PGN - Concepto 173 de 2025

ACCION DE GRUPO-Se solicita confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones

…actuando como representante del grupo conformado por personas privadas de la libertad en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá, “La Picota”, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, consagrado en la Ley 472 de 1998, presentó demanda[[1]](#footnote-1) contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), en virtud de sus respectivos roles institucionales dentro del sistema penitenciario…

CONCEPTOS-El Ministerio de Justicia no demostró la adopción de medidas adecuadas en su rol rector y articulador, el INPEC no acreditó gestiones suficientes como garante primario de los internos/CONCEPTOSla USPEC no demostró cumplimiento suficiente y progresivo de sus obligaciones en materia de infraestructura, servicios y mantenimiento. Cada entidad contribuyó, por acción u omisión, al daño estructural acreditado, lo que justifica la responsabilidad concurrente declarada en la sentencia de primera instancia

CONCEPTO N° 173/2025

Bogotá D. C., 26 de noviembre de 2025

Señores:

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente, doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

E. S. D.

Radicado: 25000234100020160234603 (73117)

Medio de control: Reparación de perjuicios causados a un grupo

Actor: Yeison Duarte Colorado y otros

E. S. D.

Radicado: 25000234100020160234603 (73117)

Medio de control: Reparación de perjuicios causados a un grupo

Actor: Yeison Duarte Colorado y otros

Demandados: MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO y otros

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso de la acción de grupo referida. En esta oportunidad solicita CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió parcialmente a las pretensiones.

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda. El señor Yeison Duarte Colorado, actuando como representante del grupo conformado por personas privadas de la libertad en el Complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá, “La Picota”, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, consagrado en la Ley 472 de 1998, presentó demanda[[2]](#footnote-2) contra el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), en virtud de sus respectivos roles institucionales dentro del sistema penitenciario.

Sostuvo que dichas autoridades omitieron sus deberes de protección, vigilancia, administración, infraestructura y prestación de servicios mínimos, lo que configuró una falla del servicio, en sentido amplio, una falla del sistema penitenciario, responsable del deterioro de los derechos de la población carcelaria.

El demandante expuso que los integrantes del grupo habían sufrido afectaciones derivadas del hacinamiento carcelario, la insuficiencia de infraestructura, la falta de acceso adecuado a servicios básicos (salud, agua, higiene, alimentación, recreación, servicios sanitarios) y la vulneración sistemática de su dignidad humana. Afirmó que dichas condiciones constituían una manifestación del Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) declarado por la Corte Constitucional desde 1998, mantenido en decisiones posteriores y aún no superado por las entidades estatales responsables de la administración penitenciaria.

Con fundamento en lo anterior, solicitó declarar la responsabilidad extracontractual del Estado y ordenar la reparación integral del grupo afectado. Señaló que la lesión sufrida por los internos era antijurídica, puesto que no estaban obligados a soportar condiciones indignas ni riesgos extraordinarios derivados del hacinamiento. Indicó que el nexo causal entre las falencias estructurales del establecimiento carcelario y los daños experimentados por la población reclusa se encontraba acreditado en las pruebas documentales aportadas.

Solicitó reconocer al grupo afectado como colectivo homogéneo y, de ser procedente, establecer criterios para la indemnización colectiva, conforme a la Ley 472 de 1998, junto con la adopción de medidas administrativas que garantizaran la no repetición de las vulneraciones ocurridas.

1.2. Contestación y excepciones. Las entidades demandadas se opusieron a las pretensiones y negaron que existió vulneración a los derechos del grupo. Cada una expuso argumentos particulares relacionados con sus competencias y formuló excepciones orientadas a cuestionar la procedencia de la acción de grupo y la imputación de responsabilidad estatal.

El Ministerio de Justicia y del Derecho[[3]](#footnote-3) sostuvo que no era jurídicamente responsable de las condiciones de hacinamiento y prestación de servicios básicos en los establecimientos carcelarios. Explicó que, desde la expedición del Decreto 4150 de 2011, las funciones de administración penitenciaria fueron asignadas al INPEC (custodia y vigilancia) y a la USPEC (infraestructura, alimentación, servicios sanitarios, mantenimiento y logística). Por tanto, el Ministerio no ejercía control operativo ni administrativo directo sobre los centros de reclusión.

Indicó que su rol se circunscribía a formular políticas públicas y coordinación sectorial, más no a la ejecución material de las obligaciones cuya supuesta omisión fundamentó la acción. Sostuvo que la crisis penitenciaria era un fenómeno estructural, complejo y multicausal, que no podía imputarse a una sola entidad. Citó jurisprudencia constitucional que ha reconocido el Estado de Cosas Inconstitucional como un desafío conjunto de varias instituciones públicas.

Como excepciones, propuso: i) Falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) improcedencia de imputación de responsabilidad por falla relativa del servicio; iii) Inexistencia del perjuicio causado a los demandantes iv) Ausencia de nexo causal. Además, solicitó que se negaran las pretensiones y se declarara que no recaía responsabilidad patrimonial sobre el Ministerio.

La USPEC[[4]](#footnote-4) se opuso a todas las pretensiones y afirmó que no había vulnerado derechos colectivos ni individuales del grupo. Expuso que su competencia se centraba en la gestión administrativa y contractual para el suministro de bienes, servicios y obras dentro del sistema penitenciario, pero que la planificación, asignación presupuestal y ampliación de cupos dependían del Ministerio de Hacienda y de la política carcelaria adoptada por el Gobierno Nacional.

Señaló que las limitaciones presupuestales impedían atender de manera inmediata todas las necesidades de infraestructura penitenciaria, y que, no obstante, había ejecutado contratos y proyectos en materia de alimentación, servicios sanitarios, mantenimiento, reparación y adecuación de la planta física, dentro de las posibilidades disponibles.

Sostuvo que el actor no demostró que las condiciones alegadas fueran consecuencia directa de la gestión de la USPEC, ni que existió un incumplimiento de obligaciones administrativas a cargo de la entidad que pudiera configurar un daño antijurídico imputable.

Como excepciones propuso la caducidad de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva. Asimismo, pidió ser exonerada de cualquier responsabilidad patrimonial.

El INPEC[[5]](#footnote-5) manifestó que no vulneró los derechos del grupo y solicitó negar las pretensiones. Afirmó que su competencia legal se limitaba a la custodia y vigilancia de las personas privadas de la libertad, pero que la responsabilidad por las condiciones materiales del establecimiento “infraestructura, saneamiento, cupos, alimentación, agua potable, suministros y mantenimiento” recaía exclusivamente en la USPEC.

Sostuvo que el hacinamiento era un fenómeno estructural del sistema penitenciario nacional, condicionado por factores presupuestales y decisiones de política criminal, y que la entidad cumplió sus deberes en el marco de las limitaciones existentes. Indicó que el actor no probó un nexo causal directo entre la actuación del INPEC y los daños alegados.

En su contestación, el INPEC reiteró que había adoptado medidas razonables de seguridad, custodia y orden interno, sin que pudiera exigírsele la superación de circunstancias estructurales que excedían su ámbito funcional.

Como excepciones, planteó: i) Caducidad de la acción, alegando que la situación de hacinamiento provenía de tiempo atrás ii) Inepta demanda, en cuanto a la indeterminación del grupo y a la falta de prueba del daño iii) Falta de legitimación en la causa por pasiva, no integración de Litis consorcio necesario e indebida presentación del demandante y pidió declarar no probado el daño antijurídico y se absolviera a la entidad de cualquier responsabilidad.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE)[[6]](#footnote-6) intervino como tercero con interés en representación del Estado y se opuso a las pretensiones. Alegó que el actor no individualizó los daños ni acreditó la afectación concreta de cada miembro del grupo. Dicha omisión impide estructurar un daño antijurídico indemnizable conforme a la Ley 472 de 1998. Indicó que la existencia del ECI no conllevaba automáticamente responsabilidad patrimonial, pues se trataba de un fenómeno estructural cuya solución dependía de múltiples entidades del orden nacional y territorial.

Propuso como excepciones: i) Ausencia de daño individualizable; ii) Carencia de nexo causal; iii) Improcedencia de pretensiones resarcitorias basadas en fenómenos estructurales; iv) Ineptitud de la demanda, por falta de precisión en los hechos dañosos atribuibles a cada entidad y; v) Solicitó que se negaran las pretensiones y que se absolviera al Estado de responsabilidad.

1.3. Inadmisión inicial y revocatoria por el Consejo de Estado. Durante el trámite inicial de la acción, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con auto del 22 de marzo de 2018[[7]](#footnote-7), declaró probada la excepción de inepta demanda propuesta por el INPEC. Estimó que el escrito introductorio no cumplía los requisitos formales de claridad, determinación del grupo afectado y precisión fáctica exigidos por la Ley 472 de 1998 y el artículo 162 del CPACA. En consecuencia, dispuso su rechazo y terminó anticipadamente el proceso.

Contra dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación[[8]](#footnote-8). Argumentó que la demanda contenía los elementos mínimos de procedibilidad requeridos y que el Tribunal efectuó una interpretación restrictiva de las exigencias formales de la acción de grupo. Por su parte, el INPEC[[9]](#footnote-9), la USPEC[[10]](#footnote-10) y el Ministerio de Justicia y del Derecho[[11]](#footnote-11), en el traslado, presentaron solicitud de inadmisibilidad del recurso de apelación y la confirmación del auto que declaró la inepta demanda.

El recurso fue concedido y remitido al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, que mediante auto del 1º de octubre de 2018[[12]](#footnote-12) revocó la declaratoria de inepta demanda y ordenó admitir la demanda. Encontró que “la identificación del grupo afectado era suficiente y conforme a la Ley 472 de 1998; La narración de los hechos se presentaba de manera coherente y clara; Las pretensiones cumplían los estándares mínimos del medio de control y; La acción cumplía las exigencias formales para su procedencia”.

La providencia resaltó el carácter garantista del proceso colectivo y precisó que el análisis de admisibilidad no podía erigirse en una barrera desproporcionada para el acceso a la justicia de grupos vulnerables. En virtud de esta decisión, el expediente se devolvió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para continuar su trámite.

Posteriormente, mediante autos del 26 de febrero de 2021[[13]](#footnote-13), 2 de marzo de 2021[[14]](#footnote-14) y 5 de abril de 2021[[15]](#footnote-15), el Tribunal retomó el conocimiento del proceso y reiteró que, conforme a lo resuelto por el Consejo de Estado, la demanda se encontraba formalmente habilitada, razón por la cual procedió a resolver las excepciones previas pendientes y a fijar la fase probatoria.

1.4. Pruebas relevantes. En el presente proceso, durante la audiencia de conciliación y pruebas celebrada el 13 de junio de 2023[[16]](#footnote-16), el Tribunal admitió los documentos aportados con la demanda y con las contestaciones. Así mismo, decretó la práctica de pruebas documentales solicitadas por las partes y resolvió las solicitudes probatorias complementarias.

Posteriormente, en el curso de la etapa probatoria, se incorporaron documentos aportados por las entidades demandadas “entre ellos informes institucionales, datos estadísticos y documentos producidos por autoridades penitenciarias”. Igualmente, se integraron al expediente los informes de seguimiento elaborados en el marco del Estado de Cosas Inconstitucional, así como información administrativa remitida por la USPEC y el INPEC, que daba cuenta de las medidas institucionales adoptadas en relación con infraestructura, servicios y administración penitenciaria.

En el acta de la audiencia se dejó constancia de la inexistencia de la conciliación, la apertura de la etapa probatoria, la negación de oficios por falta de agotamiento del derecho de petición previo (arts. 78-10 y 173 del CGP), el testimonio solicitado por el INPEC ante la ausencia de individualización de los hechos por acreditar (art. 212 del CGP), y la suspensión del periodo probatorio para verificar la existencia de las pruebas aportadas por la ANDJE.

Finalmente, mediante autos del 6 de julio de 2023 y 27 de julio de 2023[[17]](#footnote-17), el Tribunal ordenó incorporar al cuaderno principal los informes allegados por la ANDJE, completando el acervo probatorio y dispuso el traslado a las partes.

1.5. Alegatos de Conclusión. Dentro del término otorgado mediante auto del 27 de julio de 2023, las partes presentaron sus alegatos de conclusión, menos la USPEC que guardo silencio. Cada interviniente expuso su posición final respecto de la responsabilidad estatal, el análisis del daño alegado y la imputación de la conducta a las entidades demandadas. A continuación, se presentan los argumentos más relevantes por cada una de las partes.

La parte actora[[18]](#footnote-18) reiteró que el grupo conformado por las personas privadas de la libertad estaba sometido a condiciones indignas de reclusiónderivadas del hacinamiento, la deficiente infraestructura y la insuficiencia de servicios básicos. Señaló que estas circunstancias vulneraban los derechos fundamentales a la dignidad humana, salud, higiene, integridad personal y vida en condiciones dignas. Destacó que el ECI reconocido por la Corte Constitucional no constituía solamente un diagnóstico estructural, sino una manifestación continuada de omisiones estatales imputables al Ministerio de Justicia, al INPEC y a la USPEC.

Asimismo, sostuvo que el daño antijurídico estaba acreditado de manera suficiente con los informes institucionales y las estadísticas oficiales que demostraban la sobreocupación del penal. Señaló que el nexo causal se desprendía del diseño normativo que asigna a las entidades demandadas las responsabilidades de custodia, vigilancia, infraestructura, logística y provisión de servicios penitenciarios. Igualmente, solicitó acceder a las pretensiones de la demanda y declarar la responsabilidad extracontractual del Estado.

El INPEC[[19]](#footnote-19) insistió en que no podía atribuírsele responsabilidad directa por el hacinamiento ni por las condiciones materiales de reclusión, por cuanto su competencia legal se limita a la custodia y vigilancia de la población carcelaria. Señaló que la infraestructura y los servicios básicos “alimentos, saneamiento, agua potable, mantenimiento, obras” corresponden a la USPEC, y que la imposibilidad material de cumplir ciertos estándares mínimos se derivaba de condiciones estructurales ajenas a su órbita funcional.

Afirmó que el fenómeno del hacinamiento es multicausal y que su solución depende de decisiones judiciales, legislativas y presupuestales de alto nivel, ajenas a la competencia del INPEC. En consecuencia, solicitó negar las pretensiones y declarar que no existía falla del servicio atribuible a la entidad.

El Ministerio de Justicia y del Derecho[[20]](#footnote-20) reiteró su falta de legitimación en la causa por pasiva, indicó que no tiene competencia para administrar, operar o prestar servicios dentro de los centros de reclusión. Señaló que, desde la creación de la USPEC, la responsabilidad administrativa y logística del sistema penitenciario se encuentra distribuida entre esa entidad y el INPEC, sin que el Ministerio participe directamente en la ejecución de obras o en la provisión de servicios penitenciarios.

Indicó que la demanda no demostró la imputación de responsabilidad al Ministerio y que la afectación estructural del sistema carcelario es un fenómeno complejo que no puede atribuirse a una sola entidad. Citó jurisprudencia constitucional sobre el ECI para demostrar que las responsabilidades son compartidas entre múltiples órganos del Estado. Reiteró la inexistencia de daño antijurídico imputable al Ministerio y solicitó que se negaran las pretensiones.

La ANDJE[[21]](#footnote-21) como interviniente institucional, alegó que la demanda no acreditó la individualización del daño antijurídico ni del grupo afectado en términos compatibles con los criterios de la Ley 472 de 1998. Expresó que el reconocimiento del ECI por la Corte Constitucional no implica automáticamente una obligación indemnizatoria, pues dicho estado refleja un fenómeno estructural cuyas causas y responsabilidades son plurales y distribuidas.

Sostuvo que no se acreditó la imputación a título de falla del servicio, ni se demostró la relación de causalidad entre los hechos y la conducta de las entidades públicas demandadas. Por último, solicitó que se negaran las pretensiones.

1.6. Sentencia de primera instancia. El 13 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia[[22]](#footnote-22) dentro de la presente acción. Ahí negó las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y caducidad, declaró que dichos razonamientos no tenían fundamento jurídico para impedir el estudio del fondo del asunto.

En cuanto al análisis sustancial, el Tribunal determinó que el Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC sí eran responsables del daño derivado de las condiciones en que se encontraban las personas privadas de la libertad, en especial del complejo Carcelario y Penitenciario Metropolitano de Bogotá, COMEB, “La Picota” con fundamento en las pruebas recaudadas y en la jurisprudencia constitucional relativa a la situación estructural del sistema penitenciario.

No obstante, lo anterior, la Sala negó las pretensiones pecuniarias de la demanda. En el ordinal tercero del fallo, el Tribunal dispuso “ESTAR a lo resuelto por la Corte Constitucional en las sentencias T-153 de 1998, T-388 de 2013, T-762 de 2015, SU-122 de 2022 y SU-068 de 2023”, a través de las cuales se mantiene vigente el ECI en materia penitenciaria y se han dictado órdenes estructurales obligatorias para todas las entidades del sistema.

Este mandato implicó que, pese a la declaratoria de responsabilidad, el Tribunal no impartió órdenes de reparación económica ni ordenó liquidación de perjuicios dentro de este proceso y consideró que las medidas estructurales ya habían sido fijadas por la Corte Constitucional en el marco del ECI. Finalmente, el Tribunal dispuso condenar en costas a la parte vencida, conforme al artículo 365 del CGP.

1.7. Apelaciones interpuestas contra la sentencia de primera instancia. Contra la referida sentencia interpusieron recurso de apelación las entidades demandadas y, de manera extemporánea, el representante del grupo actor. A continuación, se presentan los planteamientos formulados por cada apelante, conforme al contenido de los escritos obrantes en el expediente.

El Ministerio de Justicia y del Derecho[[23]](#footnote-23) solicitó revocar integralmente la sentencia, alegando principalmente:

1. Error en la imputación de responsabilidad. Sostuvo que el Tribunal desconoció la distribución competencial establecida en el Decreto 4150 de 2011, conforme al cual el Ministerio no administra establecimientos penitenciarios, ni presta servicios de infraestructura, saneamiento, alimentación o mantenimiento.

2. Ausencia de competencia operativa. Indicó que su función es de orientación sectorial y formulación de política pública, pero no de ejecución directa, por lo que no puede atribuírsele responsabilidad por las condiciones materiales del establecimiento penitenciario.

3. Que el Tribunal no individualizó la conducta atribuible al Ministerio.limitándose a incluirlo por su pertenencia al “sector justicia”, sin demostrar un nexo causal.

4. Inexistencia de falla del servicio. Reiteró que no existe prueba de que el Ministerio omitió deberes que le sean propios, ni que su conducta haya causado el daño alegado.

Por lo anterior, solicitórevocar la declaratoria de responsabilidad y negar las pretensiones.

El INPEC[[24]](#footnote-24) planteó argumentos dirigidos a demostrar que no podía atribuírsele responsabilidad, pues:

Por lo anterior, solicitórevocar la declaratoria de responsabilidad y negar las pretensiones.

El INPEC[[24]](#footnote-24) planteó argumentos dirigidos a demostrar que no podía atribuírsele responsabilidad, pues:

1. El Tribunal desconoció la distribución de funciones: la infraestructura, el mantenimiento, la alimentación, el saneamiento y la provisión de bienes y servicios son competencia exclusiva de la USPEC.

2. No existió prueba de que el INPEC incurrió en falla del servicio, ni de que su conducta hubiera generado un daño individualizable.

3. Ausencia de nexo causal: las deficiencias estructurales del sistema penitenciario derivan de fenómenos complejos, entre ellos política criminal, presupuesto, capacidad instalada, ordenamientos judiciales de cierre de cárceles y crisis histórica del sistema.

4. Error del Tribunal al atribuir responsabilidad conjunta sin analizar el rol concreto del INPEC, reduciendo su función a una supuesta corresponsabilidad basada únicamente en su presencia institucional. En consecuencia, solicitó revocar la sentencia y negar la declaratoria de responsabilidad.

La ANDJE[[25]](#footnote-25) argumentó que no se cumplen los requisitos para la acción de grupo, pues no se acreditó la uniformidad de condiciones ni la identificación individual de los miembros del grupo, lo que afecta la legitimación en la causa. Además, señaló la falta de prueba del daño cierto y personal, ya que no se demostró la afectación concreta a cada integrante ni la relación causal con el hecho generador. Por tal motivo, solicitó revocar la sentencia impugnada por improcedencia de la acción y ausencia de elementos esenciales para declarar la responsabilidad estatal.

1.8. Recursos del actor: Contra la sentencia del 13 de marzo de 2025, el representante del grupo demandante presentó recurso de apelación[[26]](#footnote-26), el cual fue rechazado por extemporáneo mediante auto del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 28 de abril de 2025[[27]](#footnote-27), en razón a que el escrito fue radicado por fuera del término legal previsto en el artículo 322 del CGP y el régimen de notificaciones electrónicas.

El actor interpuso recurso de reposición y en subsidio el de queja[[28]](#footnote-28) contra dicha providencia. Mediante auto posterior, el Tribunal negó la reposición[[29]](#footnote-29), al verificar que el recurso sí había sido presentado fuera del término legal y remitió al Consejo de Estado el expediente. Este, mediante auto del 28 de agosto de 2025, resolvió la queja[[30]](#footnote-30) y confirmó la extemporaneidad del recurso de apelación del actor, manteniendo en firme la negativa del Tribunal.

Posteriormente, el actor presentó una solicitud de nulidad contra la sentencia de primera instancia, alegó una supuesta omisión del Tribunal respecto del análisis indemnizatorio, vulneración del debido proceso, falta de congruencia y desconocimiento del precedente constitucional sobre el ECI.

La solicitud de nulidad se resolvió por el Consejo de Estado mediante el Auto 025 del 28 de octubre de 2025[[31]](#footnote-31), proferido por la Sección Tercera, Subsección C. Esta providencia, desarrolló tres conclusiones centrales:

1. Improcedencia de la nulidad:La nulidad no puede emplearse para reabrir debates ya decididos ni para suplir recursos no ejercidos en tiempo. El actor no acreditó ninguna causal del artículo 133 del CGP y sus argumentos pretendían reabrir el análisis del fondo, en particular la indemnización, lo cual es improcedente.

2. Inexistencia de incongruencia o falta de decisión:El Tribunal sí resolvió todas las pretensiones. La negativa de ordenar reparación económica se fundamentó en que, tratándose del ECI penitenciario, las medidas estructurales ya han sido definidas por la Corte Constitucional (T-153/98, T-388/13, T-762/15, SU-122/22, SU-068/23). Por tanto, no existió omisión decisoria.

3. Imposibilidad de utilizar la nulidad para revivir la apelación extemporánea: El Consejo recordó que ya había resuelto la queja, confirmando que la apelación fue presentada por fuera del término legal. La nulidad no puede convertirse en un mecanismo para “revivir” la oportunidad recursiva vencida.

A partir de dichas consideraciones, el Consejo de Estado, en su parte resolutiva, dispuso: “RECHAZAR DE PLANO la solicitud de nulidad planteada por la parte demandante.” Con ello, quedó definitivamente cerrado el debate sobre la impugnación de la sentencia por parte del actor, quedando en curso únicamente las apelaciones interpuestas por las entidades demandadas.

1. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problema jurídico. Consiste en determinar: ¿Debe revocarse, modificarse o confirmarse la declaratoria de responsabilidad realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca respecto del Ministerio de Justicia y del Derecho, el INPEC y la USPEC por las condiciones indignas de reclusión y la afectación de derechos fundamentales dentro del establecimiento penitenciario, a la luz de los argumentos expuestos en las apelaciones, especialmente en lo relativo a la distribución competencial entre las entidades del sistema penitenciario, la imputación del daño y el alcance de las obligaciones estatales derivadas del ECI?

Tesis. Para el Ministerio Público, lo probado permite concluir que el daño colectivo derivado de las condiciones de reclusión es imputable de manera concurrente al Ministerio de Justicia, al INPEC y a la USPEC, dentro del ámbito funcional que a cada una corresponde.

Los argumentos de apelación “falta de competencia operativa, imposibilidad presupuestal, ausencia de nexo causal u origen estructural del fenómeno” no desvirtúan la imputación, pues no se acreditó la adopción de medidas razonables, idóneas y oportunas para prevenir, mitigar o corregir las condiciones acreditadas en el proceso. En consecuencia, la sentencia debe confirmarse en cuanto a la declaratoria de responsabilidad de las entidades apelantes.

2.2. Marco constitucional y legal aplicable. El análisis de las apelaciones interpuestas exige partir del marco constitucional y legal que regula las obligaciones del Estado frente a las personas privadas de la libertad y, en particular, la distribución de competencias entre las entidades que conforman el sistema penitenciario y carcelario.

2.2.1. Parámetros constitucionales. Conforme a los artículos 1, 2, 11, 12, 13, 24, 93 y 228 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de garantizar la dignidad humana, la vida, la integridad personal, la igualdad y el goce efectivo de los derechos fundamentales de todas las personas bajo su custodia. Este mandato adquiere un carácter reforzado frente a la población privada de la libertad, dada su especial situación de sujeción y dependencia institucional.

La jurisprudencia constitucional ha reiterado que las personas recluidas no pueden ser sometidas a tratos crueles, inhumanos o degradantes, y que la reclusión legítima no implica renuncia a la dignidad humana ni a los derechos esenciales. Esta línea ha sido desarrollada de forma consistente en decisiones como T-153 de 1998, T-388 de 2013, T-762 de 2015, SU-122 de 2022 y SU-068 de 2023, en las cuales la Corte declaró y mantuvo un ECI en el sistema penitenciario y carcelario colombiano.

El ECI comporta la existencia de: afectaciones masivas y generalizadas de derechos fundamentales, un déficit estructural en infraestructura, cupos y servicios, y la omisión de múltiples entidades que concurren funcionalmente en la administración penitenciaria. En estas decisiones, la Corte precisó que la superación del ECI es un deber continuo y progresivo del Estado, que exige actuaciones coordinadas, suficientes y sostenibles por parte de todas las entidades del sector justicia.

2.2.2. Marco legal del sistema penitenciario. El régimen jurídico aplicable se encuentra principalmente en la Ley 65 de 1993[[32]](#footnote-32) (Código Penitenciario y Carcelario) que establece “la obligación estatal de garantizar condiciones mínimas de salubridad, seguridad, cupos, trato digno, alimentación, salud, recreación, educación y servicios esenciales; las funciones del INPEC en materia de custodia, vigilancia, orden y disciplina interna (arts. 4, 5, 51 y ss.); la responsabilidad del Estado por los daños causados a la población reclusa por acción u omisión administrativa.”

Los Decreto 4051[[33]](#footnote-33) y 4150[[34]](#footnote-34) de 2011 transformaron el sistema penitenciario al asignar competencias diferenciadas entre: i)