PGN - Concepto 2025-312 de 2025
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- Título
- PGN - Concepto 2025-312 de 2025
- Autor
- Procuraduria General de la Nacion
- Categoría
- Infralegal
- Área del derecho
- Disciplinario
- Año
- 2025
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra actos que reconocieron y reliquidaron pensión de vejez de funcionaria de UGPP al negarse la inclusión del 100% de bonificación de la prima de gestión judicial
ACCIÓN DE LESIVIDAD-Eventos en que se determina la caducidad de esta cuando se demandan actos administrativos de reconocimiento pensional
TÉRMINO-Para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de pensiones reconocidas según regulación legal
CADUCIDAD-Se confiere a partir de notificación del acto administrativo sometido a control de legalidad
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Al debatirse un acto administrativo de reconocimiento pensional aplica el término de caducidad de 05 años/ACTO ADMINISTRATIVO-Se cuentan 5 años desde su notificación para que aplique el término de caducidad
Para esta Delegada del Ministerio Público, ha de confirmarse la sentencia apelada en la medida que interpretó de manera correcta la norma contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, referente a que para el proceso en curso tramitado por la vía del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Lesividad en la que se debate la nulidad de un acto administrativo de reconocimiento pensional, aplica el término de caducidad de cinco (05) años, contados desde, la notificación del acto administrativo sin que se encuentre exceptuado de la aplicación de las consecuencias de la caducidad.
DEMANDANTE-Opera para su caso la caducidad en el sub examine
…En efecto, para los primeros, pese a haberse radicado la demanda superado el término de los cinco años y que de entrada ya estaba afectada por el término de caducidad, a la entrada en vigencia de norma el término de caducidad se debería volver a iniciar, de suerte que para el caso de las demandas en curso el término de caducidad no sería de 5 años sino de 10 años en contravía a la norma procesal; en tanto que para los segundos (demandas sin radicar a la entrada en vigencia) el término de caducidad sería tan solo de cinco años, tal y como ordenó la norma. Bajo esa línea de argumentación, el efecto del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, es el general inmediato, por lo que el término de caducidad de cinco años aplica para las demandas en curso y para las que en el futuro se radiquen. Se tiene entonces que el demandante adquirió de buena fe por lo que opera para su caso la caducidad conforme y lo ordenó el ad quo en el fallo objeto de disenso.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA-Debe ser confirmada en el presente asunto
PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN
TERCERA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO
CONCEPTO No. 312-2025
Bogotá D.C., 28 de mayo de 2025
Honorables Magistrados
CONSEJO DE ESTADO
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Segunda – Subsección A
Consejero Ponente: Doctor Luis Eduardo Mesa Nieves
Ciudad
Bogotá D.C., 28 de mayo de 2025
Honorables Magistrados
CONSEJO DE ESTADO
Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Segunda – Subsección A
Consejero Ponente: Doctor Luis Eduardo Mesa Nieves
Ciudad
| | | | --- | --- | | RADICADO | 05001-23-33-000-2017-00138-01 (0983-2025) | | DEMANDANTE | Unidad Administrativa de la Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP | | DEMANDADO | Luisa Eugenia Villa Giraldo | | ACCIÓN O MEDIO DE CONTROL | Nulidad y Restablecimiento del Derecho | | CONTROVERSIA | Caducidad del Medio de Control – Ley 2381 de 2024 |
En la condición de Ministerio Público en el trámite de la referencia, y estando en la oportunidad procesal, procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto[[1]](#footnote-2), en los siguientes términos:
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
1.1.Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en contra de la señora Luisa Eugenia Villa Giraldo, a través de apoderada, solicitó lo siguiente:
“(…) PRIMERA: Que se declare la nulidad parcial de las Resoluciones Nos 23353 del 17 de mayo de 2006 y No. 43419 del 25 de agosto de 2006 que reconoció la pensión de vejez a la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO, con el promedio del 75% de la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la resolución No. 51372 del 29 de octubre de 2007 que reliquido la pensión de vejez de la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO, con el promedio del 75% de la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios.
TERCERA: Que se declare la nulidad de la resolución No UGM 025940 del 13 de enero de 2012 que reliquido la pensión de vejez de la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO, con el promedio del 75% de la asignación mensual más elevada devengada durante el último año de servicios.
CUARTA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO, a restituir a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PR0TECCIÓN SOCIAL - UGPP, la suma correspondiente a los valores pagados debidamente indexados, con ocasión a la reliquidación de la pensión de vejez efectuada con el promedio del 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio incluyendo la totalidad de los factores salariales, a la cual no tenía derecho por cuanto desconoce claramente lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
QUINTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 de 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.
SEXTA: Si la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 195 de la Ley 1437 de 2011.
SEPTIMA: Ordenar que la sentencia que se profiera dentro del presente proceso se cumpla dentro de los términos indicados en el artículo 192 y ss. del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y con los efectos allí señalados.
OCTAVA: Que se condene en costas y agencias a la parte accionada.
PRETENSIONES SUBSIDIARIAS:
PRIMERA: En case de no prosperar las pretensiones principales, se solicita se declare la Nulidad de la resolución No UGM 025940 del 13 de enero de 2012, mediante la cual, la entonces CAJANAL dio cumplimiento al fallo de Tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales (Caldas), de fecha 30 de mayo de 2008 y en consecuencia reliquido la pensión vejez con la inclusión del 100% de la Bonificación por Servicios a favor de la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO.
SEGUNDA: Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO a restituir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, la suma correspondiente a los valores pagados en exceso-debidamente indexados, con ocasión a la reliquidación de la pensión de vejez efectuada mediante la resolución No UGM 025940 del 13 de enero de 2012 con inclusión del 100% de la Bonificación por Servicios a favor de la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO.
TERCERA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art.187 de la ley 1437 de 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.
CUARTA: Si la señora LUISA EUGENIA VILLA GIRALDO no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art.195 de la ley 1437 de 2011. (…)”
1.2. Sustento fáctico. La parte actora relacionó como hechos de manera resumida, los siguientes:
- La señora Luisa Eugenia Villa Giraldo nació el 21 de julio de 1955; añadió que la misma, prestó sus servicios para la Rama Judicial entre el 07 de septiembre de 1979 hasta el 29 de noviembre de 2006, ostentando como ultimo cargo ejercido el de Juez Tercero de Menores de Medellín.
- Que, luego de una acción de tutela, la cual, resultó favorable para la demandada, CAJANAL hizo el reconocimiento de la pensión de vejez, esto es, mediante la Resolución No. 23352 del 17 de mayo de 2006 siendo liquidada con el 75% del salario más alto devengado en el último año de servicio incluyendo todos los factores salariales y las doceavas partes de la prima de navidad, de servicios y vacaciones a partir de los factores que fueron aportados hasta el 30 de julio de 2005, en cuantía de $3.529.145,81, la cual se haría efectiva a partir del 1° de agosto de 2005 quedando condicionada al retiro efectivo del servicio.
- Que, CAJANAL, mediante la Resolución No. 43013 del 02 de septiembre de 2008, negó la reliquidación de la prestación pensional deprecada, esto, en lo concerniente a la inclusión del 100% de la bonificación de la prima de gestión judicial.
- Que, mediante fallo de tutela proferido por el Juez Séptimo Penal del Circuito de Manizales de fecha 30 de mayo de 2008 y, bajo radicado No. 2008-0075, se ordenó reliquidar la pensión de la demanda teniendo en cuenta que gozaba de un régimen especial concebido en el Decreto 546 de 1971 y se encontraba en régimen de transición por lo que su liquidación debía efectuarse con un 100% de la bonificación por servicios y no una doceava como lo venía haciendo CAJANAL. En cumplimiento de esta decisión, CAJANAL, emitió la Resolución UGM025940 del 13 de enero de 2012 dando lugar a que ascendiera dicha pensión a $4.490.966 efectivas a partir del 30 de noviembre de 2006.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
La señora Luisa Eugenia Villa Giraldo, contestó la demanda oponiéndose a todas y cada una de las pretensiones incoadas por el ente activo; al respecto, indicó que la entidad demandada, desconoce los derechos adquiridos y se aparta de la interpretación del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado; bajo ese mismo orden de ideas, señaló que con esta demanda, la misma, incurre en un abuso, pretendiendo configurar una situación desfavorable en favor de los intereses de ésta, por cuanto al intentar recuperar los dineros que ya fueron pagados por la entidad en activa, vendría desconociendo que los mismos habrían sido obtenidos de buena.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, con fallo del 1º de noviembre de 2024, resolvió, levantar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, esto es, la Resolución UGM025940 del 13 de enero de 2012, por la cual se reconoció el 100% de la bonificación por servicios prestados como parte del IBL para liquidar el valor de la pensión y, que fue proferida mediante auto interlocutorio de 15 de junio de 2017; seguidamente, declaró probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control incoado.
Al respecto indicó que “(…) entre el reconocimiento pensional y el cuestionamiento que se plantea en la demanda transcurrieron más de los 5 años de que trata el inciso 2° del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por lo que resulta procedente declarar de oficio la excepción de caducidad del medio de control.
Por lo tanto, en virtud del artículo 182A, numeral 3° del CPACA (adicionado por la Ley 2080 de 2021), el Juez está facultado para declarar de oficio la excepción de caducidad en cualquier instancia procesal, siempre que esta se encuentre probada. Siendo así, al verificarse la configuración de la caducidad en el presente caso, se procederá a su declaración oficiosa. (…)”
4. RECURSO DE APELACIÓN.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP interpuso recurso de apelación en contra el fallo aludido líneas atrás, argumentando que “(…) El escenario violatorio de garantías fundamentales consagradas en el inciso segundo del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, que corresponde a la presentación de la demanda previamente a la vigencia de la Ley (16 de julio de 2024) a juicio de la UGPP, es que se debe inaplicar dicha disposición normativa en virtud del artículo 4 de la Carta inconstitucionalidadlos 5 años de caducidad por cuanto para la presentación de la demanda o ejercicio del medio de control –nulidad y restablecimiento del derecho-, estaba vigente de pleno la Ley 1437 de 2011, artículo 164, numeral 1, literal c), esto es, dirigida “contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas” como es la reliquidación de la pensión, NO OPERA LA CADUCIDAD y por tanto la demanda podría presentarse en cualquier tiempo.
Lo anterior por cuanto la Entidad acude a la jurisdicción en vigencia de la Ley 1437 de 2011, con la convicción de NO CADUCIDAD y con dicha expectativa se acude a la jurisdicción, sin que esto constituya un derecho adquirido, si puede hablarse de una situación jurídica consolidada respecto a la condición de parte en el proceso judicial, por lo que la misma debe protegerse y garantizarse hasta tanto no se profiera sentencia judicial o se desvincule del proceso por las instituciones procesales vigentes y aplicables dentro del respectivo marco legal, esto es, por las ritualidades existentes, lo que corresponde a la garantía de protección de la condición de parte procesal, por lo que en los términos ampliamente expuestos y principalmente del artículo 9 del Código Civil, la norma exigible de acatar y conocer previa la reforma del 16 de julio de 2024, es la precitada de la Ley 1437 de 2011. (…)”
II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO
5. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.
En concepto de esta Agencia Fiscal, el problema jurídico que impone la presente controversia consiste en determinar si operó el fenómeno de la caducidad del medio de control incoado por el ente demandante, esto, bajo los parámetros establecidos en la Ley 2381 de 2024.
6. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Para esta Delegada del Ministerio Público, ha de confirmarse la sentencia apelada en la medida que interpretó de manera correcta la norma contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, referente a que para el proceso en curso tramitado por la vía del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Lesividad en la que se debate la nulidad de un acto administrativo de reconocimiento pensional, aplica el término de caducidad de cinco (05) años, contados desde, la notificación del acto administrativo sin que se encuentre exceptuado de la aplicación de las consecuencias de la caducidad.
7. RAZONES EN QUE SE APOYA LA TESIS EXPUESTA.
7.1. Caducidad del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Lesividad contra actos de reconocimiento pensional - entrada en vigor de la reforma pensional. La caducidad es un fenómeno procesal en virtud del cual, por el solo transcurso del tiempo, sin que se haya hecho uso de la acción judicial, se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el acto administrativo en la vía jurisdiccional.
Para la ocurrencia de la caducidad, no se requiere de ningún elemento adicional, basta el simple transcurso del tiempo hasta completar el término que en cada caso haya fijado la ley.
Debe precisarse que el término de caducidad para accionar ante la jurisdicción contencioso administrativa es predicable de los actos administrativos que han creado, extinguido o modificado situaciones jurídicas de carácter particular para determinar un momento definitivo de su consolidación, en la medida en que los mismos, en virtud del principio de seguridad jurídica y de la garantía de los derechos subjetivos de los particulares y de la propia administración, no pueden ser de manera indefinida susceptibles de cuestionamiento en sede judicial.
Así, el artículo 164, numeral 1. ° literal c d de la Ley 1437 de 2011, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo.
No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 “Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones” estableció a tenor textual:
“(…) Termino para Ejercer Acciones Administrativas y Contencioso Administrativas Respecto de las Pensiones Reconocidas. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley (…).
Dicha norma empezó a regir desde el 16 de julio de 2024, por lo que para esta Agencia del Ministerio Público es claro que para los procesos en curso en los cuales se controviertan por parte de la Administración en acción de lesividad la legalidad de actos administrativos de reconocimiento pensional y que se encuentren en cursoaplica el término de caducidad de cinco (5) añoscitado en la norma, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho.
En el mismo sentido lo ha entendido el Consejo de EstadoSala de lo Contencioso Administrativo -Sección Segunda -Subsección A, en sentencia de 2 de octubre de 2024 dentro del radicado Nro. 25000-23-42-000-2015-05734-01 (3936-2018), al referir lo siguiente:
“(…) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 20246 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1. ° de julio de 2025.
Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.
Además, para la Subsección es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto:
Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas. No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación.
Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 19977 (…) (Destacado y negrilla propias).
7.2. Caso en concreto.
Para esta Agencia del Ministerio Público, conforme a la interpretación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, existe caducidad para impetrar el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Lesividad por parte de la Unidad Administrativa de la Gestión Pensional y Parafiscales – UGPP, en la medida que han trascurrido más de cinco años a partir del reconocimiento pensional para demandar el acto administrativo que lo contiene.
En efecto, con el material probatorio obrante en el plenario, se tiene que, el presente fue radicado el 16 de enero de 2017; en suma, se evidenció el acto administrativo mediante el cual se reconoció a la demandada la prestación pensional aquí debatida, esto es, la Resolución No. 23353 del 17 de mayo de 2006; bajo ese mismo orden de ideas, se evidenciaron una serie de actos administrativos mediante los cuales se realizaron las reliquidaciones e incorporaciones de nuevos factores salariales, no obstante, se tiene que el único acto administrativo constitutivo del reconocimiento pensional fue el acto administrativo aludido líneas atrás; razón por la cual, la entidad activa, ostentaba como fecha máxima para interponer la acción contencioso - administrativa hasta el 18 de mayo de 2011, sin que haya posibilidad alguna de que dicho termino se amplie a causa de los actos administrativos de reliquidación y/o adición.
Para esta agencia del Ministerio Público, la única interpretación genuina de la norma es aquella que confiere la caducidad a las acciones de Lesividad en las que se demandan actos administrativos de reconocimiento pensional que se encuentren en curso a la entrada en vigencia de dicha norma, siempre que este probado que fueron radicadas cinco años siguientes al reconocimiento pensional.
Por ende, salvo mejor criterio, la interpretación conferida por la entidad demandante se aparta del sentido propio de la norma, puesto que, en términos generales, procesalmente hablando, la caducidad no se confiere a partir de la entrada en vigor de ninguna norma, sino a partir la notificación del acto administrativo sometido a control de legalidad.
Así las cosas, no resulta admisible a la luz de los derechos de los administrados, que, conforme a la interpretación conferida por la parte apelante, pese a que la demanda fue radicada superado el término de cinco años de que habla la norma, se reanude el mismo término con la entrada en vigor de la norma que crea la caducidad; esa interpretación amañada a los intereses de la entidad demandante afectaría la igualdad de los ciudadanos que para la entrada en vigor de la citada norma ya tenían una demanda en su contra superado el término de cinco años de notificado el acto de reconocimiento pensional, respecto de aquellas situaciones en las cuales para la entrada en vigor de esta no se había radicado la demanda.
En efecto, para los primeros, pese a haberse radicado la demanda superado el término de los cinco años y que de entrada ya estaba afectada por el término de caducidad, a la entrada en vigencia de normael término de caducidad se debería volver a iniciar, de suerte que para el caso de las demandas en curso el término de caducidad no sería de 5 años sino de 10 años en contravía a la norma procesal; en tanto que para los segundos (demandas sin radicar a la entrada en vigencia) el término de caducidad sería tan solo de cinco años, tal y como ordenó la norma.
Bajo esa línea de argumentación, el efecto del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, es el general inmediato, por lo que el término de caducidad de cinco años aplica para las demandas en curso y para las que en el futuro se radiquen.
Se tiene entonces que el demandante adquirió de buena fe por lo que opera para su caso la caducidad conforme y lo ordenó el ad quo en el fallo objeto de disenso.
III. CONCEPTO
Esta Procuraduría Delegada, de conformidad con los razonamientos expuestos en este concepto, en defensa del interés general, del orden jurídico, del patrimonio público, y de los derechos y garantías fundamentales le solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado que CONFIRME la sentencia de primera instancia.
De los Consejeros,
FERNANDO LOZANO FORERO
Procurador Delegado de Intervención Tercero
ante el Consejo de Estado