PGN - Concepto 2025-406 de 2025

MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Solicitó declarar la configuración del fenómeno jurídico de la cosa juzgada frente a los actos administrativos demandados

“Para el Ministerio Público no hay lugar a estudiar de fondo la presente controversia, en razón a que efectivamente se configuraron los tres elementos para la cosa juzgada, esto es identidad de partes, de objeto y de causa respecto de la cosa legalidad del artículo 32 del Decreto 4433 de 2004, así como la de su norma modificatoria, el artículo 2º del Decreto 1157 de 2014 (…). Estas providencias no solo abordaron de forma expresa los argumentos ahora planteados, sino que también realizaron un estudio sustancial y estructural de la normatividad, concluyendo su conformidad con la Constitución y la ley.”

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD-Alcance contra actos administrativos de carácter particular según jurisprudencia del Consejo de Estado

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD-Alcance contra actos administrativos de carácter particular según jurisprudencia de la Corte Constitucional

COSA JUZGADA-Configuración

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD-Alcance contra actos administrativos de carácter particular según jurisprudencia de la Corte Constitucional

COSA JUZGADA-Configuración

“[S]e encuentra configurado el fenómeno de la cosa juzgada material, toda vez que las disposiciones ahora demandadas ya fueron objeto de examen judicial por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo en acciones de nulidad con efectos erga omnes, en las cuales se decidió de manera definitiva la validez jurídica de estas o de su contenido normativo esencial. Adicionalmente, las sentencias mencionadas fueron emitidas por la misma corporación en ejercicio del control de legalidad con fuerza vinculante, y constituyen precedentes obligatorios en los términos del artículo 10 del CPACA. Con base en este panorama, se advierte que la acción de simple nulidad que ahora se presenta busca reabrir un debate jurídico que ya fue resuelto de fondo por el Consejo de Estado, mediante sentencia con efectos generales y definitivos. Existe identidad en el objeto normativo impugnado, así como coincidencia en los cargos formulados, y el pronunciamiento previo fue adoptado en ejercicio pleno de la jurisdicción contenciosa administrativa.”

COSA JUZGADA-Configuración según jurisprudencia del Consejo de Estado

COSA JUZGADA-Respecto a la declaración de nulidad de los artículos 32 del Decreto No. 4433 de 2004 y 2 del Decreto No. 1157 de 2014

“[C]onsidera esta delegada que en el presente asunto se configura el fenómeno de la cosa juzgada respecto de los artículos 32 del Decreto 4433 de 2004 y 1 del Decreto 1157 de 2014, objeto de la presente acción de simple nulidad, en la cual se alega su supuesta contradicción con disposiciones constitucionales y legales que regulan el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública (…). La legalidad de los artículos demandados ya ha sido examinada de manera directa y profunda por el Consejo de Estado en varias oportunidades.”

EXCEPCION DE COSA JUZGADA-Alcance

“En consecuencia, conforme al artículo 175 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual impide que se vuelva a examinar la validez de una disposición que ya ha sido objeto de un pronunciamiento judicial definitivo y con efectos erga omnes. Permitir lo contrario implicaría desconocer la seguridad jurídica, la estabilidad normativa y la autoridad de las decisiones judiciales.”

PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA-Afectación

“La multiplicidad de demandas contra normas previamente juzgadas afecta la seguridad jurídica, debilita el principio de cosa juzgada y pone en riesgo la estabilidad del ordenamiento jurídico. Reabrir debates ya resueltos implicaría ignorar la autoridad de los precedentes judiciales y desnaturalizar la acción pública de nulidad como mecanismo de control abstracto.”

DOCUMENTO ANONIMIZADO-Hace referencia a la actividad de reemplazar datos personales al igual que información sensible íntima personal y familiar en aras de garantizar derechos fundamentales de las personas tanto en las actuaciones administrativas iniciales como en la publicación/DOCUMENTO ANONIMIZADO-Dando cumplimiento a la Resolución 352 de 2024 se procede a anonimizar el presente documento por parte del Grupo de Relatoría sustituyendo los datos a proteger por xxx, yyy o sucesivas

CONCEPTO No. 406-2025

Bogotá D.C., 11 de julio de 2025

Honorables Magistrados

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Segunda – Subsección A

Consejero Ponente: Doctor Luis Eduardo Mesa Nieves

Ciudad

| | | | --- | --- | | Radicado | 11001-03-25-000-2021-00178-00 (1011-2021) | | Demandante | xxx | | Demandado | Nación - Ministerios de Defensa - Policía Nacional, de Justicia y del Derecho y Hacienda y Crédito Público | | Medio de Control | Nulidad simple | | Controversia | Nulidad de los artículos 32 del Decreto 4433 de 2004 y 2º del Decreto 1157 de 2014. |

En la condición de Ministerio Público en el proceso judicial de la referencia, y estando en la oportunidad procesal[[1]](#footnote-1), procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto[[2]](#footnote-2), en los siguientes términos:

# ANTECEDENTES

#

1. LA DEMANDA.

# ANTECEDENTES

#

1. LA DEMANDA.

1.1. Pretensiones. Las pretensiones de la demanda van encaminadas a que se declare la nulidad de los artículos 32 del Decreto 4433 de 2004, «por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública» y 2º del Decreto 1157 de 2014, «por el cual se fija el régimen de asignación de retiro a un personal de la Policía Nacional y de pensión de invalidez para el personal uniformado de la fuerza pública».

1.2. Del contenido de los actos administrativos atacados.

El contenido de los actos administrativos atacados es el siguiente:

1.2. Del contenido de los actos administrativos atacados.

El contenido de los actos administrativos atacados es el siguiente:

“(…) ARTÍCULO 32. Reconocimiento y liquidación de la incapacidad permanente parcial en combate o actos meritorios del servicio. El personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados de las Fuerzas Militares, y de Oficiales, Suboficiales, Miembros del Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, que adquieran una incapacidad permanente parcial igual o superior al cincuenta por ciento (50%) e inferior al setenta y cinco por ciento (75%) ocurrida en combate, o actos meritorios del servicio, o por acción directa del enemigo, o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional, o en accidente ocurrido durante la ejecución de un acto propio del servicio, tendrá derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio y mientras subsista la incapacidad a que el Tesoro Público les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, equivalente al cincuenta por ciento (50%) de las partidas dispuestas en el presente decreto, siempre y cuando exista declaración médica de no aptitud para el servicio y no tenga derecho a la asignación de retiro (…)”.

“(…) Artículo 2°. Reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez. Cuando mediante Acta de Junta Médico-Laboral y/o Tribunal Médico-Laboral de Revisión Militar y de Policía, realizada por los organismos médico-laborales militares y de policía, se determine al Personal de Oficiales, Suboficiales, Soldados Profesionales y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de las Fuerzas Militares y Oficiales, Suboficiales, miembros del Nivel Ejecutivo, Agentes y personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio de la Policía Nacional, una disminución de la capacidad laboral igual o superior al cincuenta por ciento (50%) ocurrida en servicio activo, tendrán derecho a partir de la fecha del retiro o del vencimiento de los tres meses de alta cuando se compute como tiempo de servicio, mientras subsista la incapacidad, a que el Tesoro Público, les pague una pensión mensual, que será reconocida por el Ministerio de Defensa Nacional o por la Dirección General de la Policía Nacional, según el caso, liquidada de conformidad con los porcentajes que a continuación se señalan, con fundamento en las partidas computables que correspondan, según lo previsto en los Decretos 4433 de 2004 y 1858 de 2012, así:

2.1. El cincuenta por ciento (50%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al cincuenta por ciento (50%), e inferior al setenta y cinco por ciento (75%).

2.2. El setenta y cinco por ciento (75%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al setenta y cinco por ciento (75%), e inferior al ochenta y cinco por ciento (85%).

2.3. El ochenta y cinco por ciento (85%), cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al ochenta y cinco por ciento (85%), e inferior al noventa y cinco por ciento (95%).

2.4. El noventa y cinco por ciento (95%) de dichas partidas, cuando la disminución de la capacidad laboral sea igual o superior al noventa y cinco por ciento (95%).

Parágrafo 1°. La base de liquidación de la pensión del personal vinculado para la prestación del servicio militar obligatorio será el sueldo básico de un Cabo Tercero o su equivalente en la Armada Nacional, Fuerza Aérea y Policía Nacional.

Parágrafo 2°. Las pensiones de invalidez del personal de Soldados Profesionales, previstas en el Decreto-ley 1793 de 2000, serán reconocidas por el Ministerio de Defensa Nacional con cargo al Tesoro Público. (…)”

1.3. Normas violadas y concepto de la violación.

• Constitucional: Artículos 150, numeral 19, literal e de la Constitución Política de Colombia.

• Legal: Ley Marco 923 de 2004, Ley 762 de 2002, Ley 361 de 1997Convenio 159 de la OIT Aprobado mediante ley 82 de 1998.Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo (personas inválidas).Convenio sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas. Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.

El accionante solicita declarar la nulidad del artículo del decreto citado de precedencia, toda vez que con la incorporación al ordenamiento jurídico de estos se desconocieron los términos temporales previstos en el artículo 3º, numeral 3.5 de la Ley 923 de 2004 referente al derecho para acceder a la pensión de invalidez, así como su monto, requisitos y manera de liquidarla, lo cual se fija teniendo en cuenta el porcentaje de la disminución de la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Pública, determinado por los Organismos Médico Laborales Militares y de Policía, lo cual traspasa los límites materiales previstos para para tal efecto al Gobierno Nacional, por en el ejercicio de la potestad reglamentaria ampliada que le fuera conferida por virtud del artículo 189 numeral 11 de la Carta Fundamental.

En ese sentido, consideró que en el asunto se presenta un exceso en las facultades y competencias por parte del Gobierno Nacional, al regular aspectos esenciales del régimen pensional de la Fuerza Pública, imponiendo requisitos para el reconocimiento de la asignación de retiro que exceden lo permitido por la ley marco o estatutaria y sin autorización vigente ni expresa del Congreso, afectando los principios de legalidad, proporcionalidad, progresividad, seguridad jurídica y el acceso a la pensión, desconociendo el porcentaje de pérdida de capacidad laboral, sin tener en cuenta los dictámenes de los organismos médico-laborales, violando el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución y utilizando una ley ya caducada como soporte jurídico 11 años después.

2. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA.

2.1. MINISTERIO DE DEFENSA.

2. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA.

2.1. MINISTERIO DE DEFENSA.

La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que los actos acusados fueron expedidos con base en la potestad reglamentaria, la cual no tiene limitación en el tiempo y por ende, no puede alegarse una falta de competencia en tal sentido, ya que no se advierte vulneración a los preceptos constitucionales y legales, como tampoco a derechos fundamentales, o vicio alguno que genere causal de nulidad, en atención a que estos fueron expedidos por el Gobierno Nacional, con estricto apego de las normas que regulan la materia y en ejercicio de las facultades previstas en el ejercicio de la potestad reglamentaria derivada del artículo 150, numeral 19 literal e) y la Ley marco Ley 923 de 2004.

2.2. MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

Esta cartera por medio de apoderado judicial contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la demanda, manifestando que los reproches formulados carecen de sustento legal sólido, como quiera que los actos censurados fueron expedidos en desarrollo de las competencias que la Constitución Nacional le confirió al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo 189, lo cual lo faculta para ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de decretos, resoluciones, y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes.

En esa medida, expresa que la violación de esta facultad solo puede configurarse cuando el Presidente de la República contraríe la voluntad de la Ley reglamentada y en el caso que nos ocupa, el Gobierno Nacional no excedió sus facultades, por cuanto las normas censuradas no exceden el marco de las competencias legales, sino que constituyen un desarrollo armónico de las normas superiores y acorde a las previsiones de la Ley 4ª de 1992, por lo cual no son de recibo los reproches que formula la parte actora dentro del presente proceso.

2.3. MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO. Guardó silencio en esta etapa.

# CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.

Para esta Agencia del Ministerio Público, acorde con los argumentos aducidos en la demanda y sus contestaciones el problema jurídico se circunscribe determinar procede o no la nulidad de los artículos 32 del Decreto 4433 de 2004, «por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública» y 2º del Decreto 1157 de 2014, «por el cual se fija el régimen de asignación de retiro a un personal de la Policía Nacional y de pensión de invalidez para el personal uniformado de la fuerza pública», por sobrepasar los límites de la potestad normativa del Gobierno Nacional, al regular los factores computables para liquidar la asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública; “(…) 1. Artículo 32 del Decreto 4433 de 2004. Establece reglas sobre el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez del personal de la Fuerza Pública.

2. Artículo 2 del Decreto 1157 de 2014. Regula el reconocimiento y liquidación de la pensión de invalidez, fijando rangos de pérdida de capacidad laboral (50 %, 75 %, 85 % y 95 %). (…)”

4. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Para el Ministerio Público no hay lugar a estudiar de fondo la presente controversia, en razón a que efectivamente se configuraron los tres elementos para la cosa juzgada, esto es identidad de partes, de objeto y de causa respecto de la cosa legalidad del artículo 32 del Decreto 4433 de 2004, así como la de su norma modificatoria, el artículo 2º del Decreto 1157 de 2014, entre otras, en las siguientes decisiones.

Sentencia del 8 de febrero de 2018, Sección Segunda, Subsección A, Expediente No. 11001-03-25-000-2015-00113-00 (interno 1927-2015), donde el Consejo de Estado declaró la legalidad del artículo 32 del Decreto 4433 de 2004 frente a cargos similares a los planteados en la presente demanda.

Sentencia del 14 de febrero de 2019, Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, sobre la acción de simple nulidad radicada 11001‑03‑25‑000‑2013‑01218‑00(3070‑13), que estudió de fondo y negó la nulidad del artículo 32 del Decreto 4433 de 2004, encontrándolo conforme a derecho y allí también analizó y validó expresamente el artículo 2 del Decreto 1157 de 2014, como reglamentación adecuada y constitucionalmente legítima del régimen pensional para miembros de la Fuerza Pública.

Sentencia del 22 de octubre de 2020, Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, Expediente No. 11001-03-25-000-2016-00533-00, en la cual se abordó de forma específica la validez del artículo 2º del Decreto 1157 de 2014, concluyendo que su expedición fue acorde con el principio de legalidad y que no vulnera derechos fundamentales.

Estas providencias no solo abordaron de forma expresa los argumentos ahora planteados, sino que también realizaron un estudio sustancial y estructural de la normatividad, concluyendo su conformidad con la Constitución y la ley.

5. RAZONES EN QUE SE APOYA LA TESIS EXPUESTA.

5.1. Marco jurídico aplicable. Señala la norma respectiva del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre el medio de control incoado:

“ARTÍCULO137. Nulidad.Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO.Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.”

Sobre dicho medio de control, el Consejo de Estado en sentencia de fecha 21 de septiembre de 2015, Exp Rad. 11001-03-25-000-2015-00590-00(1643-15), y ponencia de la Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez, ha señalado:

“(…) MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE – Procede contra actos particulares cuando su nulidad no conlleva el restablecimiento de un derecho, por existir falta de legitimación en la causa por activa por no ser el demandante titular del derecho subjetivo.

El artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, incorporó y elevó a rango legal la teoría de los móviles y finalidades elaborada por la jurisprudencia del Consejo de Estado desde la década del sesenta del siglo pasado, permitiendo que por los cánones de la Nulidad Simple, que en un principio estuvo reservada para enjuiciar actos administrativos de carácter general, se demanden también actos administrativos de contenido particular, pero siempre que se cumplan con alguno de los 4 presupuestos que la norma señala. En el caso sub examine, se configura el primer presupuesto, que hace referencia a que no se genere restablecimiento automático de un derecho a partir de la sentencia de nulidad, pues, como viene expuesto, en el sub-lite no hay lugar a estudiar la pretensión de restablecimiento formulada en la demanda, ya que, la FGN no es titular del derecho subjetivo invocado, y, por lo tanto, no está legitimada para solicitar tal restablecimiento en nombre de la señora BOLAÑOS GARCÍA. (…)”

Por su parte, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad de los casos excepcionales en los que opera el medio de control de nulidad, anteriormente conocido como simple nulidad, para casos de actos administrativos de carácter particular, consagró lo siguiente:

“(…)

Por su parte, la Corte Constitucional, al revisar la exequibilidad de los casos excepcionales en los que opera el medio de control de nulidad, anteriormente conocido como simple nulidad, para casos de actos administrativos de carácter particular, consagró lo siguiente:

“(…)

60. Además, el contexto en el que se inscribe el artículo 137 del CPACA, como se dijo previamente, es diferente al del artículo 84 del C.C.A. Se trata de preceptos que, aunque contienen una referencia similar a la teoría de los móviles y las finalidades, formalmente son distintos y pertenecen a diversos estatutos contencioso-administrativos, lo que implica que hayan sido expedidos en momentos jurídicos e históricos distintos y por autoridades estatales completamente diversas, como se ha visto.

Esa referencia además, no es casualidad, porque el Legislador, con la norma en particular objeto de análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad, para finalmente arribar a un postulado propio. Por esa razón no sorprende que se acoja una de las variantes de la teoría de los móviles y finalidades, y al mismo tiempo, se regulen expresamente algunas de las reglas previstas en la sentencia C-426 de 2002, las cuales pueden evidenciarse fácilmente en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que incluye casi de manera expresa, consideraciones concretas de esta Corte.

61.- Por todo lo anterior, es claro que el Legislador tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo 137 del CPACA y de considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte Constitucional en relación con el acceso a la justicia.

Lo anterior permite comprender, porqué a la luz de la sentencia C-426 de 2002, la existencia del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en sí mismo considerado, no ofrece resistencia: ahora es el Legislador, en su autonomía, quien define el alcance del derecho de acceso a la administración de justicia, para facilitar la tutela judicial efectiva de los derechos en materia del medio de control de nulidad, y no el juez, en su hermenéutica propia, desligada del Legislador, cualquiera que esta sea.

Por consiguiente, es fácil concluir que no existe violación del artículo 243 superior, por lo que el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, parcialmente acusado, será declarado exequible, por el cargo analizado.

(…).”

5.2. Análisis normativo y jurisprudencial respecto de la cosa juzgada. En sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, Conjuez Ponente Carmen Anaya de Castellanos, del 11 de julio de 2023, Rad. 11001 03 25 000 2017 00750 00 (3932-2017), se analizó la configuración de este fenómeno para lo cual se transcribe lo pertinente:

• Cosa juzgada de las decisiones judiciales

La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de invariables, vinculantes y concluyentes, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita la realización de la seguridad jurídica[[3]](#footnote-3) como principio fundante dentro de un Estado social de derecho.

En relación con los efectos de una providencia que hace tránsito a cosa juzgada, se han identificado los siguientes: la presunción de veracidad de lo resuelto; la inmutabilidad de la decisión, que significa que la materia que ya ha sido objeto de estudio no puede, en principio, ser sometida a un nuevo pronunciamiento de fondo; la imposibilidad de revocar directamente la resolución judicial[[4]](#footnote-4); y, en los casos en que el objeto del proceso es una pretensión de nulidad, aparece además la prohibición de reproducir el acto administrativo suspendido o anulado, la cual tiene fundamento legal en el artículo 237 del CPACA.

De acuerdo con este último, la restricción busca evitar que, a través de la expedición de nuevas normas, se reintroduzcan al ordenamiento jurídico disposiciones ya anuladas o suspendidas, para lo cual, más allá de la redacción, ha de tenerse en cuenta la esencia del acto administrativo que ha perdido su fuerza ejecutoria. Ahora bien, el artículo en comento permite retomar el contenido de este último en aquellos casos en que, tras la expedición de la sentencia o el auto respectivo, desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión anulatoria o de suspensión[[5]](#footnote-5).

Para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada es imprescindible que, previamente, el asunto en cuestión haya sido objeto de estudio por la jurisdicción y que al respecto esta haya adoptado una decisión de fondo que se encuentre debidamente motivada, pudiéndose verificar el cumplimiento de las siguientes exigencias:

(i) Identidad de partes: Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados, salvo que se trate de un medio de control de carácter público, como el de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por cualquier persona. De acuerdo con ello, en tal supuesto, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure la cosa juzgada.

(ii) Identidad de causa petendi: La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. De presentarse nuevos elementos, al juez solamente le está dado analizar los nuevos supuestos[[6]](#footnote-6).

(iii) Identidad de objeto: Deben versar sobre la misma pretensión.

De manera particular, en materia de lo contencioso administrativo, el artículo 189 del CPACA precisa que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, dicho de otra forma, la decisión de la administración desaparece del ordenamiento jurídico para todo el mundo. Igual efecto produce la sentencia que niegue la nulidad «[…] pero sólo en relación con la causa petendi juzgada […]»[[7]](#footnote-7). Así pues, en este último supuesto el efecto, además de ser erga omnes, es relativo, de modo que el control judicial no obsta para que la manifestación de voluntad de la administración sea enjuiciada nuevamente por razones diferentes a las ya estudiadas.

Los requisitos arriba anotados ponen de presente que, tratándose de medios de control cuya naturaleza involucra el estudio de la legalidad de un acto administrativo, lo que determina la existencia de la cosa juzgada es la posibilidad de predicar, en uno y otro caso, una coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos que son sometidos a análisis en el pronunciamiento judicial. En otras palabras, en ambos procesos debe haber similitud entre lo que se conoce como la «materia juzgada».

Para realizar tal constatación, el ordenamiento jurídico optó por privilegiar un criterio sustancial, reflejado ya en el artículo 237 del CPACA previamente estudiado, pues con independencia de la redacción o del cuerpo normativo en que se encuentre inserta la disposición, si en esencia se trata de la misma norma que está siendo controvertida por las mismas razones, habrán de predicarse los efectos propios de la cosa juzgada. Esto es así en atención a la diferencia que existe entre la norma y la disposición, entendida aquella como la regla que subyace de fondo a esta última.

Este razonamiento dio lugar a que la jurisprudencia constitucional distinguiera la cosa juzgada formal de la genuinamente material. La primera de ellas se produce cuando la disposición enjuiciada es exactamente igual. Por su parte, la cosa juzgada material opera en los eventos en que, si bien el debate versa sobre la misma norma que fue objeto de control inicial, esta se encuentra contenida en otro texto jurídico o incluso, estando dentro del mismo, fue reproducida en otro artículo de manera exacta o con otra redacción, pero conservando la esencia.

En lo que respecta a la oportunidad procesal para declarar la existencia de cosa juzgada es preciso anotar que, antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, la Ley 1437 de 2011 consagraba en el numeral 6 del artículo 180 una etapa de decisión de excepciones propia de la audiencia inicial en la que, de ser el caso, dicho medio exceptivo debía declararse probado bien porque lo propuso el demandado o bien porque, de oficio, el despacho advirtió su configuración. Sin embargo, el hecho de que no se resolviera allí no obstaba para que, de encontrar acreditada esta excepción, el juez la declárese al momento de proferir la respectiva sentencia.

Al entrar en vigor la Ley 2080 de 2021, la etapa de decisión de excepciones de la audiencia inicial quedó reservada para aquellas de naturaleza previa, de manera que las ahora llamadas excepciones perentorias, entre las que se encuentra la cosa juzgada, deben resolverse siempre en la sentencia[[8]](#footnote-8).

Visto lo anterior, a continuación, se presentan de manera esquematizada los principales elementos distintivos del atributo en cuestión:

[image]

Por su parte, las decisiones que deben proferirse en caso de determinar la existencia de cosa juzgada pueden sintetizarse de la siguiente manera:

[image]

Por último, es importante señalar que la contrariedad en que incurra una sentencia respecto de otra que haya hecho tránsito a cosa juzgada se encuentra prevista como una causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, salvo que en el segundo proceso se haya resuelto