reparto equitativo de cargas y beneficios urbanísticos de los habitantes del municipio de Barbosa. O, por el contrario, si es ajustado a derecho que el Tribunal administrativo de Antioquia declare la improcedencia de la acción por tratarse de un debate contractual y administrativo.

Tesis. Para el Ministerio Público, la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia está ajustada a Derecho. Lo anterior, por cuanto, las pretensiones de la demanda excedían el ámbito de la acción popular. El retiro o traslado de los peajes implica revisar la legalidad de actos administrativos y la estructura financiera de un contrato de concesión, aspectos que deben ser controvertidos mediante los medios de control de nulidad simple o controversias contractuales, y no mediante la acción popular prevista por la Ley 472 de 1998.

2.2. Marco constitucional y legal. La acción popular tiene fundamento en el artículo 88 de la Constitución Política[[15]](#footnote-15) que ordena al legislador establecer mecanismos judiciales para la protección de los derechos e intereses colectivos, particularmente aquellos vinculados al patrimonio público, el ambiente, la moralidad administrativa, la seguridad, la salubridad y el espacio público.

En cumplimiento de este mandato, la Ley 472 de 1998[[16]](#footnote-16) reguló de manera integral la acción popular, definiéndola como el instrumento judicial destinado a prevenir, hacer cesar o reparar la amenaza o vulneración de un derecho o interés general. La norma enfatiza su carácter preventivo, correctivo y reparador, orientado a evitar daños colectivos o restablecer las condiciones necesarias para el goce efectivo del derecho vulnerado.

Esta acción se caracteriza por ser un mecanismo objetivo y público, dado que su finalidad no es resolver controversias entre partes individuales ni definir relaciones bilaterales, sino la protección del interés colectivo comprometido. Por ello, no procede para declarar derechos subjetivos, resolver disputas contractuales, discutir la conveniencia de decisiones administrativas o modificar esquemas económicos propios de la contratación estatal.

Adicionalmente, la Ley 472 establece un catálogo de derechos colectivos protegidos (ambiente, salubridad, espacio público, moralidad administrativa, patrimonio cultural, entre otros), así como los criterios que debe aplicar el juez popular para determinar si existe una amenaza o vulneración actual que justifique la adopción de medidas de protección. La carga probatoria recae en demostrar la conducta y el nexo de amenaza o afectación, mas no en debatir la legalidad o validez de las decisiones administrativas o contractuales que sirven de fundamento a la actividad estatal.

Por su parte, el CPACA integró la acción popular dentro del esquema procesal de la jurisdicción, precisando en su artículo 144[[17]](#footnote-17) aspectos relativos al trámite, legitimación, competencia y alcance de las decisiones judiciales. Esta remisión normativa no altera su naturaleza constitucional, sino que complementa su funcionamiento dentro del sistema contencioso, manteniendo como eje rector la protección efectiva de los derechos colectivos.

La jurisprudencia del Consejo de Estado[[18]](#footnote-18) y de la Corte Constitucional[[19]](#footnote-19) ha destacado que la acción popular es un mecanismo residual y no excluyente, pero tampoco puede utilizarse para sustituir los medios de control ordinarios previstos para discutir la legalidad de actos administrativos, revisar contratos estatales o controvertir decisiones adoptadas en ejercicio de potestades administrativas. En estos casos, el análisis del juez popular debe limitarse a verificar si la actuación examinada genera una afectación actual, directa y comprobada del derecho colectivo invocado, sin extenderse al examen pleno de legalidad de los actos o contratos que materializan la actividad estatal.

De allí que el análisis del caso concreto deba centrarse en establecer si la controversia planteada tiene naturaleza contractual o si efectivamente se demostró una amenaza o vulneración directa de los derechos colectivos invocados.

2.3. Régimen jurídico aplicable a los peajes vías nacionales. El régimen jurídico de los peajes en Colombia está constituido por normas de diversa jerarquía que autorizan su creación, operación y cobro como instrumento de financiación, conservación y mejoramiento de la infraestructura vial. Esto ocurre, especialmente, en el marco de proyectos de infraestructura vial nacional y concesiones bajo esquemas de Asociación Público-Privada (APP). Dichos mecanismos se sustentan en los principios de equidad, solidaridad, eficiencia y sostenibilidad, orientados a garantizar la adecuada prestación del servicio público de transporte y la continuidad de la infraestructura a cargo del Estado.

La Ley 105 de 1993 establece los principios generales de la actividad de transporte. Ahí autorizó el cobro de peajes en la red vial nacional como fuente de financiación. Con tal propósito condicionó su operación al cumplimiento de parámetros técnicos y a la destinación específica de los recursos recaudados, concretamente en su artículo 21, estableció que:

“Artículo 21: Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, ésta contará con los recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.

Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte.

Todos los servicios que la Nación o sus Entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructura Nacional de transporte, estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas. (…)”

A su vez, la Ley 787 de 2002 complementó el esquema al permitir adoptar tarifas diferenciales para los residentes o usuarios frecuentes, con el fin de mitigar el impacto económico del cobro en poblaciones que dependen de una vía sometida a peaje. Este elemento resulta relevante para comprender que el legislador previó medidas de compensación social y territorial dentro del diseño tarifario de estas estaciones.

La Corte Constitucional analizó la demanda de inconstitucionalidad parcial[[20]](#footnote-20) contra la disposición que autorizó a entidades privada recaudar tasas, tarifas y peajes, para concluir que no vulnera el principio de legalidad tributaria. Señaló que existe un fin constitucional legítimo, razonable y proporcional en la norma, pues el Legislador definió los elementos esenciales del tributo y asignó a la autoridad administrativa la potestad de fijar tarifas conforme al sistema y método previsto.

Precisó que la participación de particulares se limita al recaudo. Esto se cumple bajo estipulaciones contractuales con la administración, lo cual se ajusta a la Constitución y responde al principio de eficiencia tributaria (arts. 95.9 y 363 C.P.). De esta manera se garantiza que el Estado cuente con recursos para cumplir sus fines, como la construcción, operación y conservación de la infraestructura de transporte. En consecuencia, declaró exequible la norma referida.

Por su parte, la Ley 1508 de 2012 regula los contratos celebrados bajo la modalidad de Asociaciones Público-Privadas (APP). Este esquema permite desarrollar los proyectos de cuarta generación (4G), para lo cual incorporó el cobro de peajes como una de las fuentes principales de remuneración del inversionista privado dentro del modelo de financiación, construcción, operación y mantenimiento de obras públicas estratégicas. Conforme a esta normativa, los ingresos por peaje pueden constituir parte esencial de la ecuación económica del contrato por asegurar la viabilidad financiera del proyecto y permiten la recuperación de la inversión realizada. En la Sentencia C-346 de 2017, la Corte reiteró que la Ley 1508 busca promover la participación privada en proyectos de infraestructura pública, garantizando sostenibilidad financiera mediante mecanismos como el recaudo de peajes, así lo señaló:

La Ley 1508 de 2012 establece las reglas para la celebración de contratos de alianza público-privada (APP) en Colombia. Estas alianzas buscan promover la participación del sector privado en proyectos de infraestructura pública, mejorando la financiación y gestión de ciertos proyectos del Estado.

Así mismo, en Sentencia C-595 de 2014, a Corte analizó la constitucionalidad del régimen jurídico de las APP:

Las Asociaciones Público Privadas se caracterizan por: (i) tener una larga duración; (ii) definir sus objetos alrededor de proyectos, lo que conlleva la previsión de actividades como el diseño, construcción y mantenimiento de la infraestructura pública sobre la que verse el contrato y/o los servicios asociados; (iii) contar con financiación privada o público-privada; (iv) establecer como forma de remuneración el otorgamiento del derecho a la explotación de la infraestructura o servicio, aunque en algunos casos es posible pactar el desembolso de recursos públicos.

Concluyó que la Ley 1508 de 2012 se concibió para incorporar las APP como una modalidad contractual innovadora, orientada a optimizar la gestión de proyectos de infraestructura. Su adopción respondió a la experiencia comparada que evidencia beneficios en términos de eficiencia, eficacia, innovación, ahorro de recursos públicos y ampliación y mejoramiento de la infraestructura vial y de transporte en el país.

El Consejo de Estado señaló que los contratos APP permiten la explotación económica de la infraestructura mediante peajes como mecanismo legítimo de remuneración “En estos contratos se retribuirá la actividad con el derecho a la explotación económica de esa infraestructura o servicio, en las condiciones que se pacte, por el tiempo que se acuerde, con aportes del Estado cuando la naturaleza del proyecto lo requiera” [[21]](#footnote-21).

En este orden de ideas, la jurisprudencia nacional establece que los peajes constituyen un mecanismo legítimo de financiación del sistema vial nacional, y que su regulación pertenece a la competencia exclusiva de las autoridades del orden nacional. Siempre que se respete el principio de proporcionalidad y se garantice la destinación especifica de los recursos.

En este sentido, el marco legal confirma que el cobro de peajes en las estaciones Trapiche y Cabildo tiene fundamento legal y contractual, por lo cual no cabe debatir su legalidad a través de la acción popular.

2.4. Precisión metodológica. El Ministerio Público atendiendo lo decidido en primera instancia y lo alegado en el recurso de apelación, considera necesario efectuar la siguiente precisión del orden metodológico.

Se parte de reconocer que la competencia del fallador de segunda instancia está limitada desde lo argumentado en el recurso de apelación. Por tanto, solo puede referirse a lo cuestionado por el recurrente.

En el presente asunto, la sentencia de primera instancia declaró improcedente la acción por cuestionar actos de naturaleza contractual. En su criterio, para tal propósito, debía acudir a los medios de control ordinarios. El razonamiento que soportó la improcedencia no se cuestionó con el recurso de apelación. La parte actora se orientó a debatir aspectos relacionados con la estructuración de un supuesto daño con el funcionamiento de peajes.

En este orden de ideas, el Ministerio Público comparte, de entrada, la improcedencia de la presente acción popular. Tal postura exoneraría de efectuar análisis de orden sustancial, pues, el medio de control no cumpliría dicho requisito formal de procedencia. No obstante, teniendo en consideración que la parte actora adujo la existencia de un supuesto daño, en esta oportunidad, se analiza lo razonado por el recurrente. Frente a este punto se considera que la parte actora no logró probar el daño que dice produjo la situación fáctica descrita.

2.5. Improcedencia de la acc