PGN - Concepto 182-2025 de 2025

CONTROVERSIA CONTRACTUAL-El representante del Consorcio Interventoría XXXX,presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil/CONTROVERSIA CONTRACTUAL-Solicita se declare desequilibrio económico por prorrogar su ejecución por (92) días hasta el 15/11 de 2018, sin hacer adición presupuestal en el Otrosí No. 1 en el Contrato de Interventoría No. 17001691 H3 de 2017

ACTA DE RECIBO FINAL-Es un instrumento de constancia formal a través del cual se verifica y se deja constancia de la cantidad, calidad y condiciones de la ejecución. El recibo implica la aprobación y verificación de los estándares acordados

ACTA DE LIQUIDACION-Es un acto jurídico en virtud del cual las partes buscan el cierre total y definitivo del contrato

…La jurisprudencia del Consejo de Estado con relación al acta de recibo y el acta de liquidación precisa que el acta de recibo final de la obra no implica per se el cumplimiento de las obligaciones del contratista. Esto corresponde al momento de liquidar el contrato, por ser donde se determinará si los contratantes se encuentran a paz y salvo, o por el contrario, persisten obligaciones entre las partes pendientes por cumplir indicándose la forma en que deben ser cumplidas…

CADUCIDAD-El literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA establece que el medio de controversias contractuales caduca al vencer el plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o derecho que les sirvan de fundamento

…En el presente asunto la demanda se presentó dentro de los dos años de que trata literal j) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior si tiene en cuenta que: (i) el contrato finalizó el 26 de noviembre de 2018; (ii) Las partes podrían liquidarlo de mutuo acuerdo hasta el 26 de marzo de 2019 o la entidad lo podía hacer unilateralmente hasta el 26 de mayo de 2019 de tal manera que la oportunidad para interponer la demanda vencía en principio el 27 de mayo de 2021; (iii) De acuerdo al Decreto 564 de 2020 se suspendieron los términos por la situación sanitaria que atravesaba el mundo dada la pandemia del COVID por tres meses y quince días, esto es, desde el 16 de marzo al 1 de julio de 2020. En consecuencia, los términos se extendieron hasta el 13 de septiembre de 2021 (iii) este término se suspendió por un mes y 14 días con la solicitud de conciliación extrajudicial que presentó la parte demandante el 29 de julio de 2021, actuación que finalizó el 30 de septiembre de 2021, cuando se declaró fallida; y (iv) la demanda se radicó el 4 de noviembre de 2021, es decir dentro del término establecido en la norma procesal..

DESEQUILIBRIO ECONOMICO DEL CONTRATO-Artículo 1613 del Código Civil

…Reconocer que la ecuación inicial es definida por las condiciones, derechos, obligaciones y cargas pactadas en el contrato, las cuales incluyen los riesgos asumidos por cada una de las partes; La ecuación económica puede ser objeto de alteración o desequilibrio por eventos sobrevinientes, imprevistos e imprevisibles; El desequilibrio económico del contrato se predica de aquellos contratos de ejecución sucesiva o prolongada en el tiempo, sobre hechos pasados pero que se manifiestan durante la ejecución del contrato y en esa etapa se reclaman por la parte afectada; El evento o situación que genera el desequilibrio económico del contrato no puede ser constitutivo de incumplimiento de las obligaciones de alguna de las partes (artículo 1613 del Código Civil); Debe existir una alteración de las condiciones iniciales de ejecución del contrato, no para imposibilitar su cumplimiento, sino que lo hacen mucho más oneroso para una de las partes; Las circunstancias del desequilibrio deben ponerse en conocimiento de la otra parte en debida forma y en la oportunidad contractual prevista, con fundamento en el principio de buena fe contractual; El restablecimiento del equilibrio económico más que proteger el interés individual del contratista, lo que ampara fundamentalmente es el interés público que se persigue satisfacer con la ejecución del contrato. Se trata de un mecanismo que propende por el cumplimiento del objeto del contrato…

CONCEPTOS-Se solicita revocar la sentencia recurrida, en la medida que la demandante fue la causante del quebrantamiento de la ecuación económica contractual N° 17001691, sin que se hubiese demostrado que la contratista tuviese el deber de soportar dicho desequilibrio aunado a la falta de cuidado e impericia en las negociaciones de reconocimiento y reajustes por parte de la contratante.

DOCUMENTO ANONIMIZADO-Hace referencia a la actividad de reemplazar datos personales al igual que información sensible íntima personal y familiar en aras de garantizar derechos fundamentales de las personas tanto en las actuaciones administrativas iniciales como en la publicación/DOCUMENTO ANONIMIZADO-Dando cumplimiento a la Resolución 352 de 2024 se procede a anonimizar el presente documento por parte del Grupo de Relatoría sustituyendo los datos a proteger por xxx, yyy o sucesivas

Nota de relatoría: Haciendo uso de la faculta de anonimización en segunda instancia contenida en la la Resolución No. 352 de 2024 y el instructivo RE-I-10 fechado 26/06/2025, este documento fue objeto de supresión de información sensible y/o datos personales con las xxxx autorizadas, teniendo en cuenta que la dependencia originaria realizó una anonimización parcial.

CONCEPTO N° 182/2025

Bogotá D. C., 9 de diciembre de 2025

Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓ TERCERA SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente, doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

E. S. D.

Radicación: 19001-23-33-000-2021-00346-01 (73760)

Actor: XXXXX

Demandado: Unidad Administrativa especial de Aeronáutica Civil.

Referencia: Controversia Contractual.

Asunto: Apelación sentencia.

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso referenciado de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación. En esta oportunidad se solicita REVOCAR la sentencia de primera instancia.

1. ANTECEDENTES

Asunto: Apelación sentencia.

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso referenciado de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación. En esta oportunidad se solicita REVOCAR la sentencia de primera instancia.

1. ANTECEDENTES

1.1. La demanda originaria: El 4 de noviembre de 2021, por intermedio de apoderado judicial, el representante del Consorcio XXXXX,presentó demanda de control de controversias contractuales contra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – Aerocivil. Pretende que se declare que el Contrato de Interventoría No. 17001691 H3 de 2017 sufrió desequilibrio económico toda vez que la Aeronáutica Civil prorrogó su ejecución por noventa y dos (92) días del 16 de agosto de 2018 al 15 de noviembre de 2018, sin hacer la correspondiente adición presupuestal en el Otrosí No. 1.

También solicitó reconocer y pagar obligaciones adicionales esto es la remuneración correspondiente a los 92 días adicionales de interventoría, por un valor de $473.124.960 (IVA incluido) y la actualización monetaria de la suma solicitada, calculada desde la firma del otrosí No. 1 hasta la fecha efectiva de pago.

En la demanda se adujo que, en el año 2017, la Aeronáutica Civil adelantó un concurso de méritos para contratar la interventoría del proyecto de estudios, diseños y obras en el aeropuerto de XXXX. El consorcio demandante fue adjudicatario y el contrato se firmó el 22 de diciembre de 2017. Su ejecución inició el 15 de enero de 2018 con un plazo de 7 meses (hasta el 15 de agosto de 2018). Se indicó que, en el mes de julio de 2018, el interventor solicitó prórroga del contrato de interventoría porque el contrato de obra también debía ser prorrogado por circunstancias no atribuibles al constructor y por mayores cantidades de obra no previstos. En este orden de ideas, pidió prórroga y adición presupuestal, calculada en $473.124.960. El supervisor del contrato, el Director de Infraestructura Aeroportuaria y el Secretario de Sistemas Operacionales respaldaron técnica y administrativamente la prórroga con adición de recursos. Internamente se propuso adicionar la suma de $418.661.040, valor ajustado según los días prorrogados.

Manifestó que el 13 de agosto de 2018, el comité de contratación recomendó prorrogar sin adición presupuestal, decisión informada en la misma fecha al contratista. Acto seguido, se suspendió temporalmente el contrato entre el 14 y el 24 de agosto de 2018. El 24 de agosto de 2018, la Aeronáutica Civil negó formalmente la adición de recursos e impuso la firma del Otrosí No. 1 mediante el cual se prorrogó el contrato por 92 días, entre el 16 de agosto y 15 de noviembre de 2018, sin adición presupuestal y sin aceptar incluir una cláusula propuesta por el interventor para dejar constancia de su derecho a reclamar posteriormente.

El contrato de obra terminó el 26 de noviembre de 2018. El 18 de enero de 2019 se firmó el acta de recibo final del contrato de obra pública XXXX H4 de 2017, donde consta que el plazo de ejecución de la obra culminó el 26 de noviembre de 2018, con suspensión entre el 14 y 24 de agosto de 2018. Ese mismo día se suscribió acta de recibo final del contrato de interventoría pública XXXXX H3 de 2017.

Indicó que el 20 de diciembre de 2019 se suscribió acta de liquidación del contrato de obra pública xxxxx H4 de 2017, advirtiendo que a la presentación de la demanda el contrato de interventoría no había sido liquidado.

El 14 de abril de 2021, el consorcio presentó solicitud de restablecimiento económico y transacción ante la prórroga del contrato de interventoría sin adición de recursos, reclamación formal por el desequilibrio económico toda vez que el supervisor, que antes había recomendado la adición, negó la reclamación en oficio del 2 de junio de 2021. Indicó que la prórroga de 92 días incrementó los costos operativos, administrativos y laborales no previstos, sin que la Aeronáutica Civil reconociera los mayores costos, considerando que la falta de adición presupuestal afectó la ecuación financiera del contrato, generando un desequilibrio económico imputable a la entidad.

1.2. La defensa. El 26 de julio de 2022, el apoderado judicial de la xxxx. de Aeronáutica Civil contestó la demanda[[1]](#footnote-1). Se opuso a la prosperidad de las pretensiones e indicó que la demanda carecía de fundamento fáctico y jurídico. Fundó su defensa que se está frente a una caducidad y que el 18 de enero de 2019, las partes suscribieron acta de recibo final cuyo contenido correspondía a un acta de liquidación bilateral del contrato. Esta acta incluyó, las condiciones legales del contrato, las condiciones financieras, el balance financiero, el estado de aportes, las pólizas, los valores pendientes de pago, los elementos característicos de una liquidación contractual.

Indicó que conforme al artículo 164 del CPACA, cuando hay liquidación bilateral, el término de dos años se cuenta desde el día siguiente a su firma, por tanto, el plazo vencía el 18 de enero de 2021. La conciliación extrajudicial se radicó el 29 de julio de 2021, cuando había operado la caducidad, concluyendo que la acción estaba caducada y debía rechazarse.

Argumentó que no existió derecho al restablecimiento económico por no existir el desequilibrio económico invocado, pues, el contratista conocía los riesgos del contrato y los aceptó. El demandado concluyó que, la matriz de riesgos asignó al interventor los riesgos de mayor tiempo de ejecución (riesgo operacional) y mayores costos derivados del tiempo adicional (riesgo económico). Ambos riesgos estaban calificados como “moderados” y asignados expresamente al interventor, quien debía contemplarlos en la estructuración de su oferta.

La Aeronáutica Civil (Aerocivil) sostuvo que el contratista, al presentar su propuesta económica, tenía el deber de analizar la matriz de riesgos, contemplar en sus precios la posibilidad de mayor tiempo, prever actividades adicionales o mayores costos razonablemente previsibles. Agregó que no hubo un evento imprevisible ni ajeno al contratista, por tanto, a su juicio, ninguna de las condiciones para el desequilibrio económico se cumplió (hecho imprevisto, no imputable al contratista, externo al alea normal del contrato, que afectara de forma grave la ecuación financiera), pues el mayor plazo era un riesgo propio del contratista según la matriz. En conclusión, manifestó que el interventor no tenía derecho al pago de la mayor permanencia porque este riesgo fue asignado contractualmente al mismo.

Refirió que el restablecimiento económico no procede automáticamente ante cualquier prórroga. Solo procede si se demuestran hechos imprevisibles, irresistibles o no asignados al contratista. La matriz de riesgos es vinculante para las partes desde la etapa precontractual. Así mismo, formuló tres excepciones principales: a. Caducidad. b. Inexistencia de desequilibrio contractual por asignación expresa del riesgo al contratista. c. Inexistencia de igualdad entre los contratos comparados.

Rechazó el argumento del demandante según el cual otros contratos de interventoría sí recibieron adiciones. La entidad afirmó que no existe identidad de contratos y que cada proceso contractual se rige por su propia matriz de riesgos y circunstancias. En conclusión, Aerocivil solicitó declarar probada la caducidad, negar todas las pretensiones de la demanda y declarar probadas las demás excepciones.

1.3. La sentencia: El 18 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo del Cauca dictó fallo de primera instancia. Ahí declaró probada la excepción de caducidad, y, consideró liquidado el contrato el 18 de enero de 2019. El Tribunal centró su análisis en la caducidad del medio de control. Consideró que se realizó liquidación bilateral del contrato, no obstante, que el documento se tituló “Acta de Recibo Final”. El Tribunal encontró que su contenido correspondía plenamente a una liquidación contractual, porque allí se incluyó la identificación del contrato, partes y objeto, el valor inicial, valor final y valor ejecutado, las actas parciales y finales, balance financiero, los valores pendientes de pago, estado de garantías, reconocimiento del 10% que corresponde a la liquidación contractual según la cláusula 6ª del mismo contrato. En consecuencia, el acta del 18 de enero de 2019 contiene la totalidad de elementos y particularidades necesarias para que se reconozca como acta de liquidación contractual, respetando el principio de la realidad contractual.

El Tribunal destacó que más allá del título del documento, la naturaleza determina por su contenido. Refirió que, el acta del 18 de enero de 2019 se realizó dentro de los cuatro meses siguientes a terminar el contrato (plazo legal para la liquidación bilateral), con la asistencia del contratista, del supervisor y del director de infraestructura. Lo anterior, prueba la existencia de liquidación bilateral válida.

El Tribunal invocó los principios de buena fe contractual, actos propios,pacta sunt servanda. Sostuvo que el contratista participó en la liquidación, aceptó los valores finales y recibió el reconocimiento correspondiente al 10% del contrato derivado de dicha liquidación. Por lo tanto, no puede desconocer que la liquidación ocurrió, ni alegar que solo fue un recibo final.

Con relación al cómputo de caducidad, indicó que como el contrato se liquidó bilateralmente el 18 de enero de 2019, la caducidad de dos años vencía el 19 de enero de 2021, el término se suspendió por la pandemia entre marzo y junio de 2020, sumada la suspensión, la fecha límite se extendió hasta el 4 de mayo de 2021. La solicitud de conciliación prejudicial —que suspende términos— se radicó el 29 de julio de 2021, cuando ya había vencido la caducidad. Por tanto, el medio de control está caducado.

Concluyó que, debido a que la caducidad es un requisito de procedibilidad, no es procedente referirse a la existencia, o no, del desequilibrio económico. Tampoco profirió condena en costas y consideró que no hubo mala fe ni temeridad y que no se acreditó su causación. En consecuencia, se declaró probada la excepción de caducidad propuesta por la demandada.

1.4. La apelación: La parte demandante presentó recurso de apelación[[2]](#footnote-2) contra la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad. El Consejo de Estado admitió el recurso mediante auto de 21 de noviembre de 2025[[3]](#footnote-3).

El apelante sostuvo que la primera instancia se equivocó al concluir que el acta de 18 de enero de 2019 era una liquidación del contrato. Así las cosas, erró al declarar la caducidad del medio de control. Estimó que el Tribunal asumió erróneamente que el acta de recibo final era en realidad el acta de liquidación, lo cual constituye una interpretación equivocada que desconoce su verdadera naturaleza jurídica,su función y su momento dentro del ciclo contractual. Lo anterior, lo soportó en las cláusulas contractuales sexta, vigésima cuarta y vigésima quinta del contrato.

Manifestó que el contrato distingue expresamente entre recibo final y liquidación, de conformidad con el Manual de Contratación (Res. 3128 de 2017) y el Manual de Supervisión e Interventoría (Res. 589 de 2007). Tales documentos establecen que el acta de recibo final solo verifica la ejecución material y técnica del contrato y el acta de liquidación es un documento distinto, posterior y con finalidad económica, jurídica y contable. Estos documentos normativos forman parte integral del contrato, por lo que el Tribunal, no podía equiparar ambas figuras.

El apelante afirmó que el título del documento firmado (“Acta de Recibo Final”), su contenido y la intención de las partes, indican que no se realizó liquidación contractual. Indicó que, la primera instancia desconoció la voluntad real de las partes, vulnerando reglas interpretativas de los negocios jurídicos. En principio, el acta de recibo final no es un acta de liquidación. El apelante sostuvo que el acta del 18 de enero de 2019 no incluyó el corte definitivo de cuentas, no determinó saldos a favor o en contra, no declaró paz y salvo, no resolvió reclamaciones pendientes y no cerró el negocio jurídico, por lo que no puede calificarse como liquidación, según la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado. Por tanto, el Tribunal aplicó mal el numeral 2, literal j) del art. 164 del CPACA.

Indicó que, con relación al cómputo correcto de la caducidad, al no existir liquidación, el término de caducidad debe contarse cuatro (4) meses para liquidación bilateral, dos (2) meses para liquidación unilateral y dos (2) años para presentar la demanda. La conciliación extrajudicial se radicó en término, por lo tanto, la acción no estaba caducada. Precisó que, en el auto admisorio del 6 de junio de 2022, el Tribunal señaló expresamente que no existía acta de liquidación. Por tanto, la sentencia es contradictoria con su pronunciamiento previo. La apelación sostuvo que el Tribunal interpretó erradamente el Acta de Recibo Final como si fuera un acta de liquidación, cuando el contrato, la normativa aplicable y la jurisprudencia demuestran que son documentos distintos. Por tanto, no existió liquidación y la acción no estaba caducada.

Concluyó que si el acta del 18 de enero de 2019 no es una liquidación, se debe concluir que no hubo liquidación bilateral, porque nunca se suscribió el acta y no hubo liquidación unilateral, porque la entidad no expidió acto administrativo alguno. Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia del 18 de septiembre de 2025, declarar no probada la excepción de caducidad y ordenó continuar con el proceso y estudiar de fondo el caso especialmente el desequilibrio económico alegado.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO.

2.1. PROBLEMA JURÍDICO. A criterio del Ministerio Público el análisis del problema jurídico está condicionado a integrar los argumentos utilizados por la sentencia cuestionada y lo alegado en el recurso.

La sentencia consideró que se suscribió acta de liquidación de contrato. Fue a partir de tal formalidad que contabilizó el término de caducidad de la acción. Bajo esta estructura conceptual no analizó el fondo del asunto, pues, el acta de liquidación no habilita a las partes a cuestionar lo acordado en sede judicial. En este contexto, lo primero que se debe establecer es si, efectivamente, se suscribió acta de liquidación o acta de entrega del contrato. Establecido dicho problema jurídico analizar el término de caducidad y efectuar alguna referencia a la ruptura del equilibrio contractual.

TESIS. Se considera que en el presente asunto prospera el recurso de apelación. Por ello, la Sala no debió declarar la caducidad del medio de control. Se sugiere revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar no probada la excepción de caducidad y emitir sentencia de fondo respecto de las pretensiones de la demanda y los motivos de apelación.

2.2. CASO CONCRETO: Corresponde en primer lugar analizar: i) diferencia entre Acta de Recibo Final y Acta de Liquidación; ii) procedencia de la declaratoria de caducidad; iii) Desequilibrio económico de la ecuación financiera del contrato de interventoría.

2.2.1. Diferencia entre Acta de Recibo Final y Acta de Liquidación. El acta de recibo final[[4]](#footnote-4) es un instrumento de constancia formal a través del cual se verifica y se deja constancia de la cantidad, calidad y condiciones de la ejecución. El recibo implica la aprobación y verificación de los estándares acordados, pero no exime al contratista de su responsabilidad por los vicios inherentes, tal como lo establecen los artículos 2060 del Código Civil y 13 de la Ley 80 de 1993.

De otra parte, la liquidación del contracto es un acto jurídico en virtud del cual las partes buscan el cierre total y definitivo del contrato. Por ello, la liquidación no subsume el acta de liquidación, por cuanto, esta puede revelar situaciones que en criterio de las partes constituyan incumplimientos o que no eran discernibles o evidentes al momento del recibo a satisfacción, así como aquellos que puedan surgir con posterioridad. Así las cosas, el Acta de Recibo Final o de Recibo a Satisfacción, no se asimila al Acta de Liquidación por no acreditar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista y no implica renunciar a hacer el balance final de cuentas en la liquidación.

La jurisprudencia del Consejo de Estado con relación al acta de recibo y el acta de liquidación precisa que el acta de recibo final de la obra no implica per se el cumplimiento de las obligaciones del contratista. Esto corresponde al momento de liquidar el contrato, por ser donde se determinará si los contratantes se encuentran a paz y salvo, o por el contrario, persisten obligaciones entre las partes pendientes por cumplir indicándose la forma en que deben ser cumplidas.

Aunque la obra fue recibida con la manifestación que se hacía “a satisfacción”, esta circunstancia no era oponible para que en la liquidación unilateral, se efectuara un análisis técnico y financiero exhaustivo del contrato con el objetivo primordial de determinar la totalidad de actividades ejecutadas por el contratista, los pagos efectuados, los saldos pendientes, los reconocimientos o descuentos a realizar, y en general, el balance financiero definitivo del negocio jurídico, con el propósito de finiquitar de manera integral la relación jurídica contractual”[[5]](#footnote-5).

En consecuencia, el plazo para suscribir el acta de recibo no hace parte del término para liquidarlo, pues éste no empieza a correr sino después de la finalización de este. Sin embargo, debe aclararse que, si las partes establecen contractualmente la obligación de suscribir acta de recibo definitivo o final de obra como condición para empezar a contabilizar el término de liquidación del contrato, tal acuerdo debe cumplirse. De esta manera, aún finalizado el contrato, la iniciación del plazo para liquidar se sujeta a dicha condición de procedibilidad. De no haberse hecho tal estipulación, el término de liquidación empezará a correr desde que acaezca la finalización del contrato. Adolecerá de vicios de ilegalidad todo trámite de liquidación que se realice por fuera de los términos legales para efectuarla voluntaria o unilateralmente, así como la petición de liquidación presentada por fuera de los términos previstos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por falta de competencia de la administración en los dos primeros casos y, en el último, por vencimiento del término de caducidad[[6]](#footnote-6).

Bajo las anteriores consideraciones, para el Ministerio Público el acta de recibo final suscrito el 18 de enero de 2019, no puede considerarse como un acta de liquidación contractual. No puede obviarse que las partes con posterioridad a esta fecha suscribieron los modificatorios No. 4 hasta el 31 de diciembre de 2019 y adición por la suma de $19.895.086; Modificatorio No. 5 prórroga hasta el 30 de marzo de 2020 sin adición; Modificatorio No. 6 prórroga hasta el 30 de julio de 2020 y adición por la suma de $764.392.901 y finalmente, el Modificatorio No. 7, este último otrosí prorrogó por dos (2) meses el contrato de interventoría, es decir, desde el 27 de agosto de 2020 hasta el 28 de octubre 2020. La anterior referencia confirma la expresión de voluntades mutuas y el despliegue de acciones indicativas para sostener y postergar el vínculo del contrato de interventoría, que a declararse a paz y salvo o efectuar un corte de cuentas propio del momento de liquidación contractual.

Si se repara en el significado de las palabras de las actas “recibir” y “liquidar” es clara la diferencia de las acciones que aparejan. Si se pregunta ¿Qué se recibe? La respuesta es la gestión contractual delgada mediante el objeto del contrato. De otra parte, si se pregunta ¿Qué se liquida? La respuesta sería el aspecto cuantitativo del contrato. De tal manera, la jurisprudencia del Consejo de Estado puntualmente define:

El acta de recibo final suscrita por el contratista y el interventor, posteriormente aprobada por el ordenador del gasto del INCORA, tuvo como finalidad –pues así lo pactaron las partes en el contratorecibir la totalidad del trabajo de consultoría a cargo del contratista, como etapa previa a la liquidación del contrato y no generó obligación distinta a la del pago del saldo de su valor total, sin que la aprobación impartida tenga la virtualidad de constituir una aceptación simple y llana de las reclamaciones del contratista que se dejaron registradas en el acta. De acuerdo con la naturaleza y finalidad tanto del acta de recibo final de los contratos como de la liquidación de los mismos, es claro que existen diferencias entre una y otra, pues al paso que la primera se refiere a la verificación del cumplimiento de las obligaciones del contratista de cara a lo estipulado en el contrato, es decir la comprobación material de la ejecución del objeto contractual en los términos pactados, la segunda corresponde a un corte de cuentas definitivo entre las partes con la finalidad de que las mismas se declaren a paz y salvo y que extingue de manera definitiva el vínculo contractual entre ellas”[[7]](#footnote-7).

De ahí que la competencia de una entidad para liquidar de manera bilateral o unilateral el contrato estatal, se pierde cuando expira el término de caducidad para presentar la demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. Por tanto, si la demanda se presentó oportunamente y, no se ha vencido el término de caducidad del medio de control, como se indicó, es facultativo solicitar su liquidación en sede judicial.

En consecuencia, el contrato de interventoría xxxxxx H3 de 2017 no fue liquidado, pues, conforme a lo probado en el expediente, no es posible deducir que el acta de recibo final del 18 de enero de 2019 equivalga al acto jurídico de liquidar el contrato. Así las cosas, establecido que no el contrato no se liquidó resulta procedente analizar el tema de la caducidad del medio de control.

2.2.2. Procedencia de la declaratoria de caducidad del medio de control. El literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA establece que el medio de controversias contractuales caduca al vencer el plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o derecho que les sirvan de fundamento. Su aplicación contempla distintas hipótesis dependiendo de si el contrato es de ejecución instantánea, si no requiere de liquidación o, por el contrario, se trata de un contrato que la requiera.

En el presente asunto la demanda se presentó dentro de los dos años de que trata literal j) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior si tiene en cuenta que: (i) el contrato finalizó el 26 de noviembre de 2018; (ii) Las partes podrían liquidarlo de mutuo acuerdo hasta el 26 de marzo de 2019 o la entidad lo podía hacer unilateralmente hasta el 26 de mayo de 2019 de tal manera que la oportunidad para interponer la demanda vencía en principio el 27 de mayo de 2021; (iii) De acuerdo al Decreto 564 de 2020 se suspendieron los términos por la situación sanitaria que atravesaba el mundo dada la pandemia del COVID por tres meses y quince días, esto es, desde el 16 de marzo al 1 de julio de 2020. En consecuencia, los términos se extendieron hasta el 13 de septiembre de 2021 (iii) este término se suspendió por un mes y 14 días con la solicitud de conciliación extrajudicial que presentó la parte demandante el 29 de julio de 2021, actuación que finalizó el 30 de septiembre de 2021, cuando se declaró fallida; y (iv) la demanda se radicó el 4 de noviembre de 2021, es decir dentro del término establecido en la norma procesal.

Por lo anterior, para el Ministerio Público no debe prosperar la excepción de caducidad que la primera instancia declaró, toda vez la fecha de terminación del plazo del contrato de ejecución ocurrió el 26 de noviembre de 2