PGN - Concepto 2025-491 de 2025

MINISTERIO PÚBLICO EN INTERVENCIÓN ANTE EL CONSEJO DE ESTADO-Solicitó confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que resolvió negar las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante

“Así las cosas, los argumentos de la alzada no lograron desvirtuar la legalidad de la actuación administrativa ni la sentencia de primera instancia, como quiera que del examen integral de las pruebas obrantes en el expediente, se concluye que: i) La conducta sancionada -uso de personal en misión para cubrir funciones permanentes-, se encuentra plenamente probada mediante el acta de visita, los contratos y la información remitida por las empresas temporales; ii) La aplicación del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 fue correcta, a la luz de su texto, finalidad y jurisprudencia; iii) La negativa a practicar determinadas pruebas estuvo debidamente motivada y no vulneró el derecho de defensa; iv) El principio de congruencia se respetó, manteniéndose incólume el núcleo del reproche; y v) La condena en costas se ajusta al artículo 188 del CPACA.”

TERCERIZACION LABORAL-Se encuentra prohibido por el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, que las empresas realicen intermediación laboral de forma ilegal

TERCERIZACION LABORAL-Configuración según jurisprudencia del Consejo de Estado

TERCERIZACION LABORAL-La utilización de empresas temporales para cubrir funciones misionales permanentes configura la intermediación ilegal

PROCESOS SANCIONATORIOS-Por intermediación laboral ilegal

TERCERIZACION LABORAL-La utilización de empresas temporales para cubrir funciones misionales permanentes configura la intermediación ilegal

PROCESOS SANCIONATORIOS-Por intermediación laboral ilegal

“[L]a actuación administrativa se adelantó con sujeción a derecho, dentro de la competencia legal de la autoridad y respetando las garantías del debido proceso y el derecho de defensa, además de que las pruebas recaudadas acreditaron de manera suficiente la ocurrencia de la conducta infractora, y que la sanción impuesta se ajusta a los principios de legalidad, proporcionalidad y motivación, al estar prevista en la ley, correspondiente a la gravedad de la infracción y por encontrarse debidamente sustentada en hechos probados y en la norma infringida.”

PRINCIPIO PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES-Su finalidad esencial es evitar la desnaturalización de la relación laboral y la consecuente vulneración de los derechos mínimos de los trabajadores

“La interpretación sistemática y teleológica de la prohibición contenida en el ordenamiento jurídico, en especial la prevista en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, permite concluir que su finalidad esencial es evitar la desnaturalización de la relación laboral y la consecuente vulneración de los derechos mínimos de los trabajadores, lo cual encuentra refuerzo por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que en la Sentencia C-614 de 2009 enfatizó que las figuras de intermediación y tercerización no pueden ser utilizadas para eludir el cumplimiento de obligaciones laborales, pues el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades impone reconocer la verdadera naturaleza del vínculo y proteger de manera efectiva a quien presta el servicio personal.”

PRINCIPIO PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES-Ámbito de aplicación según jurisprudencia del Consejo de Estado

PRINCIPIO PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADESCuando se demuestra la concurrencia de los elementos esenciales del contrato de trabajo, como son prestación personal del servicio, subordinación y remuneración

PRINCIPIO PRIMACIA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADESCuando se configura surge la obligación de garantizar los derechos laborales en los términos de Ley

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-Alcance

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-Aplicabilidad según jurisprudencia del Consejo de Estado

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA-Alcance según jurisprudencia del Consejo de Estado

FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ACUSADO-De los actos administrativos sancionatorios

PRUEBAS-Conducencia y pertinencia

PRUEBAS-Alcance sobre la negativa a practicar pruebas según jurisprudencia del Consejo de Estado

SANCIÓN ADMINISTRATIVA-Aplicación del principio de proporcionalidad

SANCIÓN ADMINISTRATIVA-Criterios para graduar las sanciones administrativas según jurisprudencia del Consejo de Estado

SANCIÓN ADMINISTRATIVA-Aplicación del principio de congruencia en actuaciones administrativas según jurisprudencia de la Corte Constitucional

POTESTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO-Facultad del Ministerio del Trabajo para adelantar investigaciones y sancionar conductas constitutivas de intermediación laboral ilegal, conforme al artículo 63 de la Ley 1429 de 2010

FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR PASIVA-Alcance

ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDADOS-Las resoluciones demandadas cumplen con los requisitos de legalidad, se ajustan al marco normativo vigente y fueron expedidas con respeto de las garantías del debido proceso

CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-Alcance de la condena en costas procesales según jurisprudencia del Consejo Estado

CONDENA EN COSTAS JUDICIALES-Exige únicamente la verificación de su causación

DOCUMENTO ANONIMIZADO-Hace referencia a la actividad de reemplazar datos personales al igual que información sensible íntima personal y familiar en aras de garantizar derechos fundamentales de las personas tanto en las actuaciones administrativas iniciales como en la publicación/DOCUMENTO ANONIMIZADO-Dando cumplimiento a la Resolución 352 de 2024 se procede a anonimizar el presente documento por parte del Grupo de Relatoría sustituyendo los datos a proteger por xxx, yyy o sucesivas

PROCURADURÍA DELEGADA DE INTERVENCIÓN No. 8

TERCERA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 491-2025

Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025.

Honorables Magistrados

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Segunda – Subsección B

Consejero Ponente: Doctor Juan Enrique Bedoya Escobar

Ciudad

Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025.

Honorables Magistrados

CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo

Sección Segunda – Subsección B

Consejero Ponente: Doctor Juan Enrique Bedoya Escobar

Ciudad

| | | | --- | --- | | RADICADO | 13001-23-33-000-2014-00435-01 (1427-2025) | | DEMANDANTE | xxx | | DEMANDADO | Nación - Ministerio del Trabajo - Dirección Territorial Bolívar | | MEDIO DE CONTROL | Nulidad y Restablecimiento del Derecho | | CONTROVERSIA | Intermediación laboral ilegal – prohibición contemplada en el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 |

En la condición de Ministerio Público en el proceso judicial de la referencia, y estando en la oportunidad procesal[[1]](#footnote-1), procede esta Procuraduría Delegada a rendir concepto[[2]](#footnote-2), en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA.

1.1. Pretensiones. La parte demandante solicita se declare la nulidad del acto administrativo contenido en las Resoluciones Nos. 518 del 18 de julio de 2013, 631 del 3 de septiembre de 2013 y 713 del 8 de octubre de 2013, mediante las cuales la Dirección Territorial de Bolívar del Ministerio del Trabajo, le impuso una sanción de $500.485.500 (849 SMLMV) por presunta intermediación laboral ilegal.

A título de restablecimiento del derecho, pretende que cesen los efectos de las resoluciones referidas y se suspenda el cobro de la multa, además de que se condene a la demandada al pago de una indemnización de perjuicios $10.000.000 por concepto de honorarios de abogado.

1.2. Sustento Fáctico. Del libelo introductor, se extraen como hechos relevantes los siguientes:

• El 3 de mayo de 2013, la Dirección Territorial de Bolívar del Ministerio del Trabajo, recibió una denuncia anónima sobre presuntas irregularidades laborales en la xxx y en la xxx.

• El 6 del mismo mes y año, el Inspector del Ministerio del Trabajo realizó visita general, constatando que la sociedad tenía 4 trabajadores directos y 239 en misión suministrados por tres empresas de servicios temporales, al día en salarios, seguridad social y parafiscales.

• El 8 de mayo de 2013 se profirió auto de apertura de investigación y formulación de cargos, imputando intermediación laboral ilegal prohibida por el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.

• El 12 de junio de 2013 la sociedad presentó descargos, aportó certificaciones de las temporales sobre pago de acreencias y solicitó inspecciones judiciales, las cuales fueron negadas por auto del 24 de junio de 2013 por considerarlas inconducentes.

• Se negó la nulidad del auto de apertura y se continuó la investigación sin decretar las pruebas solicitadas por la Sociedad, pero sí por la cartera ministerial y luego se corrió traslado para alegatos.

• Mediante Resolución 518 de 2013 se impuso sanción por intermediación laboral ilegal a la sociedad xxx por $500.485.500, equivalentes a 849 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con destino al SENA – Regional Bolívar.

• Los recursos de reposición y apelación contra la decisión anterior fueron resueltos mediante Resoluciones 631 y 713 de 2013, confirmándola en su integridad.

1.3. Disposiciones señaladas como vulneradas y concepto de violación.

Constitucionales: artículos 13 y 29.

Legales: artículos 3, 47, 48, 49, 50 y 306 de la Ley 1437 de 2011; y 140 inciso 6, 174, 175, 179 y 187 del Código de Procedimiento Civil.

El apoderado de la parte demandante manifestó que el Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial de Bolívar vulneró gravemente el derecho fundamental al debido proceso al adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio que concluyó con la imposición de una multa de $500.485.500 por presunta intermediación laboral ilegal, afirmando que, pese a solicitar y justificar la práctica de pruebas documentales e inspecciones judiciales dirigidas a demostrar que los trabajadores en misión gozaban de todos sus derechos salariales, prestacionales y de seguridad social, la entidad las negó sin una motivación suficiente, calificándolas de inconducentes e innecesarias, lo que le impidió ejercer plenamente su derecho de defensa y contradicción, desconociendo el artículo 29 constitucional y las reglas probatorias del CPACA y del Código de Procedimiento Civil.

Señaló además que se quebrantó el principio de congruencia, ya que la sanción impuesta se fundamentó en consideraciones ajenas al único cargo formulado en el auto de apertura, introduciendo temas como la vulneración a la estabilidad laboral y al derecho de asociación sindical, que nunca hicieron parte de la imputación inicial y sobre los cuales no tuvo oportunidad de pronunciarse ni controvertir, lo cual implicó, en su criterio, una decisión extra petita que excedió el marco fijado por la formulación de cargos.

Como episodio seguido, consideró igualmente que los actos sancionatorios están viciados de falsa motivación, pues no contienen un análisis serio de los hechos ni de las pruebas, ni acreditan de manera cierta que la sociedad hubiera incurrido en alguna de las prohibiciones del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y que la empresa no contrata personal a través de cooperativas de trabajo asociado, que los contratos con empresas de servicios temporales obedecen a necesidades legítimas y temporales derivadas del incremento en la demanda de servicios, y que a todos los trabajadores se les reconocen y pagan salarios, prestaciones y seguridad social conforme a la ley.

A su juicio, la administración omitió probar cuál fue la conducta concreta que vulneró derechos laborales, desestimó las pruebas que podían demostrar lo contrario y aplicó una sanción desproporcionada y carente de razonabilidad.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

2.1. La Dirección Territorial de Bolívar del Ministerio del Trabajo se opuso a todas las pretensiones, defendiendo la legalidad de las resoluciones sancionatorias, bajo el argumento que la actuación administrativa se desarrolló con plena observancia de las normas procedimentales, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción.

En ese sentido, refirió que el Auto de Apertura de Investigación y Formulación de Cargos se fundamentó en hallazgos de la visita del 6 de mayo de 2013, donde se constató que la clínica tenía a más de 200 trabajadores vinculados mediante empresas de servicios temporales, ejecutando funciones misionales permanentes, en contravención del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010.

Explicó que las empresas contratadas no podían suministrar personal para ese tipo de labores, y que el hecho de contar con autorización como empresas de servicios temporales no las habilitaba para cubrir necesidades permanentes.

Sobre la negativa a practicar pruebas, indicó que la autoridad administrativa actuó dentro de sus facultades, evaluando la pertinencia y conducencia de las solicitudes, y descartando las que no resultaban útiles para esclarecer los hechos, rechazando la alegada incongruencia, indicando que las consideraciones adicionales en la resolución sancionatoria fueron desarrollos lógicos del cargo inicial y no introdujeron nuevos hechos.

En cuanto a la proporcionalidad, afirmó que la sanción se fijó atendiendo la gravedad de la conducta, el número de trabajadores afectados y el impacto sobre derechos laborales fundamentales, siendo necesaria para prevenir la repetición de la conducta.

Finalmente, defendió la condena en costas, argumentando que la parte actora fue vencida en el proceso y que procede según el artículo 188 del CPACA.

2.2. El SENA como tercera vinculada refirió que no está legitimada por pasiva para pronunciarse sobre las pretensiones, ya que los actos cuestionados fueron expedidos por el Ministerio del Trabajo.

Por lo anterior, planteó la excepción denominada “Inexistencia de la obligación del tercero interviniente”, en atención a que actualmente el SENA no adelanta ni adelantaría acción de cobro contra la xxx por los actos administrativos demandados, pues el 28 de enero de 2015 se firmó Acuerdo de Formalización Laboral entre dicha sociedad y el Ministerio del Trabajo – Dirección Territorial de Bolívar, en virtud del cual se expidió la Resolución 214 del 19 de mayo de 2015, que suspendió por cinco (5) años los efectos de la Resolución 518 de 2013.

En los fundamentos de hecho y de derecho invocó la presunción de legalidad de los actos administrativos, que se mantienen vigentes y obligatorios mientras no sean anulados por la jurisdicción, alegando que el SENA actúa como tercero interviniente y beneficiario de una suma por mandato del Ministerio del Trabajo, por lo que no le corresponde restituir dinero alguno que recibió de buena fe.

Por lo expuesto, reiteró que el acuerdo de formalización y la Resolución 214 de 2015 suspenden los efectos de la sanción impuesta en 2013, lo cual excluye cualquier acción de cobro.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 31 de mayo de 2024, resolvió negar las súplicas de la demanda y condenar en costas a la parte vencida.

3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El Tribunal Administrativo de Bolívar mediante sentencia del 31 de mayo de 2024, resolvió negar las súplicas de la demanda y condenar en costas a la parte vencida.

Como sustento a su decisión, estableció que el Ministerio del Trabajo estaba facultado legalmente para adelantar investigaciones y sancionar conductas constitutivas de intermediación laboral ilegal, conforme al artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, que prohíbe a las empresas de servicios temporales suministrar personal para el desarrollo de actividades permanentes y misionales de la empresa usuaria, salvo excepciones taxativas, en tanto con base en el acta de visita practicada el 6 de mayo de 2013, se constató que la sociedad demandante contaba con 239 trabajadores en misión, suministrados por tres empresas de servicios temporales, desempeñando labores asistenciales y administrativas de carácter permanente, propias del objeto social de la clínica, lo cual constituye un indicio claro de configuración de la conducta sancionada.

Frente a la inconformidad de la actora por la negativa de practicar las pruebas solicitadas, el fallo señaló que estas fueron evaluadas por la administración y consideradas inconducentes o redundantes, en la medida en que la investigación contaba con soportes suficiente como certificaciones de las empresas de servicios temporales y el acta de inspección, para adoptar la decisión y la omisión de decretar las pruebas no generó indefensión, pues la parte demandante tuvo oportunidad de ejercer contradicción y presentar sus argumentos en todas las etapas procesales.

Respecto al cargo por violación del principio de congruencia, se aclaró que las consideraciones de la autoridad laboral sobre derechos de asociación sindical y estabilidad laboral reforzaban el contexto de la infracción y no implicaban modificación sustancial de los cargos iniciales, por lo que no se encontró que se hubiera introducido un nuevo reproche que afectara el derecho de defensa.

Igualmente, desestimó la alegación de falsa motivación, al advertir que los actos sancionatorios se soportaron en hechos verificados y documentados, y en una aplicación directa de la norma, sin que se advirtiera arbitrariedad o valoración caprichosa de las pruebas.

En cuanto a la proporcionalidad de la multa impuesta, indicó que esta se fijó en atención a la gravedad de la infracción, el número de trabajadores afectados y los criterios de graduación previstos en la ley, sin que el monto sea desproporcionado ni que exceda los límites legales.

En consecuencia, concluyó que las resoluciones demandadas cumplen con los requisitos de legalidad, se ajustan al marco normativo vigente y fueron expedidas con respeto de las garantías del debido proceso, por lo que no existía razón para anularlas.

4. RECURSO DE APELACIÓN.

El apoderado de la xxx solicitó revocar totalmente la referida decisión y, en su lugar, acceder a las pretensiones incoadas, así como dejar sin efecto la condena en costas, sustentando su inconformidad en cuatro argumentos principales:

• Aplicación errónea del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, en razón a que la norma prohíbe la intermediación laboral mediante cooperativas de trabajo asociado, y no el suministro de personal por parte de empresas de servicios temporales autorizadas, como ocurrió en el caso.

Por lo anterior, afirmó que el Ministerio del Trabajo no probó que se hubiera contratado personal a través de cooperativas, y que por el contrario, se acreditó que las tres empresas contratadas (xxx, yyy y zzz) contaban con permisos vigentes, ya que no se desconocieron derechos laborales, que los trabajadores en misión tenían estabilidad (más del 95% llevaba más de tres años) y se les pagaron salarios, prestaciones y seguridad social de forma oportuna.

• Vulneración del debido proceso por negativa injustificada de pruebas, como quiera que las pruebas solicitadas eran pertinentes y conducentes, y su rechazo se hizo sin motivación suficiente, limitándose la autoridad a señalar que no eran útiles, sin demostrarlo.

• Desconocimiento del principio de congruencia, ya que en las resoluciones que resolvieron los recursos contra la sanción se incluyeron fundamentos no contenidos en el cargo inicial, como la supuesta vulneración del derecho de asociación sindical, lo que configuraría incongruencia y afectación al derecho de defensa.

• Improcedencia de la condena en costas, por cuanto no se configura ninguno de los supuestos legales para su causación, pues no hubo temeridad ni dilación procesal, y que imponerlas cuando se aplica una norma inexistente o inaplicable agrava los perjuicios.

Por último, reiteró que las pruebas del proceso demuestran que nunca se contrató con cooperativas de trabajo asociado y que todo el personal en misión fue vinculado mediante empresas con autorización legal vigente, solicitando que en segunda instancia se revoque la decisión y se acceda a todas las pretensiones.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

5. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO.

Se estima que el debate en sede de segunda instancia se contrae a establecer si ¿las Resoluciones 518 del 18 de julio de 2013, 631 del 3 de septiembre de 2013 y 713 del 8 de octubre de 2013, expedidas por la Dirección Territorial de Bolívar del Ministerio del Trabajo, a través de las cuales se impuso sanción a la xxx por intermediación laboral ilegal, se ajustan a derecho? o, por el contrario, ¿deben ser anuladas por las razones invocadas en la demanda y reiteradas en el recurso de apelación: i) errónea aplicación del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010; ii) negativa injustificada de pruebas y vulneración del debido proceso; iii) desconocimiento del principio de congruencia; e iv) improcedencia de la condena en costas?.

6. TESIS DEL MINISTERIO PÚBLICO.

Esta Procuraduría Delegada, con el debido respeto, luego de analizar las distintas piezas que obran en el plenario, así como las circunstancias fácticas y jurídicas de la controversia y, muy particularmente, los específicos planteamientos de la alzada, conceptúa confirmando la decisión tomada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar incluida la condena en costas por haber sido causadas en el sub lite por la parte actora, en el entendido que la actuación administrativa se adelantó con sujeción a derecho, dentro de la competencia legal de la autoridad y respetando las garantías del debido proceso y el derecho de defensa, además de que las pruebas recaudadas acreditaron de manera suficiente la ocurrencia de la conducta infractora, y que la sanción impuesta se ajusta a los principios de legalidad, proporcionalidad y motivación, al estar prevista en la ley, correspondiente a la gravedad de la infracción y por encontrarse debidamente sustentada en hechos probados y en la norma infringida.

7. RAZONES EN QUE APOYA LA TESIS EL MINISTERIO PÚBLICO

7.1. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al sub lite.

La Constitución Política establece principios esenciales para el desarrollo de la función administrativa y para la garantía de los derechos laborales y del debido proceso.

7.1. Marco normativo y jurisprudencial aplicable al sub lite.

La Constitución Política establece principios esenciales para el desarrollo de la función administrativa y para la garantía de los derechos laborales y del debido proceso.

Al respecto, el artículo 25 superior consagra el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, mientras que el artículo 29 dispone que toda actuación administrativa debe respetar el debido proceso, lo cual implica que el investigado conozca los cargos formulados, pueda ejercer defensa, controvertir pruebas y aportar las que considere necesarias. El artículo 53 estipula principios mínimos del trabajo, entre ellos la estabilidad laboral, la primacía de la realidad sobre las formas y la irrenunciabilidad de derechos. Por su parte, el artículo 333 reconoce la libertad de empresa, pero condicionada a su función social y a que no se vulneren derechos fundamentales de los trabajadores.

Ahora, en el ámbito legal, el artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 prohíbe expresamente la intermediación laboral que afecte derechos constitucionales, legales o prestacionales de los trabajadores, señalando:

“Prohíbese la intermediación laboral que afecte derechos constitucionales, legales o prestacionales de los trabajadores, mediante la utilización de cooperativas de trabajo asociado o cualquier otra modalidad de vinculación que desnaturalice los derechos laborales. En ningún caso se podrá vincular personal para el desarrollo de actividades misionales permanentes a través de cooperativas de trabajo asociado u otras figuras afines, salvo en los casos autorizados por la ley.”

Esta prohibición se complementa con el Decreto 2025 de 2011, que en su artículo 5º reglamenta el alcance, precisando que también se incurre en intermediación ilegal cuando una empresa de servicios temporales suministra personal para actividades permanentes y misionales de la usuaria, excediendo los supuestos autorizados por la Ley 50 de 1990, que en su artículo 77 dispone que las empresas de servicios temporales solo pueden enviar trabajadores en misión para: i) reemplazar personal en vacaciones, licencias o incapacidades, ii) atender incrementos en la producción, transporte o ventas por máximo seis meses prorrogables hasta por seis más, y iii) realizar trabajos ocasionales, accidentales o transitorios.

El Código Sustantivo del Trabajo, en sus artículos 22 y 23, define el contrato de trabajo y los elementos que lo integran, reforzando que cuando concurren la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración, se configura una relación laboral, independientemente de la denominación contractual.

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) en sus artículos 3, 34, 35 y 36 desarrolla el principio de debido proceso en sede administrativa, fijando la obligación de garantizar la práctica de las pruebas pertinentes, la motivación de las decisiones y la congruencia entre los cargos formulados y la decisión final, así:

“Artículo 3. Principios

Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

“Artículo 3. Principios

Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales.

1. En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción. En materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones, de presunción de inocencia, de no reformatio in pejus y non bis in idem.

(…)

Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal

Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Artículo 35. Trámite de la actuación y audiencias

Los procedimientos administrativos se adelantarán por escrito, verbalmente, o por medios electrónicos de conformidad con lo dispuesto en este Código o la ley.

Cuando las autoridades procedan de oficio, los procedimientos administrativos únicamente podrán iniciarse mediante escrito, y por medio electrónico sólo cuando lo autoricen este Código o la ley, debiendo informar de la iniciación de la actuación al interesado para el ejercicio del derecho de defensa.

Las autoridades podrán decretar la práctica de audiencias en el curso de las actuaciones con el objeto de promover la participación ciudadana, asegurar el derecho de contradicción, o contribuir a la pronta adopción de decisiones. De toda audiencia se dejará constancia de lo acontecido en ella.

Artículo 36. Formación y examen de expedientes

Los documentos y diligencias relacionados con una misma actuación se organizarán en un solo expediente, al cual se acumularán, con el fin de evitar decisiones contradictorias, de oficio o a petición de interesado, cualesquiera otros que se tramiten ante la misma autoridad.

Si las actuaciones se tramitaren ante distintas autoridades, la acumulación se hará en la entidad u organismo donde se realizó la primera actuación. Si alguna de ellas se opone a la acumulación, podrá acudirse, sin más trámite, al mecanismo de definición de competencias administrativas.

Con los documentos que por mandato de la Constitución Política o de la ley tengan el carácter de reservados y obren dentro de un expediente, se hará cuaderno separado.

Cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el estado en que se encuentren, salvo los documentos o cuadernos sujetos a reserva y a obtener copias y certificaciones sobre los mismos, las cuales se entregarán en los plazos señalados en el artículo 14.”

Por otro lado, el Consejo de Estado ha interpretado de manera amplia el alcance del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010 y en la sentencia del 06 de julio de 2017, Radicación 11001-03-25-000-2016-00485-00 (2218-16), la Sección Segunda, Subsección B, con ponencia de la Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez precisó que la intermediación laboral ilegal se configura cuando se contrata con terceros para el suministro de personal que desarrolla actividades permanentes y misionales, sin autorización legal, y que la infracción no se limita a las cooperativas de trabajo asociado, sino que abarca cualquier modalidad que desnaturalice el contrato de trabajo y afecte derechos laborales.

Sobre la negativa a practicar pruebas, la misma Corporación, en Sentencias del 10 de marzo de 2022, Radicación No. 25000-23-36-000-2013-00277-01 (39867),

del 28 de abril de 2022, Radicación No. 68001-23-33-000-2016-00083-01 (57139)

y del 12 de mayo de 2022, Radicación No. 73001-23-33-000-2013-00204-01 (57106), entre otras, reiteró que la omisión solo vulnera el derecho de defensa si se demuestra que dichas pruebas eran conducentes, pertinentes y decisivas para variar el sentido de la decisión, y que su ausencia generó indefensión material y que la carga de demostrar esta afectación recae en cabeza de quien alega la vulneración.

En cuanto al principio de congruencia en actuaciones administrativas, la Corte Constitucional en la Sentencia C-014 de 1998 sostuvo que la autoridad no puede apartarse sustancialmente de los cargos formulados en el auto de imputación, pero sí puede complementarlos o pr